PGN - PLENA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Es la prerrogativa de producir efectos jurídicos

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa

Radicación: 082-2001-05

Disciplinado: Álvaro Vélez Carriazo y otros Cargo y/o entidad: Docentes y trabajadores Universidad de Córdoba Quejoso: Aleida Luz Cordero Hoyos Fecha hechos: 7 de noviembre de 2003

Fecha queja: 17 de febrero de 2003

Asunto: Apelación fallo primera instancia

Bogotá DC, octubre 12 de 2006 PRIMERO. Se encuentran al Despacho las presentes diligencias con el fin de resolver el recurso de apelación, interpuesto contra el fallo de primera instancia de fecha 29 de noviembre de 2005, por medio del cual la Procuraduría Regional de Córdoba absolvió a los disciplinados, vinculados al proceso de la referencia. SEGUNDO. DE LOS CARGOS La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad de Córdoba, con providencia del 1 de septiembre de 2004, formuló pliego de cargos y le reprochó el siguiente comportamiento a los disciplinados ARMANDO ALVIS BERMÚDEZ,

MANUEL CORTINAS NUÑEZA, SERGIO CASTRO TANO, JOSÉ GABRIEL

FLÓREZ, ÁLVARO VÉLEZ CARRIAZO, ALFREDO DÍAS RUIS, ROSARIO FIGUEROA MENDOZA, RUBÉN ÁLVAREZ SOTO, MANUEL HERNÁNDEZ BIAJA y JOSÉ LUIS PÁEZ, falta que se calificó como gravísima a título de dolo: “(…) por cuanto su conducta llevó implícita la intención de causar traumatismo al

interior de la institución (…)”: Con el mismo pliego de cargos, se hicieron imputaciones a los señores JESÚS AMARANTO CANTILLO, RICARDO GUZMÁN NAVARRO, VILMA BUSTOS KERGUELEN, CARMELO PÉREZ ROSSI, RAFAEL PEÑATE MESTRA, ÁLVARO DÍAZ AYALA y LUIS DÍAZ VARGAS, con la precisión que la falta se calificó como grave a título de dolo, “por haber participado en el cese de actividades declarado ilegal, el día 17 de febrero de 2003 (…)”. TERCERO. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Agotado el trámite procesal correspondiente, la precitada Procuraduría Regional relevó de responsabilidad disciplinaria a los encartados, razón por la cual profirió fallo absolutorio (fl. 319). CUARTO. DE LA APELACIÓN Dentro del término legal correspondiente, la quejosa CORDERO HOYOS, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación, contra el fallo absolutorio, cuyos argumentos de sustentación se sintetizan así: Que el aquo desbordó la función disciplinaria e incurrió en vía de hecho al desestimar, dudar o controvertir el documento elaborado por el funcionario del Ministerio de la Protección Social que declaró la ilegalidad del paro, ya que éste debió ser recurrido ante el Consejo de Estado, tal como lo informó el artículo tercero del referido acto administrativo, para cuestionar la “presunción de acierto y legalidad” y sea declarado nulo. Para sustentar su afirmación, cita apartes de la

providencia recurrida. Que el representante del Ministerio Público atenta flagrantemente contra la seguridad jurídica, porque frente a la existencia de un acto administrativo en firme que goza de la doble presunción de acierto y legalidad y que declaró la ilegalidad del acto, absuelve a quienes participaron en la actividad sindical que se realizó el 17 de febrero de 2003, por considerar que el cese de actividades no existió y que lo consignado en el acta de visita de la autoridad ministerial, no corresponde a al verdad. Que el juzgador de primera instancia de un plumazo modificó la estructura del Estado y las competencias distribuidas entre las ramas del poder público, porque, tácitamente, se pronuncia sobre la legalidad de dos actos, ya que en la vida jurídica coexisten: la Resolución 02534 del 8 de septiembre de 2003 que declaró la ilegalidad del cese de actividades en la Universidad de Córdoba y el acto apelado, que absuelve a quienes intervinieron en dicho paro al afirmar que no existió y que no tiene fundamento la declaratoria de ilegalidad. Respecto al fundamento probatorio de la decisión controvertida, afirma la recurrente que el testimonio de la señora NIDIA NINNA JORJA VALENCIA JIMÉNEZ es sospechoso, debido a su situación frente a la Universidad, ya que fue declarada insubsistente y, actualmente, tiene demandada a la Entidad, hecho que le hace restar credibilidad a su declaración, porque hay grave enemistad, para el caso la apelante anexa la resolución de desvinculación y copia de la demanda. Respecto a la imposibilidad de ingresar al Alma Mater el día de autos, como

consecuencia de la conducta asumida por la organización sindical, manifiesta la apelante que está plenamente demostrado en el plenario, situación que hizo incurrir en cese de actividades que luego fue declarado como ilegal, por parte del Ministerio de la Protección Social. El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 15 de febrero de 2006 (fl. 297 cuaderno original). 2 QUINTO. COMPETENCIA DE LA DELEGADA 5.1. De conformidad con lo previsto en el Decreto 262 del 2000, artículo 25 numeral 4, corresponde a las Delegadas, conocer en segunda instancia los procesos que en primera instancia son de competencia de los procuradores regionales, diligencias que por reparto correspondieron a este Despacho. 5.2. De otra parte, el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 de 2002 establece que el recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar, únicamente, los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación. Así las cosas tenemos que a estos aspectos se circunscribirá la competencia de esta Delegada.

Veamos: SEXTO. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Previo a adelantar el estudio de fondo, para resolver el recurso de apelación que nos ocupa, considera oportuno esta Delegada, revisar el tema del acto administrativo y su especial característica o atributo, cual es, la presunción de legalidad, porque el eje central de la sustentación del mismo, versa sobre este aspecto. Veamos: En ejercicio de la función administrativa, la administración pública produce actos

administrativos, entendidos estos, como las manifestaciones de voluntad encaminados a producir efectos jurídicos, los que a su vez, gozan del privilegio de la presunción de legalidad, es decir, que se supone que ellos son expedidos de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Dicha presunción supone, entonces, que el acto cumple con todos los aspectos o elementos que lo conforman: i. Desde el punto de vista material, esto es, que el objeto o contenido está acorde con lo previsto en las normas superiores correspondientes; ii. Desde el punto de vista formal: lo relacionado con la competencia, es decir, que fue expedido por el órgano o funcionario autorizado para ello y con sujeción a los requisitos, trámites, oportunidad y demás aspectos sustantivos y adjetivos establecidos para su expedición. Respecto a la presunción de legalidad, ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que: “Se trata de una prerrogativa de que gozan los pronunciamientos de esa clase [actos administrativos], que significa que, al desarrollarse y al proyectarse la actividad de la Administración, ello responde a todas las reglas y que se han respetado todas las normas que la enmarca. Legalidad es sinónimo de perfección, 3 de regularidad, se inspira en motivos de conveniencia pública, en razones de orden formal y material en mora de la ejecutoriedad y de la estabilidad de esa manifestación de voluntad”1. La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por el órgano competente y, en sí mismo, lleva envuelta la prerrogativa de producir

efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz; así que, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa y perderán su ejecutoria, en los casos previstos en el artículo 66 del CCA. Por tanto, la presunción legalidad implica: 1. La obligatoriedad del acto, tanto para la administración, como para los administrados; 2. La carga de la prueba de la ilegalidad la tiene quien la alegue, es decir, la administración está relevada del deber de demostrar que el acto fue expedido de manera regular; 3. Dicho privilegio [legalidad] se traduce en la presunción de autenticidad y veracidad, o sea, que las declaraciones y hechos que consignen las autoridades que los expidan el acto, se tornan como ciertos2 . Así lasa cosas, tenemos que el legislador estableció en forma clara y perentoria que los actos administrativos serán obligatorios, mientras la jurisdicción en lo contencioso administrativo, no los haya declarado nulos o, como medida cautelar, haya dispuesto la suspensión provisional. Por otra parte, el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo confiere facultades al Ministro de la Protección Social, para que proceda a declarar la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo, decisión que es adoptada mediante acto administrativo que deberá cumplirse inmediatamente y, en su contra, sólo procederán las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado, pero, para ello, previamente, debe levantarse un acta de constatación del cese, atribución que le corresponde cumplir al Inspector de Trabajo. Sobre el particular

ha considerado el precitado Ministerio que el objeto de dicha función consiste en “evitar que la cesación de labores causen mayores perjuicios a la empresa y tiende a que las actividades laborales se reanuden de inmediato”3 . En cuanto al contenido del acta que debe elaborar la autoridad administrativa el

Ministerio consideró que: 1

Sentencia Sección Segunda. Radicación No. 6264, 17 de febrero de 1994 2 “Manual del acto administrativo”. Luis Enrique Berrocal Guerrero. Segunda edición. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Bogotá, 2003, pág. 74 3 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Manual del Inspector de Trabajo. Pág. 118 (aportado al plenario visible en el folio 219 cuad. 6 4 El acta que contiene la verificación del cese de actividades reviste singular importancia, no solamente porque en virtud de ella las autoridades administrativa del trabajo, en su función de controlar y vigilar el cumplimento de las disposiciones sociales, interviene cuando se presentan traumatismo en una empresa que alteren la normalidad laboral, sino porque constituye un documento público (art. 251 CPC) y plena prueba de los hechos de que el funcionario da fe. El acta aludida constituye, pues, elemento indispensable para acreditar la ocurrencia del cese colectivo de actividades y de su idoneidad probatoria, depende que el Ministerio de Trabajo (hoy de la Protección Social) en uso de sus facultades proceda a declara la correspondiente ilegalidad, cuando a ello haya lugar. Por esta razón, en la diligencia de verificación del cese de labores y en desarrollo del principio de audiencia de las partes, debe permitirse la participación de los

representantes o voceros de los empleadores y trabajadores. De otra parte, y dado que las medias que son base en esta diligencia se adoptaren pueden implicar la terminación de los contratos de trabajo y la extinción de las garantías que amparan a ciertos empleados, así como también acciones judiciales contra la organización u organizaciones sindicales, es necesario que al levantarse el acta se proceda con la gran prudencia, pero a la vez con la mayor precisión (…)4. En el presente asunto, tenemos que en ejercicio de las referidas atribuciones, el Ministro de la Protección Social, declaró la ilegalidad del cese de actividades que se realizó el día 17 de febrero de 2003, por los servidores públicos vinculados a la Universidad de Córdoba, tal como se verificó, oportunamente, por la Inspectora del Trabajo-LILIANA OSORIO, como autoridad administrativa-con la participación de la señora Nidia Valencia, en su condición de asistente de la Rectoríarepresentante legal de la Universidad-y de los representantes de la organización sindical-por parte de SINTRAUNICOL se designó al Sr. RAFAEL PEÑATE y de ASPU, el Sr. MANUEL CORTINA Vicepresidente- (fl. 431 cuad. 2). Resalta la Delegada que copia de dicha acta se adjuntó al acto de declaratoria de ilegalidad, decisión que se adoptó el Ministerio de la Protección, con la Resolución 02534 del 8 de septiembre de 2003 (fls. 311 fte. vto. A 312 vto. cuad. 6) y, tanto uno como otro, conforme se enunció, están amparados por la presunción de legalidad, cuyo cuestionamiento debió hacerse en sede judicial (jurisdicción

contencioso administrativo) y no, dentro de las presentes diligencias; en este sentido, se comparte, en su totalidad, los planteamientos expuestos por la apelante. En este orden de ideas, concluye el Despacho, que se mantiene la declaratoria de la ilegalidad del cese de actividades que motivó el trámite de la presente actuación. Consecuente con lo anterior, tenemos que se hace imperioso revisar los cargos 4 Ib. pág. 119 5 que se edificaron contra los disciplinados a fin de considerar la decisión que en esta instancia corresponde adoptar. Estima conveniente precisar la Delegada que, una vez se recaudó la prueba, en la etapa de investigación disciplinaria, hubo lugar para la evaluación de las diligencias, oportunidad en la que se decidió si había mérito para archivarlas, pero, por el contrario, se hizo imperiosa la formulación del pliego de cargos (art. 161 CDU). La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que "El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquella el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa" (Sent. T-418 de 1997), como en efecto aconteció en el asunto de autos, los que, en su oportunidad, fueron notificados a los investigados y respondidos en ejercicio del derecho de defensa.

El artículo 142 CDU dispone que para proferir fallo sancionatorio, se requiere que obre prueba que conduzca a la certeza, sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. En cuanto al primer aspecto, tenemos que no hay duda respecto a la ocurrencia de los hechos objeto de reproche; cosa distinta acontece respecto a la responsabilidad que, como se enunció, su estudio debe hacerse desde punto de vista subjetivo, esto es el dolo y la culpa en sus diferentes regulaciones. En efecto, de lo analizado por el juzgador de primera instancia, encontramos que no aparece demostrada la intencionalidad de realizar la falta por parte de los investigados, toda vez que su propósito era realizar una asamblea permanente y no un cese de actividades, como se enunció el pliego de cargos. Igualmente, observa la Delegada que tampoco que se violó el deber objetivo de cuidado en el cumplimento de su función y que generaría alguna de las clases de culpa previstas en la ley, lo que nos lleva a concluir que al no darse estas modalidades de la conducta típica, debemos absolverlos de los cargos formulados. En este sentido ha considerado el Tribunal Constitucional que : “(l)a culpabilidad es supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del Estado tiene lugar tan solo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga...la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de deberes, para que se configure la violación por su incumplimiento, el servidor público infractor solo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente(..)” (Sentencia C155 de 2002), elementos que brillan por su ausencia, frente a lo cual, inexorablemente, nos conduce a relevar de responsabilidad de los encartados y, por ende, confirmar la decisión impugnada; pero, se reitera, por razones diferentes 6 a las aducidas por el aquo. En virtud de lo expuesto, La PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, RESUELVE: PRIMERO: Confirmar el fallo de primera instancia, fechado 29 de noviembre de 2005, por medio del cual la Procuraduría Regional de Córdoba absolvió de responsabilidad disciplinaria a los señores JESÚS AMARANTO CANTILLO,

RICARDO GUZMÁN NAVARRO, VILMA BUSTOS KERGUELEN, CARMELO

PÉREZ ROSSI, RAFAEL PEÑATE MESTRA, ÁLVARO DÍAZ AYALA, LUIS DÍAZ

VARGAS, ARMANDO ALVIS BERMÚDEZ, MANUEL CORTINAS NUÑEZA,

SERGIO CASTRO TANO, JOSÉ GABRIEL FLÓREZ, ÁLVARO VÉLEZ CARRIAZO, ALFREDO DÍAS RUIS, ROSARIO FIGUEROA MENDOZA, RUBÉN ÁLVAREZ SOTO, MANUEL HERNÁNDEZ BIAJA y JOSÉ LUIS PÁEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Procuraduría Regional de Córdoba, se efectuará la notificación a los sancionados, advirtiéndole que contra esta providencia no procede recurso alguno y queda agotada la vía gubernativa.

TERCERO. Esta decisión quedó en firme en la fecha que fue suscrita, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 119 del CDU CUARTO. Por la Secretaría de esta Delegada, devolver en forma inmediata las diligencias a la Procuraduría Regional de Córdoba. Continuación, fallo segunda instancia expediente 082-2001-05

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Exp.No.082-2001-05 FA TR/A.Oviedo 7