PGN - POTESTAD DISCIPLINARIA - El legislador especial ha asignado, con fundamento en el artícul

CONSULTA DISCIPLINARIA-Concepto jurídico en torno a la aplicación del CGD a los procesos disciplinarios adelantados por el Tribunal Disciplinario, en especial, la implementación de la separación de los roles de instrucción y juzgamiento. IUS PUNIENDI-Distingue entre el derecho penal delictivo y el derecho administrativo sancionador; este último se manifiesta como contravencional, correccional, disciplinario y fiscal. CORTE CONSTITUCIONAL-Se trata, en consecuencia, de un organismo de naturaleza pública al cual se le ha asignado competencia en materia disciplinaria para juzgar las faltas en que incurran los contadores y las sociedades de contadores públicos. POTESTAD DISICIPLINARIA-El legislador especial ha asignado, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución Política, a la JCC cuando actúa como tribunal disciplinario, para cumplir con su función de velar por el ejercicio ético de la profesión contable. Y otra es el control interno disciplinario que debe implementarse en cada entidad u organismo del Estado, y que contará con una oficina especializada del más alto nivel de la propia administración que conozca de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, en los términos dispuestos en los artículos del Código General Disciplinario. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 6015878750, ext. 12335 www.procuraduria.gov.co Bogotá, D. C., 22/11/2022 C-48 – 2022

SALIDA 23/11/2022

Doctor

JOSÉ ORLANDO RAMÍREZ ZULUAGA

Director general UAE Junta Central de Contadores Carrera 16 97-46, torre 97, oficina 301 Ciudad direccion.general@jcc.gov.co Ref.: Respuesta consulta rad. E-2022-115938 del 01/03/2022 (C-2022-2298840) Respetado doctor: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a la aplicación del CGD a los procesos disciplinarios adelantados por el Tribunal Disciplinario, en especial, la implementación de la separación de los roles de instrucción y juzgamiento, me permito manifestarle lo siguiente: Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 20001, modificado por el artículo 4.° del Decreto Ley 1851 de 20212, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. Pues bien, hay que partir por señalar que el ius puniendi del Estado distingue entre el derecho penal delictivo y el derecho administrativo sancionador; este último se manifiesta como contravencional, correccional, disciplinario y fiscal. Precisamente, una de las expresiones del derecho sancionador disciplinario es la disciplinaria ético-profesional, que emana del artículo 26 de la 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas

para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 2 «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». 2 Constitución Política3, y que habilita al legislador para reglamentar las profesiones y su ejercicio4. En especial, frente a la contaduría pública, cabe recordar que, según los artículos 15 y 16 de la Ley 43 de 19905; 9.°6 de la Ley 1314 de 20097; 1.°8 y 2.°9 del Decreto 1955 de 201010, uno de los órganos de la profesión es la Junta Central de Contadores (JCC), que ostenta la naturaleza de unidad administrativa especial con personería jurídica, adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. La JCC, entre otras funciones, actúa como tribunal disciplinario y, por ende, le compete conocer de los procesos disciplinarios ético profesionales surgidos con ocasión del ejercicio de la 3 «ARTÍCULO 26. […] Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las

ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. // Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. // La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles». En la sentencia C-64-2021 «sobre los procesos disciplinarios profesionales, la Corte Constitucional ha advertido que el ejercicio de todo oficio o disciplina implica responsabilidades frente a la comunidad y el Estado, de suerte que a este último le corresponde “expedir y aplicar estatutos de control bajo los parámetros previstos”. En tal virtud, ya se indicó que, si bien, acorde con lo dispuesto en el artículo 26 superior, se reconoce en el ordenamiento un amplio margen de libertad para ejercer profesión u oficio, ese mismo precepto ordena al Estado inspeccionar y vigilar el ejercicio de las disciplinas, por conducto de las autoridades competentes. La intervención estatal en esta materia debe sopesar en forma equilibrada “la salvaguarda de los postulados superiores y los derechos particulares” y, de esta manera, asegurar que “el Estado Social de Derecho se haga realidad en armonía con el cabal respeto y acatamiento que merecen los derechos de las personas en su perspectiva individual o colectiva”». 4 «Mucho antes de la Constitución Política de 1991 ya estaba rigiendo el derecho disciplinario delegado. En efecto, así ocurría, por ejemplo, con los médicos (Ley 23 de 1981), los psicólogos (Ley 58 de 1983), los arquitectos e

ingenieros (Ley 28 de 1989) y los contadores (Ley 43 de 1990), entre muchos otros. […] en el caso de los contadores, se expidió la Ley 43 de 1990, por la cual se adicionó la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público. // Esta ley, a diferencia de las anteriores, ya incluye algunas faltas y sanciones, tal y como actualmente lo establecen los artículos 23, 24 y 25 de dicha codificación. La categoría de la tipicidad es indiscutible, y todavía más la vigencia de la principal característica del derecho sancionador como lo es la utilización de los tipos abiertos» (GÓMEZ PAVAJEAU, CARLOS ARTURO y PINZÓN NAVARRETE, JOHN HARVEY. Tratado de derecho disciplinario. Tomo I, Parte sustancial general. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2021, pág. 331 y siguientes). 5 «Por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de Contador Público y se dictan otras disposiciones». 6 «ARTÍCULO 9.° AUTORIDAD DISCIPLINARIA. La Junta Central de Contadores, Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, creada por el Decreto Legislativo 2373 de 1956, actualmente adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en desarrollo de las facultades asignadas en el artículo 20 de la Ley 43 de 1990, continuará actuando como tribunal disciplinario y órgano de registro de la profesión contable, incluyendo dentro del ámbito de su competencia a los Contadores Públicos y a las demás entidades que presten servicios al público en general

propios de la ciencia contable como profesión liberal. Para el cumplimiento de sus funciones podrá solicitar documentos, practicar inspecciones, obtener declaraciones y testimonios, así como aplicar sanciones personales o institucionales a quienes hayan violado las normas aplicables». 7 «Por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento». 8 «ARTÍCULO 1.° NATURALEZA. La Junta Central de Contadores es una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que en virtud de la Ley 1314 de 2009 continuará actuando como tribunal disciplinario y órgano de registro de la profesión contable, incluyendo dentro del ámbito de su competencia a los Contadores Públicos y a las demás entidades que presten sus servicios al público en general propios de la ciencia contable como profesión liberal». 9 «ARTÍCULO 2.° AUTORIDAD DISCIPLINARIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.° de la Ley 1314 de 2009, la Junta Central de Contadores para el cumplimiento de las funciones de que trata el artículo 20 de la Ley 43 de 1990, cuenta en su estructura con un Tribunal Disciplinario, el cual podrá solicitar documentos, practicar inspecciones, obtener declaraciones y testimonios, así como aplicar sanciones personales o institucionales a quienes hayan violado las normas aplicables». 10 «Por el cual se modifica parcialmente la estructura de la Junta Central de Contadores y se dictan otras

disposiciones». Al respecto, el Decreto 2420 de 2015, o Decreto Único Reglamentario de las Normas de Contabilidad, de Información Financiera y de Aseguramiento de la Información y se dictan otras disposiciones, prevé en el «ARTÍCULO 2.1.1. Derogatoria Integral. Este decreto regula íntegramente las materias contenidas en él. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria que versan sobre las mismas materias, con excepción, exclusiva, de los 3 contabilidad en Colombia. Al respecto, la Corte Constitucional indicó lo siguiente: Se trata, en consecuencia, de un organismo de naturaleza pública al cual se le ha asignado competencia en materia disciplinaria para juzgar las faltas en que incurran los contadores y las sociedades de contadores públicos. […] Lo anterior es acorde con el art. 26 de la Constitución, que atribuye a las autoridades competencia para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, con el fin de prevenir la ocurrencia de riesgos sociales; en tal virtud, para cumplir con este cometido le corresponde al legislador determinar la composición y señalar las funciones de los órganos encargados del control disciplinario, para asegurar que el ejercicio de la respectiva profesión se cumplan dentro de ciertos parámetros éticos y de eficiencia, eficacia y responsabilidad, acordes con el interés general que demanda la prevención de los aludidos riesgos.11 Y las investigaciones disciplinarias que este tribunal adelanta en contra de los contadores públicos y de las entidades que presten los servicios propios

de la ciencia contable, deben ceñirse al procedimiento sancionatorio contemplado en el artículo 2812 de la Ley 43 de 1990. A continuación, se cita un aparte del pronunciamiento de exequibilidad de este artículo: La lectura integral de la ley y el examen detenido de la norma cuestionada permite concluir, que aun cuando ésta, comparada con las regulaciones de otros estatutos disciplinarios, puede presentar algunas falencias, por la circunstancia de no regular de manera minuciosa los trámites propios del proceso disciplinario que debe seguirse para juzgar las faltas en que incurran los sujetos disciplinados, ello no la hace inconstitucional, porque los vacíos del procedimiento pueden llenarse acudiendo a la integración normativa. Por consiguiente, tratándose de actuaciones administrativas disciplinarias contra sujetos privados aquéllos pueden llenarse con las normas del C.C.A. o en su defecto, con las normas del Código Único Disciplinario. Precisamente, se observa que el art. 22 de la Ley 43/90 dispone la integración normativa, cuando ordena que los siguientes asuntos: // 1. No quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos: (i) 691 de 2010 “por el cual se modifica la conformación del Consejo Técnico de la Contaduría Pública y se dictan otras disposiciones”; (ii) 1955 de 2010, “por el cual se modifica parcialmente la estructura de la Junta Central de Contadores y se dictan otras disipaciones”; (iii) 3048 de 2011, “por el cual se crea la Comisión Intersectorial de Normas de Contabilidad,

Información Financiera y de Aseguramiento de la Información”; (iv) 3567 de 2011, “por el cual se dictan disposiciones en materia de organización y funcionamiento del Consejo Técnico de la Contaduría Pública”». 11 Cfr. sentencia C-530/00. 12 «Artículo 28. Del proceso. El proceso sancionador se tramitará así: // a) Las investigaciones correspondientes se iniciarán de oficio o previa denuncia escrita por la parte interesada que deberá ratificarse bajo juramento. // b) Dentro de los diez (10) días siguientes correrá el pliego de cargos, cumplidas las diligencias previas y allegadas las pruebas pertinentes a juicio de la Junta Central de Contadores, cuando se encontrare fundamento para abrir la investigación. // c) Recibido el pliego, el querellado dispondrá de veinte (20) días para contestar los cargos y para solicitar las pruebas, las cuales se practicarán los treinta (30) días siguientes; y // d) Cumplido lo anterior se proferirá la correspondiente resolución por la Junta Central de Contadores. Contra la providencia sólo procede el recurso de reposición, agotándose así la vía gubernativa salvo los casos de suspensión y cancelación, que serán apelables para ante el Ministro de Educación Nacional. // Parágrafo. Tanto la notificación de pliego de cargos como de la resolución de la Junta Central de Contadores deberá hacerse personalmente dentro de los treinta (30) días siguientes. Cuando no fuere posible hallar al inculpado para notificarle personalmente el auto respectivo, la notificación se hará por edicto, que se fijará durante diez (10) días en la Secretaría de la Junta».

4 pronunciamientos de la Junta de Contadores están sujetas a los recursos establecidos en el C.C.A.13 Así las cosas, una es la potestad disciplinaria ético profesional que el legislador especial le ha asignado, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución Política, a la JCC cuando actúa como tribunal disciplinario, para cumplir con su función de velar por el ejercicio ético de la profesión contable; y otra es el control interno disciplinario que debe implementarse en cada entidad u organismo del Estado, y que contará con una oficina especializada del más alto nivel de la propia administración que conozca de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, en los términos dispuestos en los artículos 20914 ib., y 2.°15, 38-3316, 9217, 9318 y 9419 del CGD20. Resta agregar que esta respuesta, expedida a instancia del consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene 13 Vid nota 11. Aunado a ello, se resalta, respecto a la delimitación del ámbito de aplicación del procedimiento administrativo del CPACA, que este es de obligatoria observancia por todas las autoridades estatales y por los particulares, siempre que actúen en ejercicio de la función administrativa (procedimiento general), excepto cuando se trate de asuntos regulados por leyes especiales (ej.: el ejercicio de las profesiones se encuentra reglamentado en leyes especiales); sin embargo, frente a esta excepción, también se indica que en lo no previsto por los procedimientos regulados en las leyes especiales, se aplicarán las disposiciones del CPACA (para llenar vacíos

normativos de las leyes especiales). Se sugiere revisar Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 15/11/2016, rads. internas: 2272 – 2309 (Adición) y núms. únicos: 11001-03-06-000-2015-00169-00 y 11001-03-06-000-2016-00136-00; c. p.: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR. 14 «ARTÍCULO 209. […] La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 15 «ARTÍCULO 2.°. TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […]». 16 «ARTÍCULO 38. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: // […] // 33. Implementar el Control Disciplinario Interno al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública». 17 «ARTÍCULO 92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. Corresponde a las entidades y órganos

del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores […]». 18 «ARTÍCULO 93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, […] debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. // Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. // En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias. // La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. // El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. // PARÁGRAFO 1.° Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. […]». 19 «ARTÍCULO 94. SIGNIFICADO DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Cuando en este Código se utilice la locución “Control Disciplinario Interno”, debe entenderse por tal, la oficina, dependencia o entidad que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria». 20 Se adjunta el concepto C-92 – 2022, emitido a la líder de Control Interno Disciplinario de la JCC.

5 fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201121 y 39 de la Resolución 330 de 202122. Atentamente, ORIGINAL FIRMADO POR VALENTINA MAHECHA VARÓN Procuradora auxiliar para asuntos disciplinarios Proyectó XPGH C-48 – 2022

E-2022-115938 (C-2022-2298840) 21 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 22 «ARTÍCULO 39. DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación».

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