PGN - PLIEGO DE CONDICIONES - Excepción de determinar el presupuesto oficial para contratar cua

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., julio veintisiete (27) de dos mil seis (2006). Aprobado en Acta de Sala No.36. Radicación No. 161-2904 (165-92742-03)

Disciplinado: Guillermo Enrique Sarabia Villa.

Cargo y Entidad: Subdirector de Apoyo Técnico del INVÍAS

Origen: De oficio

Fecha Hechos: Septiembre de 2003.

Asunto: Apelación de fallo

P.D. Ponente: Dr. ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA.

La Sala Disciplinaria en ejercicio de la competencia otorgada en el numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 del 2000, conoce en virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del disciplinado GUILLERMO ENRIQUE SARABIA VILLA, la decisión adoptada mediante providencia del 5 de septiembre de 2005 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante la cual sancionó al implicado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un año e inhabilidad especial por el mismo lapso para ejercer función pública. ANTECEDENTES PROCESALES Con fundamento en la copia del escrito dirigido al Presidente de la República por el representante legal de Regency Service R.S.C. S.A., mediante el cual se informaban presuntas irregularidades en el trámite de la licitación pública No. SVP 002-2003-0999 adelantado por el INVIAS (fls. 2 a 7 C.O.1), la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal por auto del 13 de enero de 2004 ordenó indagación preliminar (fls. 8 a 11 C.O.1), por auto del 27 de septiembre de

2004 se ordenó el archivo de las diligencias en relación con algunas conductas y se dispuso abrir investigación contra Guillermo E. Sarabia Villa en su condición de Subdirector de Apoyo Técnico de INVIAS, el cual le fue notificado personalmente (fls. 32 a 43 y 53 C.O.1). Por auto del 14 de enero de 2005 se formuló pliego de cargos (fls. 62 a 68 C.O.1), notificado personalmente a su apoderado quien presentó memorial de descargos (fls. 76 a 101 C.O.1), pronunciándose el a quo sobre las pruebas solicitadas por auto del 1º de marzo de 2005 (fls. 102 y 103 C.O.1), ordenando correr traslado para alegatos de conclusión el 8 de junio de 2005, derecho del cual se hizo uso (fls. 111, 125 a 132 C.O.1). Se profirió fallo de primera instancia el 5 de septiembre de 2005 (fls. 133 a 144 C.O.1), contra el cual se interpuso recurso de apelación, que fue concedido por auto del 19 de octubre del mismo año (fls. 153 a 166 C.O.1). DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA La Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal en fallo de primera instancia proferido el 5 de septiembre de 2005 declaró responsable disciplinariamente al implicado Guillermo Enrique Sarabia Villa en su condición de Subdirector de Apoyo Técnico de INVIAS, por omitir incluir en el pliego de condiciones de la licitación pública No. SVP 002-2003-09-99 del INVIAS el

presupuesto oficial de la licitación que tenía por objeto el recaudo, transporte y consignación de las tasas de peaje cobradas en las estaciones que se encontraban bajo el control y vigilancia del INVIAS en las zonas oriental y occidental. Adujo el a quo que al presupuesto oficial de las entidades públicas, reglamentado por el decreto 111 de 1996, es al que se refiere el concepto expedido por la Dirección Nacional de Presupuesto, en el cual se señaló que las entidades no están obligadas a presupuestar las concesiones, salvo cuando tengan que hacer erogaciones. Pero de este concepto de presupuesto difiere el de presupuesto oficial de la licitación consagrado en el decreto 287 de 1996, que alude al cálculo financiero de la obra o servicio en términos reales para la licitación. El presupuesto oficial de la licitación juega un papel vital, tiene que ser determinado en forma clara y expresa y consignarse en los pliegos de condiciones, facilitando el cálculo preliminar aproximado de cuando podría costar la realización de la obra o servicio materia de negociación, evitando improvisaciones, facilitando que los concursantes conozcan las condiciones en que van a competir y tengan base para estimar el precio de sus propuestas, el que por mandato del Decreto 287 de 1996 debe ser igual o superior al oficial señalado por el Estado, evitando que en el futuro la entidad padezca afectación patrimonial por un eventual desequilibrio, requisito del que no están exentos los contratos de concesión, no solo porque el decreto en cita no establece excepciones, sino porque la naturaleza de estos convenios exige que se tenga certeza sobre la inversión a realizar y los resultados que puede

generar la misma, independientemente de la forma como se establezca la contra prestación al concesionario, pues la entidad debe tener certeza sobre los recursos que pretende generar para poder establecer que parte será entregada al contratista en contraprestación sin afectar sus intereses y el contratista tener certeza de los recursos de que debe disponer para poner en marcha la concesión. Concluye el a quo que la omisión imputable al disciplinado configura falta disciplinaria al tenor de los artículos 23 y 34 de la Ley 734 ge 2002 por incumplimiento del artículo 1º del Decreto 287 de 1996, ratificando la calificación de la falta como grave efectuada en el pliego de cargos, en atención a los lineamientos establecidos en los artículos 42 numeral 2º y 43 numerales 1, 4 y 6 de la Ley 734 de 2002, y la calificación subjetiva a título de dolo al considerar que la actuación del disciplinado evidencia que su propósito fue conseguir el resultado obtenido, siendo prueba de ello las observaciones que sobre el particular formularos los interesados Regency S,A, y el Grupo Odiosa S.A., que motivaron su manifestación en el sentido que la licitación no contaba con un presupuesto estimado, sin que ajustara su actuar a los parámetros legales. Determinó sancionar al implicado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 1 año e inhabilidad especial por el mismo lapso para ejercer función pública, teniendo en consideración los factores de daño social, conocimiento de la ilicitud y pertenecer el inculpado al nivel directivo de la entidad, consignados en los literales g), i) y j) del artículo 47 de la Ley 734 de 2002.

SUSTENTACION DEL RECURSO DE APELACION El apoderado del disciplinado mediante memorial visible a folios 153 a 165 del C.O.1 interpone y sustenta el recurso de apelación exponiendo los siguientes argumentos:

1. Violación del debido proceso y derecho de defensa por apreciación subjetiva, desestimación infundada de algunas pruebas y falta de pronunciamiento sobre otras por parte del fallador de primera instancia, aludiendo a los conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda, a los documentos y antecedentes del pliego de condiciones, al concepto emitido por la funcionaria delegada en función preventiva, calificando la decisión de una vía de hecho con fundamento en lo expresado en las sentencias de Tutela Nos. 555/99, 504/98 y 100/98, solicitando se revoque el fallo apelado, procediendo a continuación a referirse a las diversas, pruebas allegadas a la investigación y expresar las conclusiones que a su juicio se derivaban de ellas.

2. Aduce que el fallador de primera instancia dio al artículo 1º del Decreto 287 de 1996 un sentido y alcance que la norma no prevé, que si las ofertas no son iguales o superiores al presupuesto oficial de la licitación corren el riesgo de ser rechazadas, cuando la norma lo que dispone es que se debe señalar la consecuencia de que las propuestas no se ajusten al presupuesto.

3. Manifiesta que a la actuación del disciplinado no se le puede dar una connotación de dolosa porque actuó bajo el convencimiento del amparo documental y legal con que se estructuraban procesos similares, asumiendo una posición del contrato de concesión frente al presupuesto oficial que no puede ser tipificada con

este agravante por el hecho de no estar acorde con la asumida por el fallador.

4. Con el propósito de demostrar que la conducta del disciplinado no vulneró el ordenamiento legal y que la estimación de los recursos y fines que se persiguen con su publicación se logra a través de las estimaciones y fórmulas financieras que se encuentran estructuradas en los documentos precontractuales, solicita se tengan en cuenta las pruebas allegadas con el memorial de descargos, el concepto emitido en función preventiva, los soportes sobre los antecedentes de la licitación y los que formaron parte del expediente en función preventiva que adelantó la Procuraduría; e igualmente solicita se decrete inspección judicial al Instituto Nacional de Concesiones INCO para revisar los pliegos de condiciones que dieron lugar a 16 contratos de concesión que relaciona, y a la Aeronáutica Civil para que se revisen los pliegos de condiciones de los proyectos de concesión desarrollados por esa entidad y los pliegos del proceso licitatorio en curso No. 5000091, relacionado con la ampliación del Aeropuerto Internacional El Dorado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

1. Causales de nulidad.

Aduce el apelante que se vulneró el debido proceso y derecho de defensa por apreciación subjetiva, desestimación infundada de algunas pruebas y falta de pronunciamiento sobre otras por parte del fallador de primera instancia, aludiendo a los conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda, a los documentos y antecedentes del pliego de condiciones, al pliego de condiciones y al concepto emitido por la funcionaria delegada en función preventiva.

Aunque no se invocó que los hechos referidos constituyeran causal de nulidad, deben ser analizados como tales por estar consagrados como causales en los numerales 2º y 3º del artículo 143 de la Ley 734 de 2002. Las circunstancias referidas como vulneratorias del derecho de defensa y debido proceso se contraen a la apreciación y valoración probatoria efectuada por el a quo para fundar la decisión de responsabilidad disciplinaria adoptada en el fallo de instancia, calificando la decisión de vía de hecho, posición que no se comparte porque la determinación fue precedida de un análisis sobre la normatividad constitucional, legal y reglamentaria sobre el presupuesto de las entidades públicas, el procedimiento de la licitación pública, el presupuesto oficial de las licitaciones y el contrato de concesión, análisis jurídico que condujo al a quo a apartarse de la posición esgrimida por la defensa y de las pruebas allegada a la investigación que la sustentaban, por lo tanto no puede ser calificada la decisión apelada como una vía de hecho. En consecuencia lo que se presenta es una disparidad de criterios entre el fallador de primera instancia y el abogado defensor respecto a aspectos de interpretación jurídica probatoria, que se trasladan al debate suscitado ante esta instancia en la sustentación del recurso de alzada, que serán abordados al efectuar el análisis de fondo del proceso, descartándose la configuración de causales que invaliden la actuación razón para negar la petición de nulidad.

2. Pruebas solicitada en apelación.

En el memorial de apelación se solicita que se tengan en cuenta las pruebas

allegadas a la investigación que se considera son demostrativas que el implicado no incurrió en la falta disciplinaria que se endilga, y que se decrete inspección judicial al Instituto Nacional de Concesiones INCO para revisar los pliegos de condiciones que dieron lugar a 16 contratos de concesión que relaciona, y a la Aeronáutica Civil para que se revisen los pliegos de condiciones de los proyectos de concesión desarrollados por esa entidad y los pliegos del proceso licitatorio en curso No. 5000091, relacionado con la ampliación del Aeropuerto Internacional El Dorado. En segunda instancia a la luz del artículo 171 de la Ley 734 de 2002 sólo es viable la práctica de pruebas decretadas de oficio, pues el disciplinado ha tenido en el curso del proceso la oportunidad procesal para solicitar y aportar las que considere necesarias para desvirtuar la responsabilidad que se le imputa, como se evidencia en el memorial de apelación visible a folios 77 a 90 del C.O, mediante el cual se allegaron pruebas documentales y se solicito la práctica de 2 testimonios y declaración de parte, pruebas solicitadas a cuya practica accedió el a quo por auto del 1 de marzo de 2005 (fls. 102 y 103 C.O..), de las cuales el apoderado posteriormente desistió, aduciendo que las pruebas allegadas generaban el pleno convencimiento sobre la inculpabilidad del disciplinado (fI. 110 A C.O), por lo tanto como prueba a petición de parte deberá ser rechazada. Ahora bien, al amparo de facultad oficiosa la Sala Disciplinaria no considera

necesario decretar las pruebas referidas en el recurso de alzada, por cuanto a la investigación se allegó el acervo probatorio que ilustra sobre el proceso de licitación pública cuestionado en el aspecto de la determinación del presupuesto oficial de la licitación, siendo éste el que debe ser objeto de análisis fáctico en correspondencia con el análisis jurídico del caso, y no los procesos de concesión adelantados por otras entidades del Estado, pues ello rebasaría la competencia de la Procuraduría dado que no son objeto de la presente investigación, aunado al hecho que si en los procesos licitatorios citados en la petición de pruebas se procedió en condiciones similares o idénticas a las que se cuestionan, la costumbre no puede ser el referente para adoptar una decisión de responsabilidad o de absolución, ésta solo deberá fundarse en la valoración jurídico probatoria de los hechos cuestionados en cada caso particular.

3. Cargo formulado.

La Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal por auto del 14 de enero de 2005 formuló al doctor GUILLERMO SARABIA VILLA en calidad de Subdirector de Apoyo Técnico del Instituto Nacional de Vías, el siguiente cargo: “En la calidad anotada, omitió contra expresa exigencia legal, incluir en los pliegos de condiciones el monto del presupuesto con el que contaba el Invías para adelantar el proceso contractual alusivo a la licitación pública SVP-OO2:-2003-0909, cuyo objeto fue el “recaudo, transporte y consignación de las tasas de peaje cobradas en las estaciones que se encuentran bajo el control y vigilancia del Invías

en las zonas oriental y occidental…” Como normas presuntamente infringidas se citaron los artículos 34 numeral 1º de la Ley 734 de 2002; 1º del Decreto 287 de 1996; 3, 25 y 26 numeral 3º de la Ley 80 de 1993. Se estructuró el concepto de la violación bajo el presupuesto que el disciplinado, encargado de adelantar y vigilar el trámite contractual relativo al procedimiento licitatorio cuestionado, inobservó el artículo 1º del Decreto 287 de 1996 al omitir la inclusión del requisito alusivo al valor que tenía destinado el Instituto como presupuesto del proceso contractual, disposición que no contempla excepciones, sobre la cual no se pueden hacer interpretaciones, menos para exonerar a las entidades de su cumplimiento dado que esta información es trascendental para determinar la factibilidad y conveniencia del proyecto y planear su estrategia, no obstante inobservó su cumplimiento y no adoptó medida tendiente a su solución pese a que en la audiencia de resolución de observaciones la irregularidad materia de reproche le fue puesta de presente. La conducta fue calificada como grave de conformidad con los artículos 42 y 43 numerales 4º y 6º de la Ley 734 de 2002 y se imputó a título de dolo, teniendo en consideración que era el encargado de desarrollar y vigilar el trámite de la licitación, por lo tanto tenía las herramientas para evitar la comisión de la falta, lo cual no hizo y persistió en ella no obstante los proponentes evidenciaron la existencia de la irregularidad en las audiencias respectivas (fls. 62 a 68 C.O.1).

En el fallo de primera instancia proferido el 5 de septiembre de 2005 el a quo concluyó la responsabilidad disciplinaria del implicado, ratificando la calificación de la falta como grave dolosa (fls. 133 a 144 C.O.1).

4. El problema jurídico que se plantea en el presente proceso.

Si los pliegos de condiciones de la licitación Pública No. SVP-002/03, cuyo objeto consistió en el otorgamiento de una concesión para que el concesionario realizara por su cuenta y riesgo, el recaudo, la custodia, el transporte y la consignación de las tasas de peaje que se cobre en las estaciones que están bajo el control y la vigilancia del INVIAS en las zonas oriental y occidental, el suministro, la instalación, la actualización y la operación de equipos de control de tránsito y seguridad vial, y la operación de estaciones de pesaje; debían indicar el monto del presupuesto para adelantar el proceso contractual.

5. Régimen jurídico aplicable a los contratos de concesión. 5.1. El artículo 32 numeral 4º de la Ley 80 de 1993 define el contrato de concesión en los siguientes términos: "Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por

cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que pude consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden. " En otras palabras, puede decirse que la concesión es un procedimiento jurídico por medio del cual una entidad de derecho público llamada concedente, entrega a una persona natural o jurídica llamada concesionario, la gestión de un servicio por su cuenta y riesgo, lo cual la hace participe de utilidades y pérdidas, para cumplir uno de los siguientes objetivos: prestación de un servicio público, o la construcción de una obra pública, o la explotación de un bien estatal, permitiéndole remunerar su actividad mediante los derechos o tasas que han de cobrarse a los usuarios. 5.2. La Ley 105 de 1993, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.", prevé: "Artículo 20. Planeación e identificación de prioridades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Para estos efectos, la Nación y las entidades territoriales harán las apropiaciones

presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley." "Artículo 21. Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. -modificado parcialmente por el artículo 1° de la Ley 787 de 2002, en los siguientes términos.- Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo. Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. (...) Parágrafo 1º. La Nación podrá en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos del Presupuesto Nacional para el mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte. (...) Parágrafo 4°. Se entiende también las vías "Concesionadas". "Artículo 30. Del contrato de Concesión. La Nación, los departamentos, los distritos y los municipios, en sus respectivos perímetros podrán en forma individual o combinada o a través de sus entidades descentralizadas del sector de transporte, otorgar concesiones a particulares para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial. Para la recuperación de la inversión, la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios podrán establecer peajes y/o valorización (...) La fórmula para la recuperación de la inversión quedará establecida en el contrato y será de

obligatorio cumplimiento para las partes. (...) Parágrafo 1°. Los municipios, los departamentos, los distritos y la Nación podrán aportar partidas presupuestales para proyectos de infraestructura en los cuales de acuerdo con los estudios, los concesionarios no puedan recuperar su inversión en el tiempo esperado (...)" "Artículo 33. Garantías de ingreso. Para obras de infraestructura de transporte, por el sistema de concesión, la entidad concedente podrá establecer garantías de ingresos mínimos utilizando recursos del presupuesto de la entidad respectiva. Igualmente, se podrá establecer que cuando los ingresos sobrepasen un máximo, los ingresos adicionales podrán ser transferidos a la entidad contratante a medida que se causen, ser llevados a reducir el plazo de la concesión, o utilizados para obras adicionales, dentro del mismo sistema vial. "Artículo 41. Conformación del Plan Sectorial. El Plan Sectorial de Transporte e Infraestructura será un componente del Plan Nacional de Desarrollo y estará conformado por: a. Una parte general que contenga las políticas y estrategias sectoriales, armónicas con las contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. b. El Plan de Inversiones Públicas para el sector. " "Artículo 43. Planes de inversión y planes modales. El Plan de Inversiones de Transporte e Infraestructura contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública en transporte e infraestructura de la Nación, y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución (.. .)" De conformidad con las disposiciones de esta ley, cuando se planea la infraestructura de transporte y se establecen las prioridades para su conservación y

construcción, las entidades deben efectuar las apropiaciones presupuestales cuando deba invertir recursos, dado que su financiación puede ser con recursos que se apropien en el presupuesto, o con el producto de peajes, tarifas y tasas que se cobre a los usuarios por el uso de la infraestructura, aplicable también para las vías concesionadas, siendo la concesión el medio para que los particulares asuman la ejecución de proyectos relacionados con la infraestructura vial, y el peaje un mecanismo para que el concesionario recupere la inversión que efectúe de conformidad con lo acordado contractualmente. La realización del proceso licitatorio para una concesión, impone a la entidad pública contratante que al efectuar los estudios previos y definir la necesidad que pretende satisfacer con la contratación, determine si requiere efectuar aportes con recursos de presupuesto de la respectiva entidad, porque los estudios le han indicado que el concesionario no puede recuperar la inversión en el tiempo proyectado o porque se requiere garantizar unos ingresos mínimos al concesionario, por lo tanto los proyectos o programas que requieran inversión de recursos públicos para su ejecución, deberán contar con el presupuesto para su financiación descrito en el plan de inversiones públicas. 5.3. El Decreto 287 de 1996, "Por el cual se reglamentan los artículos 24, 25, 29 y 30 de la Ley 80 de 1993" "Artículo 1º Los pliegos de condiciones o términos de referencia deberán indicar el presupuesto oficial de la licitación o concurso, y las consecuencias que se deriven del hecho de que las propuestas no se ajusten al mismo”.

Esta disposición que se constituye en el soporte fundamental del pliego de cargos, deberá ser interpretada en contexto con las restantes disposiciones jurídicas que se citan como régimen jurídico de los contratos de concesión, en los apartes que tienen relación con la situación objeto de estudio, a fin de despejar el problema jurídico referido en el numeral 4 precedente. 5.4. Decreto 111 de 1996, compilatorio de las disposiciones que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto. El principio de universalidad contenido en el artículo 15 del decreto 111/96, indica que el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante una vigencia fiscal respectiva, consagrando la prohibición que las autoridades efectúen gastos públicos que no figuren en el presupuesto. Los gastos públicos que deben guardar concordancia con el plan de inversiones, imponen que cuando la ejecución de un programa o proyecto requiera erogación o gasto por parte de la entidad pública, se deba realizar la afectación de la apropiación presupuestal con la que se va a financiar el gasto, afectación que se efectúa en forma preliminar mediante el certificado de disponibilidad previo, y en forma definitiva mediante el registro presupuestal, sin los cuales no se pueden adquirir obligaciones que comprometan a la entidad a invertir recursos públicos (art. 71 del D.111/96, 19 y 20 D. 568/96). Las apropiaciones presupuestales de conformidad con el artículo 89 del Decreto 111/96, deben estar incluidas en el presupuesto, y son las autorizaciones máximas de gasto aprobado para ser ejecutado y comprometido durante una vigencia fiscal. Las disposiciones referidas indican que las entidades públicas al adelantar

procesos contractuales para la ejecución de programas o proyectos que requieran gastos o erogación de recursos públicos, deben afectar la apropiación dispuesta para el efecto en el presupuesto, sin rebasar su límite, a través del certificado de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal en el monto determinado en un primer momento a través de los estudios previos que efectúe la entidad, y después por el valor de la inversión pactada contractualmente, sin que ésta pueda exceder la indicada en el certificado previo. 5.5. Ley 80 de 1993, en relación con el tema regulado en las disposiciones del D. 111/96, previamente referidas, en el artículo 25, relativo al principio de economía, prescribe en sus numerales 6º y 13, que se deben abrir las licitaciones o concursos e iniciarse procesos de suscripción de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales, y que la autoridades deben constituir las reservas y compromisos presupuestales necesarios al celebrar los contratos. Las regulaciones referidas deben ser interpretadas armónicamente con las disposiciones del Decreto 111 de 1996 y su Decreto reglamentario 568 del mismo año, por lo tanto se impone en cada caso analizar la naturaleza del contrato y la regulación contenida en el pliego de condiciones, fuente de derechos y obligaciones para la administración como para los proponentes, a efecto de determinar si la entidad pública para adelantar determinado proceso contractual a través del cual pretende alcanzar un particular objetivo, requiere invertir recursos públicos, efectuar erogación de estos, comprometer apropiaciones presupuestales destinadas a cubrir gastos de inversión previamente definidos, en cuyo evento de ser la respuesta

afirmativa, deberá expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para afectar preliminarmente el presupuesto, y una vez perfeccionado el compromiso, afectar definitivamente la apropiación efectuando la operación de registro presupuestal, y así se habrá valorado la necesidad de estos requisitos a que aluden las normas referidas.

CONCLUSIÓN: De conformidad con las disposiciones referidas, las entidades públicas cuando planeen adelantan procesos licitatorios o de concurso público con el propósito de suscribir contratos de concesión, deben efectuar los estudios previos necesarios para determinar si la ejecución del programa o, proyecto requiere ser financiado parcialmente con recursos apropiados en el presupuesto de la entidad, o si el producto de los peajes, tarifas y tasas a cobrar a los usuarios, que se estime recaudar durante el período proyectado para la concesión, son suficientes para garantizar que se alcance el objetivo programado y que el concesionario reciba la remuneración que le permita recuperar la inversión que efectúe, análisis que se verá reflejado en las estipulaciones que se determinen en el pliego de condiciones o en los términos de referencia.

Los proyectos o programas que requieran para su ejecución inversión de recursos públicos o erogación por parte de la entidad pública, deben contar con el presupuesto para su financiación, a través de la descripción en el presupuesto de gastos de la apropiación presupuestal aprobada para ser ejecutada y comprometida para alcanzar el fin propuesto por la administración, procediendo la afectación del presupuesto mediante el certificado de disponibilidad previo y el registro presupuestal, afectación que se reflejará en el pliego de condiciones el cual deberá

especificar el monto de inversión de recursos del presupuesto oficial destinado por la entidad pública para financiar la ejecución del objeto de la licitación o concurso. Pero en los eventos en que la ejecución de un proyecto no requiere inversión de una cuantía determinada de recursos públicos, sino que es ejecutable totalmente por cuenta y riesgo del concesionario con los recursos que se proyecten recaudar con el producto de los cobros de peajes en un determinado período, tratándose de concesiones que versen sobre la infraestructura de transporte vial, no se requerirá afectar ninguna apropiación presupuesta!, y por ende el pliego de condiciones no contendría alusión a un presupuesto oficial para la licitación o el concurso, porque para la ejecución del proyecto la entidad no requeriría efectuar e