PGN - PODERES PUBLICOS - Colaboración armónica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la norma legal que regula la sostenibilidad fiscal SOSTENIBILIDAD FISCAL-Definición según jurisprudencia de la Corte Constitucional SOSTENIBILIDAD FISCAL-Debe orientar las ramas y órganos del poder público según Acto Legislativo SOSTENIBILIDAD FISCAL-El término a orientar no está ligado al carácter coactivo según jurisprudencia de la Corte Constitucional SOSTENIBILIDAD FISCAL-Prima los principios de autonomía e independencia judicial/SOSTENIBILIDAD FISCAL-Potestad del juez según jurisprudencia de la Corte Constitucional En consecuencia, cuando se trata de aplicar el criterio de sostenibilidad fiscal en causas judiciales, la Corte Constitucional ha precisado que, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial establecidos en el artículo 228 superior, se preserva la potestad del juez de evaluar, bajo su buen juicio y sin interferencias externas, los efectos de sus determinaciones, pues los documentos que se alleguen al proceso para el efecto no son vinculantes para su decisión. INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Instrumento procesal que respeta los principios de separación de poderes y autonomía judicial/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Según jurisprudencia de la Corte Constitucional Así por ejemplo, al referirse sobre el incidente de impacto fiscal que puede proponer el Procurador General de la Nación o el Gobierno Nacional frente a las decisiones de los órganos de cierre de la justicia a fin de que se determine si procede modular sus órdenes

con el propósito de evitar alteraciones serias a la sostenibilidad fiscal, se ha precisado que se trata de un instrumento procesal acorde con los principios de separación de poderes y autonomía e independencia judicial. Lo anterior, porque se mantiene la decisión acerca de la viabilidad o no del incidente “en el ámbito exclusivo del ejercicio de la potestad jurisdiccional. Por esta razón, una de las opciones válidas que surge, una vez agotado el trámite respectivo, es que se mantengan las órdenes emitidas desde el principio, en cuyo caso la decisión es de obligatorio cumplimiento. SEPARACIÓN DE PODERES-Con la norma demandada no afecta la autonomía del Juez Así pues, el Ministerio Público considera que el aparte demandado no desconoce el principio de separación de poderes, entendido como la distribución de funciones y competencias entre las diferentes ramas y órganos del Estado. Ello, porque al expedir la 1 norma acusada el Congreso de la República ejerció su función de desarrollar la Carta Política por medio de leyes, estableciendo un deber para el juez, que más allá de imponerle la carga de tener que valorar un criterio ya establecido en el ordenamiento constitucional antes de proferir su decisión, no tiene el alcance de interferir en el sentido de la misma, que en los términos del artículo 230 superior, debe basarse en las distintas fuentes del ordenamiento jurídico aplicables al caso (mandato de sujeción a la ley). IMPACTO FISCAL-Valorado y ponderado por el Juez según las pruebas existentes/IMPACTO FISCAL-Regulación Constitucional/IMPACTO FISCALSegún jurisprudencia de la Corte Constitucional

Asimismo, la Vista Fiscal estima que el precepto reprochado atiende a las exigencias de los principios de autonomía e independencia judicial, concebidos como el imperativo de que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales y el funcionamiento de la administración de justicia no sean objeto de injerencias de sujetos externos, porque si bien el juez para determinar el impacto fiscal de su decisión puede recibir o incluso requerir informes económicos y técnicos del ejecutivo, tales elementos, además de no ser vinculantes, deben ser valorados y ponderados junto con las demás pruebas obrantes en el plenario a la luz del derecho vigente. PODERES PÚBLICOS-Colaboración armónica En suma, la expresión demandada corresponde a una clara manifestación de la colaboración armónica de los poderes públicos, en la cual el Congreso de la República promueve el dialogo entre las autoridades del ejecutivo del orden territorial y los funcionarios de la administración de justicia en relación con el impacto de sus fallos, sin afectar el poder de decisión de estos últimos que se mantiene incólume. 2 Bogotá, D.C., 14 de mayo de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14101

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Emilfa Indira Orejuela Chaverra contra el artículo 16 de la Ley 1695 de 2013, “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo

Concepto No.: 6947

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1,

rindo concepto dentro del asunto de la referencia.

I. Antecedentes La ciudadana Emilfa Indira Orejuela Chaverra interpone acción pública de inconstitucionalidad contra la parte del artículo 16 de la Ley 1695 de 2013 que se trascribe y subraya a continuación: “Artículo 16. Con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado. Para tal efecto, y de conformidad con las condiciones del artículo 15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las máximas corporaciones judiciales podrá, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas públicas (…)”.

La actora solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión demandada al considerar que resulta contraria a los artículos 113, 228 y 230 de la Constitución, en los cuales se consagran los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial y sujeción a la ley. Ello, porque el precepto acusado condiciona las decisiones de los jueces a la situación financiera de la entidad territorial y le encomienda una labor propia de la Rama Ejecutiva, como lo es asegurar la sostenibilidad fiscal. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”.

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II. Consideraciones del Ministerio Público La sostenibilidad fiscal ha sido definida como “una herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas, así como la garantía de los objetivos sociales a su cargo”2.

En Colombia el criterio de sostenibilidad fiscal fue incorporado al ordenamiento superior mediante el Acto Legislativo 03 de 20113, el cual modificó el artículo 334 de la Constitución a efectos de establecer que: “la sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”, aclarando que “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. En relación con el alcance del término “orientar” contenido en el artículo 334 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha indicado que “versa sobre actividades de direccionamiento o encauzamiento, de manera tal que no podría otorgársele prima facie carácter coactivo para la actuación de las autoridades estatales”4. En consecuencia, cuando se trata de aplicar el criterio de sostenibilidad fiscal en causas judiciales, la Corte Constitucional ha precisado que, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial establecidos en el artículo 228 superior, se preserva la potestad del juez de evaluar, bajo su buen juicio y sin interferencias externas, los efectos de sus determinaciones, pues los documentos

que se alleguen al proceso para el efecto no son vinculantes para su decisión5. Así por ejemplo, al referirse sobre el incidente de impacto fiscal que puede proponer el Procurador General de la Nación o el Gobierno Nacional frente a las decisiones de los órganos de cierre de la justicia a fin de que se determine si procede modular sus órdenes con el propósito de evitar alteraciones serias a la sostenibilidad fiscal, se ha precisado que se trata de un instrumento procesal acorde con los principios de separación de poderes y autonomía e independencia judicial6. Lo anterior, porque se mantiene la decisión acerca de la viabilidad o no del incidente “en el ámbito exclusivo del ejercicio de la potestad jurisdiccional. Por esta razón, una de las opciones válidas que surge, una vez agotado el trámite 2 Corte Constitucional, Auto 233 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). En este sentido, la Corte ha explicado que la sostenibilidad fiscal “se trata de un instrumento que busca regularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una economía, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constitución”. 3 “Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 5 Corte Constitucional, Auto 233 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 6 Corte Constitucional, Sentencias C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-1052 de 2012 (M.P.

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-870 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 4 respectivo, es que se mantengan las órdenes emitidas desde el principio, en cuyo caso la decisión es de obligatorio cumplimiento”7. En este orden de ideas, la Procuraduría evidencia que la expresión demandada consagrada en el artículo 16 de la Ley 1695 de 2013 es un desarrollo válido del artículo 334 de la Constitución, puesto que: (i) Dicha disposición superior le ordena a las autoridades tener como criterio orientador de sus actuaciones la sostenibilidad fiscal, sin que la misma sea una razón suficiente para menoscabar la protección de los derechos fundamentales; y (ii) La norma cuestionada establece que el juez en sus fallos deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, sin que se disponga que la conclusión en torno a dicho punto tenga el alcance de limitar o restringir la protección a las prerrogativas fundamentales que resulte procedente conforme a derecho. Así pues, el Ministerio Público considera que el aparte demandado no desconoce el principio de separación de poderes8, entendido como la distribución de funciones y competencias entre las diferentes ramas y órganos del Estado9. Ello, porque al expedir la norma acusada el Congreso de la República ejerció su función de desarrollar la Carta Política por medio de leyes10, estableciendo un deber para el juez, que más allá de imponerle la carga de tener que valorar un criterio ya establecido en el ordenamiento constitucional antes de proferir su decisión, no tiene el alcance de interferir en el sentido de la misma, que en los

términos del artículo 230 superior, debe basarse en las distintas fuentes del ordenamiento jurídico aplicables al caso (mandato de sujeción a la ley). Asimismo, la Vista Fiscal estima que el precepto reprochado atiende a las exigencias de los principios de autonomía e independencia judicial11, concebidos como el imperativo de que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales y el funcionamiento de la administración de justicia no sean objeto de injerencias de sujetos externos12, porque si bien el juez para determinar el impacto fiscal de su decisión puede recibir o incluso requerir informes económicos y técnicos del ejecutivo, tales elementos, además de no ser vinculantes, deben ser valorados y ponderados junto con las demás pruebas obrantes en el plenario a la luz del derecho vigente. 7 Cfr. Sentencia C-870 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 8 Cfr. Artículo 113 de la Constitución. 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-971 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-630 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 10 Cfr. Artículo 114 y 150 de la Constitución. 11 Cfr. Artículo 228 de la Constitución. 12 Corte Constitucional, Sentencias C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-285 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 5 En suma, la expresión demandada corresponde a una clara manifestación de la colaboración armónica de los poderes públicos13, en la cual el Congreso de la República promueve el dialogo entre las autoridades del ejecutivo del orden territorial y los funcionarios de la administración de justicia en relación con el

impacto de sus fallos, sin afectar el poder de decisión de estos últimos que se mantiene incólume.

III. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado”, contenida en el artículo 16 de la Ley 1695 de 2013, “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente, MARGARITA CABELLO BLANCO Procuradora General de la Nación Proyectó: Pedro Daniel Contreras Jordán – Sustanciador / Juan Esteban Alvarado Caro – Auxiliar Jurídico Ad-honorem.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 13 Al respecto, se resalta que, en la Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte Constitucional señaló que “el ejercicio de la competencia jurisdiccional acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales”.

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