PGN - PODER POLITICO - Comisiones interparlamentarias y las constitucionales permanentes del co

Bogotá, D.C., 1 de octubre de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra la Ley 1127 de 2007, “Por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso.

Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias”.

Demandantes: DAVID RICARDO RODRÍGUEZ NAVARRO

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-6897 Concepto No. 4386 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta Política, instauró el ciudadano DAVID RICARDO RODRÍGUEZ NAVARRO contra la Ley 1127 de 2007 (Diario Oficial 46.542, del 14 de febrero de 2007), la cual se cita textualmente: “LEY 1127 DE 2007 Por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 53 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:

Artículo 53. Clases. Durante el período Constitucional funcionarán, en cada una de las Cámaras, las Comisiones Constitucionales Permanentes, las Procurador General Concepto No. 4386 Comisiones Legales, las Comisiones Especiales, las Comisiones Accidentales y las Comisiones Regionales Interparlamentarias. ARTÍCULO 2o. Adiciónase la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992, el siguiente artículo: Artículo nuevo. Composición. Habrá una Comisión Regional Interparlamentaria, por cada circunscripción electoral territorial de Cámara de Representantes. Estará integrada por Senadores y Representantes a la Cámara. Los Senadores harán parte de la Comisión Regional de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección, los Representantes por la circunscripción que hayan sido elegidos. Los Representantes de circunscripción especial de grupos étnicos y minorías políticas harán parte de la Comisión Regional de conformidad con la circunscripción donde haya obtenido el mayor número de votos para su elección. Al inicio de cada legislatura los Presidentes del Senado y la Cámara de Representantes expedirán una resolución conjunta en la cual se establezca la composición nominal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias. Artículo nuevo. Funciones. Las Comisiones Regionales Interparlamentarias tendrán el carácter de deliberatorias y para ello ejercerán las siguientes funciones:

1. Adelantar debates, audiencias, públicas, foros, conversatorios y deliberaciones relacionadas exclusivamente con la problemática de cada una de las circunscripciones territoriales del orden nacional.

2. Citar, requerir o invitar, a los Ministros del despacho, a los directores de departamentos administrativos, a los presidentes o directores o gerentes de entidades descentralizadas nacionales o territoriales y funcionarios de la rama ejecutiva nacional o territorial para que informen de manera exclusiva y específica sobre asuntos regionales relacionados con sus funciones. Con todo nadie podrá ser citado el mismo día para más de una Comisión y tendrán prioridad las citaciones a las Comisiones Constitucionales

Permanentes.

3. Invitar a personas naturales o jurídicas que tengan relación con asuntos regionales para que participen de las deliberaciones en los casos pertinentes.

4. Pronunciarse, si lo considera necesario, sobre proyectos de ley o de acto legislativo en cuanto afecte el interés regional.

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5. Emitir un concepto sobre las leyes que adopten el Plan Nacional de Desarrollo y Presupuesto General de Rentas y Gastos en cuanto a su impacto regional.

6. Solicitar la intervención del Gobierno Nacional o territorial, del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República o de las contralorías territoriales, de los organismos de la Rama Judicial, de la Fuerza Pública, de la Defensoría del Pueblo, en la solución de asuntos que afecten a la respectiva región.

7. Formular recomendaciones respetuosas a los Gobiernos Nacional o territoriales sobre la adopción de decisiones, medidas, políticas públicas, que estén orientadas a las soluciones de problemas regionales.

Artículo nuevo. Reunión y funcionamiento. CONVOCATORIA. Las Comisiones Regionales se reunirán cuando la convoquen la mitad más uno de los integrantes.

LUGAR DE REUNION. Podrá reunirse en salón de sesiones de cualquier Comisión Constitucional o legal u otro recinto del Congreso. Si la comisión legal así lo decide podrá deliberar en el respectivo departamento, válidamente, sin que ello ocasione gasto público alguno. SECRETARIA. Actuará como Secretario un Congresista miembro de la Comisión Regional, designada por los mismos integrantes para tal fin en cada una de las sesiones. PRESIDENCIA. La presidencia de la Comisión Regional se rotará en cada sesión entre cada uno de los inte grantes de manera alternativa. ACTAS. Se levantarán actas de las deliberaciones y estas deberán publicarse en las Gacetas del Congreso y en la página web del Senado de la República y la Cámara de Representantes. TRANSMISION POR TELEVISION. Mediante el procedimiento adoptado para aprobación de debates televisados se podrá autorizar la publicidad de los debates en las Comisiones Regionales. Estas no tendrán prioridad sobre las demás Comisiones. Parágrafo. Varias Comisiones Regionales Interparlamentarias podrán reunirse con los mismos propósitos y funciones que otorga esta ley. ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su sanción, promulgación y publicación." 3 Procurador General Concepto No. 4386

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano RODRÍGUEZ NAVARRO afirma que la creación de las Comisiones Regionales Interparlamentarias, integradas cada una por los representantes a la Cámara de su circunscripción y por los senadores y representantes a la Cámara elegidos por la circunscripción especial de grupos étnicos y de minorías políticas

cuya mayor votación haya sido obtenida en la respectiva circunscripción regional, vulneró las circunscripciones nacionales en los fines de las mismas y, por consecuencia, la unidad de la República, en cuanto que los elegidos por éstas pasan a representar intereses regionales específicos y no a la nación en general o a la totalidad de los electores de la circunscripción especial. Consecuentemente, se lesiona el carácter unitario de la República por la regionalización del país. También se viola el principio de economía por los costos de funcionamiento de tales comisiones y por la duplicidad de funciones en que se incurre porque las mismas ya están asignadas a los representantes a la Cámara.

En palabras del accionante: “Los Representantes a la Cámara son la voz y defensa en el parlamento de cada región y por eso mismo son elegidos según circunscripciones previamente establecidas. En esa condición, estos deben velar por los intereses propios de su región oponiéndose a las medidas que se tomen en detrimento de la misma y apoyando, colaborando y participando a su vez en las políticas que se establezcan sobre tal sector del territorio nacional. De igual manera lo hacen los representantes por comunidades minoritarias y etnias quienes son elegidos por circunscripciones especiales de manera que representan políticamente a una comunidad específica qye se establece en una región determinada. En este sentido, los congresistas que son elegidos para la Cámara de Representantes deben realizar todas aquellas funciones

4 Procurador General Concepto No. 4386 de protección a sus regiones que se establecen en el artículo 2 de la Ley 1127 de 2007.”

2. Problema jurídico

El Ministerio Público analizará si la creación de las Comisiones Interparlamentarias Regionales vulneró la representación por circunscripción nacional, en los siguientes términos: ¿La creación de las Comisiones Interparlamentarias Regionales compuestas, cada una de las mismas, por parlamentarios elegidos por circunscripciones territoriales y nacionales, vulneró las finalidades de las circunscripciones nacionales, en cuanto que los elegidos por éstas pasan a representar intereses regionales específicos y no a la nación en general o a la totalidad de los electores de la circunscripción especial? ¿Tal creación viola el principio de economía por la duplicidad de funciones en que se incurre, debido a que las mismas ya están asignadas al Congreso en su organización institucional? Teniendo en cuenta que la presente acción se refiere a unos cargos puntuales, la Vista Fiscal emitirá su concepto en los mismos términos, advirtiendo que el trámite que debió dársele a la creación de las comisiones interparlamentarias regionales es el establecido para la aprobación de las leyes orgánicas, por tratarse de un tema que regula la actividad del Congreso de la República (Constitución Política, artículo 151).

3. La conformación electoral del Congreso de la República no configura ninguna diferencia para el cumplimiento de las funciones al interior de sus dos cámaras, razón por la que la creación de las comisiones interparlamentarias regionales y la composición de las mismas no tienen

5 Procurador General Concepto No. 4386 ninguna incidencia en la actividad legislativa. El ejercicio de la representación política es un asunto de responsabilidad que depende del

elegido en relación con su procedencia y no de la organización institucional del Congreso. 3.1. Para resolver el problema de violación de la finalidad de las circunscripciones nacionales al crearse comisiones interparlamentarias regionales compuestas por representantes y senadores, se debe analizar la razón de ser de las circunscripciones electorales para elegir los miembros del Congreso y si tal procedencia de la representación tiene una incidencia institucional que diferencie el desempeño de los elegidos al interior del mismo. 3.2. La razón de ser de las diferentes circunscripciones electorales para la conformación del Congreso de la República es la de ampliar el espectro de participación democrática combinando la tradicional representación regional con la proveniente de la organización de la sociedad civil en sus diversas expresiones y la correspondiente a las acciones afirmativas constitucionales para garantizar la participación política de grupos étnicos y de minorías políticas (Constitución Política, Preámbulo, artículos 1, 2, 3, 38, 40, 171, 176). 3.3. Una vez elegidos, en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, los parlamentarios cumplen exactamente las mismas funciones constituyentes, legislativas, de control político y electorales, y sus decisiones o votos tienen igual valor (Constitución Política, artículos 114, 135, 141, 142, 145, 146, 150 a 167, 374 a 378). Eso significa que, desde el punto de vista estructural y funcional, la creación y composición de las comisiones regionales interparlamentarias no tienen ninguna incidencia en las actividades del Congreso de la República ni resquebrajan la

unidad de la Nación. 6 Procurador General Concepto No. 4386 Otra cosa muy diferente es la responsabilidad del parlamentario que es elegido por cada una de las circunscripciones, en cuanto a los intereses que representa, lo cual es un asunto de conciencia y de control por parte de su partido y de sus electores (Constitución Política, artículo 133), en el cual no tiene ninguna incidencia las citadas comisiones (De hecho, en muchas ocasiones es muy probable que los parlamentarios contribuyan a la toma de decisiones que pueden ser contrarias a los intereses por los cuales salieron elegidos).

4. La duplicidad de funciones de las comisiones regionales interparlamentarias en relación con las que cumplen las plenarias y las comisiones permanentes del Congreso de la República, vulneran la competencia constitucional exclusiva de estas últimas para cumplir las funciones asignadas también a las primeras, y la separación funcional de la rama ejecutiva por desproporción injustificada del ejercicio del control del poder político. 4.1. En este aparte se analizará el cuestionamiento alrededor de la existencia o no de duplicidad de funciones entre las comisiones interparlamentarias regionales y las que cumple el Congreso en el resto de su organización institucional y su incidencia en el orden superior a partir del principio de economía de la función pública, de acuerdo con la guarda de la integridad y supremacía de la Carta

(Constitución Política, artículos 209, 241), para lo cual se determinará la existencia o no del hecho que se cuestiona. 4.2. Las funciones de cada una de las treinta y tres comisiones regionales interparlamentarias son: a) Adelantar debates y audiencias públicas relacionadas con la problemática

nacional de cada una de las circunscripciones territoriales. b) Citar o requerir a ministros, directores de departamento administrativo y demás funcionarios de la rama ejecutiva nacional y territorial. 7 Procurador General Concepto No. 4386 c) Invitar a personas naturales o jurídicas a participar en las deliberaciones. d) Pronunciarse sobre proyectos de ley o de acto legislativo, los planes nacionales de presupuesto o los presupuestos generales de rentas y gastos nacionales. e) Solicitar la intervención de las autoridades para la solución de los problemas que afecten la respectiva región. f) Formular recomendaciones respetuosas a los gobiernos Nacional y territoriales sobre la adopción de decisiones que estén orientadas a las soluciones de los problemas regionales. Se trata de funciones de control político del orden nacional, enfocadas a los asuntos regionales. 4.3. En general, el control político de los asuntos del orden nacional está en cabeza del Congreso de la República, el cual se ejerce sobre el gobierno y la administración, incluyendo las gobernaciones y las alcaldías, a través de las reuniones plenarias de sus cámaras y de las comisiones constitucionales permanentes (Constitución Política, artículos 114, 115, 138, 142). De acuerdo con lo contemplado en los artículos 135, 137 y 208 de la Carta, para el ejercicio de dicho control, incluyendo lo pertinente en asuntos nacionales manifestados en el orden territorial, el Parlamento tiene las siguientes funciones: a) Adelantar debates sobre todos los asuntos del orden nacional, lo que abarca los que tienen incidencia en las regiones. 8 Procurador General

Concepto No. 4386 b) Citar y requerir a los ministros, directores de departamentos administrativos y superintendentes y demás funcionarios de la rama ejecutiva nacional y territorial, e imponer la moción de censura en los casos procedentes. c) Emplazar a personas naturales y jurídicas para que asistan a los debates o rindan declaraciones. d) Pronunciarse sobre proyectos de ley o de acto legislativo, los planes nacionales de presupuesto o los presupuestos generales de rentas y gastos nacionales, cuando participan y actúan con voz y voto en el trámite de los mismos. e) Recabar del gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones, lo que incluye la intervención de las autoridades para la solución de los problemas regionales (En esto emplean gran parte de su tiempo los congresistas). f) Formular recomendaciones respetuosas a los gobiernos Nacional y territoriales sobre la adopción de decisiones que estén orientadas a las soluciones de los problemas que les compete resolver, incluidos los regionales. 4.3. En relación con los asuntos nacionales que se manifiestan en las regiones, se observa que existe una dualidad de funciones de control político entre las ejercidas por las plenarias del Congreso de la República y sus comisiones constitucionales permanentes, por una parte, y las asignadas a las comisiones regionales interparlamentarias, de otra parte. Tal situación vulnera el principio de economía de la función pública, no por la duplicidad de funciones en si misma, sino porque, a partir de esa dualidad, las funciones asignadas a las comisiones regionales interparlamentarias invaden la

competencia exclusiva de control político de las comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias del Congreso de la República. 9 Procurador General Concepto No. 4386 La anomalía se configura si se tiene que, por mandato superior, el control político de los asuntos de gobierno y de administración del orden nacional, incluyendo a las gobernaciones y las alcaldías, le corresponde ejercerlo al Congreso de la República, únicamente a través de las plenarias o de las comisiones permanentes (estas últimas son las que tramitan en primer debate los proyectos de acto legislativo y de ley y que, de acuerdo con la Ley 3 de 1992, son siete). Esto ha sido reiterado por la Corte Constitucional, precisamente cuando ha tenido que pronunciarse acerca de las excusas para no asistir argüidas por las personas que han sido citadas por las comisiones permanentes, en los siguientes términos: “Para la Corte Constitucional, las Comisiones Permanentes del Congreso son quienes ostentan la competencia para llevar a cabo las citaciones e indagatorias vinculadas con el control político y con las declaraciones de particulares relacionadas con investigaciones, no sólo de acuerdo a las atribuciones constitucionales y legales pertinentes (art. 137 C.P., 236 de la ley 5ª de 1992 y 47 del Decreto 2067 de 1991), sino conforme a las decisiones jurisprudenciales ya citadas…” (Corte Constitucional, Auto 155 de 2006). “Dado que las alcaldías forman parte de la rama ejecutiva del poder público, y que la Constitución no consagra excepciones, los alcaldes cualquiera que

sea su denominación (municipales, mayores o de distritos), también pueden ser citados a las Comisiones Permanentes de las Cámaras Legislativas, y su gestión objeto de control político, siempre y cuando los asuntos sobre los cuales se ejerza éste sean de interés de la Nación, pues si se trata de materias que son de la exclusiva órbita local, corresponde realizarlo al Concejo respectivo.” (Corte Constitucional, Auto 080 de 1998). 4.4. De igual manera, la creación de las comisiones regionales interparlamentarias compromete la separación funcional del poder público, en lo correspondiente a la rama ejecutiva, incluidas las gobernaciones y alcaldías (Constitución Política, artículos 113, 136 numeral 1), por la desmesurada invasión fáctica en el ejercicio de sus funciones sin justificación razonable 10 Procurador General Concepto No. 4386 (Sentencia C-1032 de 2006), debido al exceso de control político al que se pueden ver sometidos sus funcionarios. Tal anomalía se presenta porque, además de atender las citaciones, requerimientos y peticiones de las actuales siete (7) comisiones constitucionales permanentes, de ahora en adelante los funcionarios de la rama ejecutiva del poder público deben responder al mismo control político ejercido por las treinta y tres (33) comisiones regionales interparlamentarias. ¡Se trata de un incremento de más del 400% en el ejercicio del control político (petición de información, requerimientos, debates, recomendaciones, presiones, etc.)! 4.5. Por observar que las funciones asignadas a las comisiones regionales interparlamentarias invaden la competencia exclusiva de control político de las

comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias del Congreso de la República, y comprometen la separación funcional del poder público, en lo correspondiente a la rama ejecutiva, la Vista Fiscal solicitará a la Corporación declarar inexequible la creación de tales comisiones regionales.

5. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE la Ley 1127 de 2007 “Por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso.

Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.”. Señores Magistrados, 11 Procurador General Concepto No. 4386

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/JDContrerasB 12