PGN - PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Objetivos

Procurador General Bogotá, D.C., 17 de mayo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24, 26, 27 y 28 (parciales) de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado

Comunitario”.

Demandante: EBERTO ENRIQUE DÍAZ MONTES y otros

Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Expediente No. D–6228 Concepto No. 4097 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauraron los ciudadanos EBERTO ENRIQUE DÍAZ MONTES, ROBERTO CASTRO BARRIOS y MANUEL CASTILLO VÁSQUEZ contra los artículos 24, 26, 27 y 28 de la Ley 812 de 2003 (Diario Oficial 45.231, del 27 de junio de 2003), los cuales se citan textualmente en lo que corresponde analizar en el proceso de la referencia; se subrayan los apartes demandados: “LEY 812 DE 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” (…) ARTÍCULO 24. SUBSIDIO INTEGRAL. Modifícase el artículo 20 de la Ley

160 de 1994 el cual quedará así: "Establécese un subsidio integral que se otorgará por una sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción de carácter empresarial, con principios de competitividad, equidad y sostenibilidad, que integre a pequeños y medianos productores beneficiarios de los Programas de Reforma Agraria, ubicados en Procurador General Concepto No. 4097 los sectores geográficos definidos de acuerdo con los criterios del artículo anterior. El monto del subsidio incluye el valor de la tierra y las inversiones complementarias, tales como: Capital fijo, adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización, determinadas en el proyecto productivo y se otorgará por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o quien haga sus veces, y en las zonas definidas en el proceso de planeación de la Reforma Agraria.(…) ARTÍCULO 26. CONDICIONES DEL SUBSIDIO INTEGRAL. Modifícase el artículo 22 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así: "El otorgamiento del subsidio integral se hará efectivo siempre que el proyecto productivo presente condiciones de viabilidad técnica, económica y social que garanticen su competitividad, equidad y sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas por el Incora o quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad presupuestal. Para garantizar el destino y la eficiencia de la inversión pública, los beneficiarios del subsidio deberán suscribir un contrato de operación y funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y

responsabilidades, durante un período no inferior al definido en el proyecto productivo y en ningún caso menor a cinco (5) años. El incumplimiento del contrato generará el retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo. El monto del subsidio integral para comprar tierra podrá ser del ciento por ciento del valor del predio." ARTÍCULO 27. CONTRATO DE ASIGNACIÓN O TENENCIA PROVISIONAL. En las zonas definidas en el proceso de planeación de la Reforma Agraria, las tierras adquiridas o expropiadas por el Incora o quien haga sus veces, podrán entregarse a los beneficiarios mediante contrato de asignación o tenencia provisional hasta por un término de cinco (5) años, previa definición del proyecto productivo a desarrollar, a cuya finalización el Instituto procederá a transferirles su dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y sostenibles. Durante la vigencia del contrato, los beneficiarios recibirán exclusivamente el subsidio referente a las inversiones complementarias, tales como: Capital fijo, adecuación predial, capacitación y asistencia técnica y comercialización, determinadas en el proyecto productivo y se otorgará por una sola vez al sujeto de Reforma Agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a los criterios de elegibilidad que determine la Junta Directiva del Incora o quien haga sus veces. Si durante el término del contrato el beneficiario incumple las obligaciones a su cargo, el Incora o quien haga sus veces, mediante acto administrativo debidamente motivado determinará su exclusión de la empresa 2 Procurador General Concepto No. 4097

agropecuaria, seleccionando en el mismo acto nuevo beneficiario, quien aportará solidariamente el monto de la inversión realizada por el beneficiario incumplido. ARTÍCULO 28. OTRAS FORMAS DE ACCESO A LA TIERRA. El Incora, o quien haga sus veces, promoverá otras formas de acceso a la tierra, con el fin de ampliar el acceso de los campesinos a su uso y explotación, para lo cual deberá propender a:

1. Vincular propiedades del Estado en cualquiera de los niveles, mediante contratos de comodato o arrendamiento en función de proyectos productivos de empresas pequeñas o medianas.

2. Recuperar tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario con opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados. (…)”

1. Planteamientos de la demanda 1.1. Los ciudadanos demandantes afirman que, con los apartes demandados, se vulnera el derecho a la igualdad de los campesinos, porque las empresas que deben constituir para tener acceso a los beneficios de los programas de la Reforma Agraria no tienen las características y condiciones de competitividad de verdaderas empresas capitalistas, lo que los pone en situación desventajosa para competir dada su situación de población vulnerable y la precariedad de sus condiciones de vida.

Lo anterior, al haberse establecido por el legislador: 1.1.1. El otorgamiento de subsidios para el desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción empresariales que sean competitivos, que integren a pequeños y medianos productores beneficiarios de los programas de Reforma Agraria; 3 Procurador General Concepto No. 4097 1.1.2. La transferencia del dominio de tierras asignadas provisionalmente a dichos

beneficiarios, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y sostenibles; y, 1.1.3. La vinculación de propiedades del Estado mediante comodato o arrendamiento con campesinos para ser explotadas con proyectos productivos empresariales. En consecuencia, los libelistas consideran que lo adecuado sería que el Estado establezca políticas públicas que eliminen las asimetrías injustas entre los pequeños cultivadores y las grandes empresas que importan insumos, que cultivan y que venden en cadena sus productos. 1.2. La recuperación por el Estado de tierra abandonada de la Reforma Agraria, para el negocio agropecuario, con opción de readjudicación a nuevos productores o desplazados, desconoce el derecho a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, porque permite despojar de las suyas a los campesinos víctimas del desplazamiento forzado, quienes se ven obligados a abandonarlas en contra de su voluntad.

2. Problema Jurídico El Ministerio Público analizará lo siguiente: 2.1. ¿Puede el requisito del desarrollo de proyectos productivos en sistemas de producción empresariales competitivos para que los campesinos obtengan beneficios de programas de la Reforma Agraria, vulnerar el derecho a la igualdad de éstos para competir económicamente frente a empresas agrarias, por su

4 Procurador General Concepto No. 4097 condición socioeconómica desventajosa en relación con las exigencias empresariales del mercado? 2.2. ¿Puede la recuperación por el Estado de la tierra abandonada de la reforma agraria, para el negocio agropecuario, desconocer el derecho a la propiedad de la misma y despojar de las suyas a los campesinos que las abandonan por ser

víctimas del desplazamiento forzado? Para responder estos interrogantes, en el desarrollo del concepto se analizarán los siguientes temas: i) Declaración de unidad normativa; ii) la condición de trabajadores agrarios de los campesinos, su derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la necesidad de otorgarles asistencia empresarial para la explotación de la misma; y, iii) El contexto legal de la recuperación de la tierra abandonada de la Reforma Agraria.

3. Declaración de unidad normativa Con base en lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional puede decretar la unidad normativa, entre otros eventos, cuanto la disposición demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de inconstitucionalidad.

Esta excepción al límite de la competencia de la Corporación para no actuar como juez oficioso en el control del ordenamiento jurídico, la ha entendido la misma Corte en los siguientes términos: “Sin embargo, con el fin de que al aplicar la unidad normativa la Corte no termine siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha precisado que esta figura solo procede en las siguientes tres hipótesis: en primer lugar, cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o 5 Procurador General Concepto No. 4097 unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en segundo término, en aquellos casos en los cuales la

disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; y, por último, cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad.” (Sentencia C-871 de 2003). En el presente caso, como el cargo de inconstitucionalidad por desigualdad de trato para que los campesinos puedan competir económicamente al desarrollar proyectos productivos empresariales competitivos y poder cumplir con las obligaciones que se derivan de los beneficios de los programas de la Reforma Agraria a que accedan, está íntimamente relacionado con la falta de formación y conocimientos al respecto, se hace necesario conformar la unidad normativa con la expresión “capacitación” contenida en los artículos 24 y 27 de la Ley 812 de 2003. Esta petición la formula el Ministerio Público a la Corporación, debido a que se observa una intrínseca relación, que a primera vista puede presentar serias dudas de constitucionalidad, entre la desigualdad que se cuestiona para el desarrollo de proyectos empresariales productivos por parte de los campesinos, por su falta de formación y conocimientos empresariales, y la expresión que se solicita tener en cuenta para conformar la unidad normativa, en cuanto que la capacitación indicada no contempla lo relacionado con los aspectos empresariales y pareciera que sólo se circunscribe a los proyectos productivos en sí mismos. La misma declaración de unidad normativa se solicita para la expresión “de la empresa agropecuaria” contenida en el último inciso del artículo 27 de la Ley 812

de 2003, por estar íntimamente relacionada con la expresión demandada del mismo artículo por el cargo de inconstitucionalidad por desigualdad de trato, para que los campesinos puedan competir económicamente al desarrollar proyectos productivos empresariales competitivos y poder cumplir con las obligaciones que 6 Procurador General Concepto No. 4097 se derivan de los beneficios de los programas de la Reforma Agraria a que accedan, la cual, como se señaló, en principio presenta serias dudas sobre su exequibilidad. La esencial relación indicada estriba en que el incumplimiento de las obligaciones de los contratos de asignación o tenencia provisional de tierras de la Reforma Agraria por parte de alguno de sus beneficiarios, genera su expulsión de la empresa agropecuaria de la cual hace parte.

4. Para poder desarrollar proyectos productivos agrarios empresariales competitivos por parte de campesinos de condiciones socioeconómicas bajas, éstos requieren ser capacitados, lo que debe incluir los costos de transacción al respecto, con el fin de equilibrar tales deficiencias que le impiden un eficiente y competitivo comportamiento empresarial y poder responder a las obligaciones que se derivan de los beneficios provenientes de los programas de la Reforma Agraria. 4.1. Para resolver el problema planteado de un posible trato desigual en la capacidad empresarial para competir económicamente, en relación con los proyectos productivos empresariales que deben desarrollar los campesinos que pretendan tener acceso a los beneficios de programas de la Reforma Agraria, se requiere determinar la existencia de un trato legal igualitario en materia de capacidad empresarial que sea contrario a las capacidades de los trabajadores del

agro de baja extracción socioeconómica y escasa formación académica, así como si existen justificaciones objetivamente razonables y proporcionadas al respecto. Cuando el problema es de trato igual dado a diferentes se debe determinar si resulta razonable y proporcionado, en cuanto no produzca desmejoras por lesión de derechos o incremento irrazonable de obligaciones para cualquiera de los diferentes que haya sido objeto de trato igualitario. 7 Procurador General Concepto No. 4097 4.2. Para determinar lo anterior, se utilizará un test de igualdad pero invertido, ya que no se trata de demostrar la existencia de un trato legal entre iguales o diferente entre diferentes, sino de establecer la existencia de un trato igual entre diferentes. Para poderse determinar la aplicación de un juicio de igualdad se debe establecer un patrón o criterio que permita juzgar si dos personas o situaciones son diversas o idénticas desde un punto de vista que sea jurídicamente relevante. Así, en general el tertium comparationis es teleológico en cuanto a la norma que establece la diferencia de trato, porque a partir del objetivo perseguido por la disposición se puede determinar un criterio para saber si las situaciones son o no iguales (sentencia C-598 de 1997). Desde la perspectiva jurídica, la igualdad se manifiesta no como la mera consideración formal que se traduzca en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino como un derecho relacional, por medio del establecimiento de criterios de distinción, que puede involucrar cargas, bienes o derechos constitucionales o legales (Sentencia C-090 de 2001). 4.3. Para el presente caso, el criterio relevante o tertium comparationis lo

constituye la preparación mínima de la persona humana para constituir y dirigir empresas, para lo cual se tendrá en cuenta lo que normalmente ocurre en el comportamiento económico y su correspondencia o no con el caso de los campesinos a quienes la ley los estimula a volverse empresarios agrarios. 4.4. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común, las cuales se deben expresar en un espacio de libre competencia económica, como derecho de todos, y se materializa mediante el concepto de empresa, como base del desarrollo (artículo 333 constitucional). 8 Procurador General Concepto No. 4097 De igual manera, la planeación es un instrumento para conducir o dirigir en determinado sentido el progreso de las instituciones que los utilicen, partiendo del conocimiento de los recursos presentes y de las estrategias de su administración para alcanzar los fines y objetivos que se persiguen en el transcurso del tiempo. Los planes de desarrollo obedecen a esa intención instrumental, puesto que en su parte general se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que deben ser adoptadas por el gobierno. En los planes de inversiones públicas se establecen los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su financiación (artículo 339 Constitución Política). Desde ese punto de vista, resulta ajustado al orden constitucional que en el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 se haya establecido que los campesinos beneficiarios de los programas de la Reforma Agraria, cumplan el requisito de

desarrollar proyectos agrarios productivos empresariales que sean competitivos para acceder a los beneficios pertinentes. Lo que se persigue es la vinculación de una población determinada al modo de producción más eficiente desde el punto de vista económico, como propuesta de desarrollo agrario para el país. De hecho, la figura indicada responde a un tipo legal de acción positiva encaminada a dar trato especial a los campesinos como trabajadores del agro (población que ha sido discriminada social, institucional, educativa y económicamente), en tanto que el Estado debe proteger especialmente a las personas que por su condición económica se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, lo que para el caso de los campesinos consiste en promover su acceso progresivo a la propiedad de la tierra, en forma individual o asociativa (artículos 13 y 64 superiores). Al respecto la Corporación ha indicado: 9 Procurador General Concepto No. 4097 “Este inciso, entonces, alude a la dimensión sustancial de la igualdad, "al compromiso Estatal de remover los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas desigualdades de hecho. La igualdad sustancial revela, entonces, un carácter remedial, compensador, emancipatorio, corrector y defensivo de personas y de grupos ubicados en condiciones de inferioridad, mediante el impulso de acciones positivas de los poderes públicos". Si bien pueden generar una desigualdad, lo hacen como medio para conseguir el fin de una sociedad menos inequitativa y más acorde con el propósito consignado en el artículo 2º de la Carta, de perseguir un orden justo.” (Sentencia C-371 de 2000; subrayas fuera de texto).

Por tanto, esta figura empresarial de acceso y explotación agraria se ajusta a los mandatos de la Carta Política en cuanto establece una solución económica para resolver un asunto social de exclusión, lo que está en consonancia con la obligación internacional de los Estados de adoptar las medidas para el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (artículos 2, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 26, Convención Americana sobre Derechos Humanos). 4.5. El problema radica, no en la organización empresarial campesina para explotar los recursos agrarios y obtener beneficios al respecto, sino en presuponer la capacidad o formación como empresarios de éstos para asumir la explotación de los proyectos productivos de manera empresarial y competitiva como requisito para poder obtener los beneficios de los programas de la Reforma Agraria. Es decir, se está partiendo de la base de que los campesinos tienen las capacidades mínimas formativas o de experiencia necesarias para crear y administrar empresas desde un punto de vista de competencia económica, como se presupone en los casos de cualquier otro ciudadano que por su libre iniciativa asume proyectos empresariales. La disposición legal les da a los trabajadores del agro un tratamiento según lo consignado en el artículo 333 de la Constitución (ciudadano común y corriente que 10 Procurador General Concepto No. 4097 por su libre iniciativa inicia empresa), cuando su realidad integral se circunscribe a los establecido en los artículos 13 y 64 de la Carta Política (campesinos que la ley estimula a organizarse para producir empresarialmente). Este tratamiento de igual capacidad para emprender empresa dado a personas que no la poseen, se desprende de la lectura de los artículos cuyos apartes

normativos son demandados, lo cual se reafirma si se observa que el subsidio integral que se otorga al respecto (que incluye financiación para capacitación), se establece en función directa del proyecto productivo, sin tener en cuenta la capacitación previa de organización empresarial que requieren los campesinos al respecto, dada la condición socioeconómica y educativa baja en que se desenvuelven sus vidas. Ese trato no es razonable porque, si bien el objetivo legal es desarrollar la explotación de la tierra por medio de empresas partiendo de la base de que los destinatarios de los beneficios de la Reforma Agraria se organicen jurídicamente, tal propósito no resulta válido desde la igualdad de la Carta precisamente porque los campesinos son clase socioeconómica y cultural marginada frente a los esquemas de propiedad, formación y producción institucionales de los cuales parte cualquier persona que por libre iniciativa emprende industria, por tener una formación mínima y unos referentes que le permiten materializar sus proyectos de manera asequible. Eso se desprende de lo prescrito en el artículo 64 de la Carta que señala como obligación del Estado la de promover el acceso de los trabajadores agrarios a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de productos y a la asistencia técnica y empresarial, precisamente con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. 11 Procurador General Concepto No. 4097 La ley que crea el Sistema de Reforma Agraria, en desarrollo del anterior artículo, corrobora la desigualdad indicada al contemplar los objetivos de “[r]eformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y

prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional”, y de “[a]poyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo”. (ordinales 3º y 4o, artículo 1, Ley 160 de 1994). De igual manera, el Código de Comercio distingue la realidad campesina para excluirla del ámbito de su marco normativo, al establecer que no se consideran actos mercantiles “[l]as enajenaciones que hagan directamente los agricultores o ganaderos de los frutos de sus cosechas o ganados, en su estado natural, ni “las actividades de transformación de tales frutos que efectúen los agricultores o ganaderos, siempre y cuando que dicha transformación no constituya por sí misma una empresa” (numeral 4, artículo 23, Código de Comercio; subrayado fuera de texto). 4.6. Ahora bien, la conformación de empresas no es un asunto de poca monta desde el punto de vista de los requisitos y habilidades que se requieren, lo cual exige como punto de partida una formación mínima adecuada al respecto. En primer lugar, se define como empresa una "entidad que mediante la organización de elementos humanos, materiales, técnicos y financieros

proporciona bienes o servicios a cambio de un precio que le permite la reposición de los recursos empleados y la consecución de unos objetivos determinados" (García del Junco, Julio y Casanueva Rocha, Cristóbal. Prácticas de la Gestión Empresarial. Mc Graw Hill, pág. 3). 12 Procurador General Concepto No. 4097 El Código de Comercio, en su artículo 24 va en la misma dirección de la anterior definición, al indicar que se entiende por empresa “toda actividad económica organizada para la producción, transformación, circulación, administración o custodia de bienes, o para la prestación de servicios”. De acuerdo con lo anterior, hacer empresa significa que se deben tener unos conocimientos mínimos jurídicos, técnicos y de administración para que el proyecto industrial pueda tener éxito en el mundo económico y que acarrean costos de transacción, entre los cuales se tienen: 4.6.1. Constituir una sociedad, para lo cual debe tenerse claro el tipo de la misma, su objeto social, lo referente al capital, la forma de administrar los negocios sociales (atribuciones de los administradores, de los representantes legales, de los socios, de las asambleas o juntas de socios), la forma de deliberar y tomar decisiones, elaboración de inventarios y balances, forma de distribución de los beneficios o utilidades, facultades del revisor fiscal, solución de controversias entre los socios, inscripción de la sociedad y de los libros de comercio en el registro mercantil, entre otros (artículos 19 y 110, Código de Comercio). 4.6.2. Tener unos conocimientos mínimos contables, de tesorería, financieros, de

administración de recursos humanos, tributarios, de conservación de documentos y de derecho mercantil y laboral. 4.7. Lo visto indica que se requieren unos conocimientos técnicos y jurídicos mínimos para efectos de emprender y administrar empresas, si se quiere que los proyectos por esta vía canalizados tengan éxito económico. Los campesinos, por su condición socioeconómica y cultural a quienes están dirigidos los beneficios de 13 Procurador General Concepto No. 4097 la Reforma Agraria, no poseen tales conocimientos, lo cual no significa que no puedan adquirirlos. Así como el monto del subsidio integral destinado a proyectos productivos empresariales agrarios cubre la capacitación en los mismos, no se observa inconveniente económico ni jurídico para que se haga extensivo a la capacitación empresarial que requieren los campesinos para poder asumir sus responsabilidades como cualquier persona que decida emprender. Al contrario, esto va en consonancia con el artículo 64 de la Constitución Política, que establece claramente la asistencia empresarial para que los campesinos mejoren sus ingresos y su nivel de vida. Esto adquiere mayor importancia si se tiene que para garantizar el destino y eficacia de la inversión pública mediante tales subsidios, sus beneficiarios deben firmar contratos de operación y funcionamiento cuyo incumplimiento genera el retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo. Para los beneficiarios de los contratos de asignación o tenencia provisional de tierras de la Reforma Agraria, el incumplimiento de sus obligaciones por parte de alguno de ellos determina su exclusión de la empresa agropecuaria (artículos 26 y 27, Ley 812 de 2003).

En ese orden de ideas, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional declarar exequible el desarrollo de proyectos productivos agrarios empresariales competitivos como requisito para que los campesinos puedan acceder a los beneficios de los programas de la Reforma Agraria, bajo el entendido que el monto de los subsidios integrales que se otorgan al respecto, debe contemplar los costos de la capacitación empresarial de los campesinos, incluidos los gastos para la constitución y registro de las empresas pertinentes. De igual manera, solicitará la constitucionalidad de los contratos de comodato o arrendamiento de tierras de propiedad del Estado en función de proyectos 14 Procurador General Concepto No. 4097 productivos de empresas pequeñas o medianas, bajo el entendido que el mismo Estado, a través de la entidad que celebre dichos contratos, garantice la capacitación empresarial de los campesinos con quienes los pacte, incluidos los gastos para la constitución y registro de las empresas pertinentes.

5. La recuperación de la tierra abandonada de la Reforma Agraria para el negocio agropecuario no desconoce el derecho a la propiedad de la tierra de los campesinos víctimas del desplazamiento forzado interno, en la medida que se trata de un evento de caso fortuito o fuerza mayor y no de un comportamiento negligente en la explotación económica de las tierras, lo cual hace improcedente cualquier acción de extinción del dominio al respecto. 5.1. Para resolver el problema de una presunta vulneración del derecho a la propiedad de la tierra de los campesinos desplazados, en los eventos en que el Estado recupera tierra abandonada de la reforma agraria para el negocio

agropecuario, se debe analizar el contexto jurídico del desplazamiento interno en cuanto a si contempla o no mecanismos de protección al respecto. 5.2. En el nivel superior se tiene que se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, lo que incluye la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. En ese sentido, y especialmente en relación con las tierras cuya propiedad se obtenga como consecuencia del desplazamiento forzado de sus propietarios o poseedores, cabe la declaración de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social (artículos 34, 58 y 64, Constitución Política). El artículo 52 de la Ley 160 de 1994 establece que la acción de extinción de dominio sobre predios rurales incultos no procede en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, y uno de tales hechos lo constituye el abandono de tierras por los campesinos cuando lo hacen, no por negligencia económica, 15 Procurador General Concepto No. 4097 sino contra su voluntad como consecuencia del desplazamiento forzado a que se ven sometidos. Dicha acción es la procedente para recuperar tierras abandonadas de la reforma agraria. La condición indicada que obliga al campesino a abandonar sus tierras la define la ley que regula la problemática de las víctimas de desplazamiento interno, señalando que ”[e]s desplazado toda persona que se