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Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

Radicación Nº: 087-003293-05

Investigado: Carlos Gabriel Quiñónez Quintero Cargo y entidad: Director Departamental de Salud del Cauca Quejoso: Jorge Perafán Giraldo Fecha queja: 8 de junio de 2005

Fecha hechos: 6 de octubre de 2004

Conducta: No pagar gastos de desplazamiento a médicos trasladados Providencia: Fallo de segunda instancia (art. 171 de la Ley 734 de 2002) Nivel de trascendencia: Bajo Riesgo de prescripción: Bajo

Bogotá DC, 9 de mayo de 2006

1. ANTECEDENTES Agotado el respectivo trámite procesal, la Procuraduría Regional del Cauca, mediante Resolución 005 del 23 de febrero de 2006, sancionó al Señor CARLOS GABRIEL QUIÑÓNEZ QUINTERO, en su condición de Director Departamental de Salud del Cauca, con suspensión en el ejercicio del cargo, convertible en multa, igual a un mes de salario, equivalente a $5.064.322.oo, e inhabilidad para ejercer cargo público por el mismo término (folios 312 a 317).

Mediante escrito visible a folios 320 a 324, la Doctora SILVIA RAQUEL QUIJANO VELASCO, en su condición de apoderada del servidor público investigado, interpuso recurso de apelación contra la referida decisión.

2. CARGOS.

Mediante decisión del 28 de octubre de 2005, visible a folios 260 a 266, se formuló pliego de cargos al Señor CARLOS GABRIEL QUIÑÓNEZ QUINTERO, en su

condición de Director Departamental de Salud del Cauca, los cuales en resumen consisten en lo siguiente: Omitió ordenar el pago de los gastos de transporte, en que incurrieron los Doctores JORGE PERAFÁN GIRALDO y MANUEL JAVIER HERNÁNDEZ ANGULO, quienes, por orden suya, fueron trasladados mediante Resolución 1822 del 11 de junio de 2004, modificada mediante Resolución 1897 del 17 del mismo mes, en el sentido de posponer los traslados hasta el 1 de agosto siguiente. Se precisa que dicha conducta omisiva se prolongó hasta el 6 de octubre de 2004, fecha en que dejó el cargo antes mencionado.

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Pese a que no se encuentran claramente expuestos en el acápite correspondiente

(razones de la sanción), del texto de la providencia objeto de impugnación, se extraen los siguientes: 1° Principios fundamentales de la Nación Colombiana, tales como el respeto por la dignidad humana y la solidaridad de las personas que la integran, exigen que en el caso bajo examen se haga una interpretación de las normas concernidas, en el sentido de que corresponde al Jefe de la entidad, al menos adelantar mínimas gestiones con el propósito de establecer valores aproximados de gastos, como lo ha hecho el sucesor del investigado. 2° La cabeza de la entidad, por deducción lógica del cargo que detenta, debe propender por el cumplimiento de las normas que protegen los derechos de sus subordinados, lo cual, en el caso bajo examen, no se hizo (folio 315, vuelto; 8 del

fallo de primera instancia) 3° Los descargos y las pruebas practicadas con posterioridad, se deben desestimar como factores demeritadores de la imputación, en acatamiento del principio de legalidad, procediendo la sanción con fines disuasorios, y preventivos.

4. LA APELACIÓN El recurso impetrado fue soportado en los siguientes argumentos: 1° La providencia apelada desconoce las normas rectoras del ejercicio de la función pública, relacionadas con el pago de gastos a los servidores del Estado, a tiempo que legitima la negligencia del aquí quejoso, como interesado que era en el pago por cuya omisión denuncia.

Ciertamente, sostiene la recurrente que el deber de pagar, atribuido a su defendido, estaba condicionado al previo cobro del interesado, tal como lo tenían dispuesto la Resolución 0687 de 1985 y el Decreto 4365 de 2004. Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 2 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826 2° No puede la Procuraduría, tomar como motivo para la sanción, opiniones personales que no han sido probatoriamente debatidas en el proceso, constituyéndose en situaciones ajenas a su naturaleza y objeto de otra actuación. Alude la togada en mención, a referentes circunstanciales traídos a colación en el fallo, tales como (i) los gastos, cuya cuantía nunca fue acreditada por el interesado, (ii) los inconvenientes que la primera instancia asume que le ocasionó el traslado al quejoso, (iii) los sitios tan distantes a que se alude, sin que la

ubicación geográfica se pueda considerar motivo de desmejoramiento del trabajador trasladado y (iv) los graves inconvenientes de orden público, ajenos, por completo, a la conducta investigada. 3° Se reprocha a su defendido el incumplimiento de un deber, cuyo sustento normativo se omite: “corresponde al jefe de la entidad al menos adelantar las mínimas gestiones con el propósito de establecer valores aproximados de gastos”. En apoyo de este argumento, la recurrente trae a colación diversas normas que condicionan el pago, en el sector público, a la previa comprobación de la causa que lo motiva (Decreto 1036 de 1904 y Decreto 1647 de 1967). 4° El Estatuto General del Presupuesto, legitima el proceder de su prohijado, al disponer que en el presupuesto de gastos sólo se puedan incluir apropiaciones que correspondan a gastos decretados conforme a la ley. 5° El argumento anterior, se respalda con el que deriva del artículo 18 del Decreto 4365 de 2004, norma que prohíbe tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. 6° Y es que, según el artículo 5 de la Resolución 0687 de 1985, la obligación de efectuar el pago del auxilio de traslado, está condicionada a la “previa elaboración de la resolución respectiva, cuenta de cobro, certificación de autoridad competente sobre residencia de los familiares del empleado trasladado”, entre otros. 7° Manifiesta su inconformidad, la apelante, por lo que considera indebida intromisión del órgano de control, en la discrecionalidad del funcionario

administrativo, al reprocharle no haber preferido pagar unos gastos de traslado, antes de realizarse el traslado físico del funcionario. Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 3 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO FRENTE A LOS ASPECTOS IMPUGNADOS Esta Delegada estima pertinente dar inicio a la argumentación conclusiva del caso, con unas precisiones, en torno a los elementos de la responsabilidad disciplinaria: En primer lugar, se debe tener claridad en que el objeto de la atribución disciplinaria que el Estado tiene, respecto de la conducta oficial de los servidores públicos, es la garantía de la buena marcha de la administración, a través del cumplimiento de los deberes funcionales a ellos exigible.

Así las cosas, el primer referente al que se acude para empezar a fundar el reproche de conducta, en sede disciplinaria, es el deber funcional, contenido en el respectivo manual de funciones, acto administrativo, la ley o la propia Constitución Política. Una cosa debe quedar claramente establecida: En materia disciplinaria la tipicidad de la conducta objeto de cuestionamiento, equivale a la coincidencia de la conducta investigada, con aquella que, con relación al deber funcional propio del servidor acusado, constituye falta por incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos o funciones, incursión en prohibiciones o violación de los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses (artículo 23 de la Ley 734). Ciertamente, teniendo en cuenta la exigencia constitucional del inciso 1 del

artículo 122, según la cual “No habrá empleo público que no tenga sus funciones detalladas en ley o reglamento”, se infiere la necesidad de dar inicio a la verificación de responsabilidad disciplinaria, constatando, para superar la prueba de la tipicidad, que, efectivamente, el servidor público cuestionado incumplió el deber que, legal o reglamentariamente, le era exigible. De paso, como quiera que en el incumplimiento del deber funcional ya inmersa la afectación a la función pública, la constatación de tipicidad de la conducta conlleva la de su antijuridicidad, razón por la cual se afirma que en materia disciplinaria, las faltas son típicamente antijurídicas. Pues bien, en el caso bajo examen, la norma en que se funda la imputación de incumplimiento de un deber funcional, es la Resolución 0687 de 1999 (folio 305), la cual merece, para efectos de la presente decisión de instancia, los siguientes comentarios: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 4 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826 En primer lugar, el acto administrativo en mención es absolutamente ambiguo en el señalamiento de los responsables de los deberes en él contenidos. Con todo, como quiera que autoriza a los funcionarios del servicio de salud del Departamento del Cauca, para percibir una compensación de carácter económico, con ocasión de los gastos en que incurran por los cambios de sede, decididos por la administración, es lógico pensar que el reconocimiento de dicho derecho corresponde al ordenador del gasto de la entidad, es decir, al Jefe del

Servicio de Salud del Departamento. Con todo, el cumplimiento de la obligación, exige una formalidad, cual es la elaboración de la resolución respectiva, previa la acreditación de los soportes del caso (ver artículo 5). Se trata, entonces, de un acto administrativo de aquellos que la doctrina denomina complejo, en tanto para su elaboración es menester la intervención de un número plural de funcionarios. Ciertamente, la dinámica de la administración moderna, hace indispensable la asignación separada de tareas a los diversos miembros de una entidad, de manera que la especializada prestación del servicio, redunde en mayor beneficio, en la medida en que procura la optimización de los recursos disponibles y un resultado eficaz en la culminación de los procesos. Así las cosas, y como quiera que la administración pública no es ajena a dicho manejo, este Despacho considera improcedente el reproche disciplinario que aquí se analiza, por las siguientes razones: En primer lugar, no hay prueba que permita afirmar que la elaboración de la resolución de reconocimiento del derecho pretendido por el aquí quejoso, le corresponda al funcionario investigado. Adviértase, que al hablar de elaboración, este Despacho se refiere a lo que en el ámbito de la administración pública se conoce como proyección del acto administrativo, es decir, su preparación para la firma. Quedó ya sentado, por inferencia lógica, que la suscripción del acto le correspondía al aquí investigado. Pero, ¿a quién correspondía la elaboración, preparación o proyección de la resolución? Bastante improbable, en la

organización administrativa moderna, es que dicha tarea le corresponda simultáneamente al mismo servidor público. Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 5 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826 En segundo lugar, se debe aceptar, que la defensa se funda en un racionamiento lógico, al considerar requisito de procedibilidad del reconocimiento dinerario cuya omisión se demanda, la solicitud formulada por el interesado, con los debidos soportes probatorios. Es evidente, si se obra en consecuencia con la pulcritud que exige el manejo de los dineros públicos, que no se puede hacer un reconocimiento que va a afectar el presupuesto de la entidad, sin los elementos de juicio que, a manera de soportes documentales, permitan fundar legalmente la decisión. Justamente, en concordancia con las normas rectoras del manejo de la hacienda pública, traídas a colación pertinentemente por la defensa, el artículo 5 de la resolución en comento, condiciona la elaboración de la resolución que reconozca el pago de la prestación en ella reglamentada, a la previa adjunción de documentos como la cuenta de cobro, las certificaciones referidas al lugar de residencia de los familiares del empleado trasladado, por cada uno de los cuales hay lugar al pago de una suma de dinero y, obviamente, la prueba del valor de dicho traslado. Surge, por inferencia lógica, lo siguiente: el deber funcional que, para el aquí investigado se infiere, de la Resolución 0687 de 1985 (ordenar el pago de un auxilio económico), requiere el previo agotamiento de otros procedimientos, el

primero de los cuales es la solicitud del interesado. Llegados a este punto, esta Delegada manifiesta su disparidad de criterio, con la Procuraduría Regional del Cauca, con relación a la decisión que se revisa, en cuanto aquélla estima que el deber funcional aquí analizado, se podía cumplir de manera oficiosa. Para esta instancia, la actuación administrativa tendiente al pago del auxilio de traslado de los empleados del Servicio de Salud del Departamento del Cauca, se inicia, exclusivamente, a petición del interesado, descartándose su procedencia oficiosa. Así se colige de la lectura integral de la Resolución 0687 de 1985, siendo, por demás, improcedente acudir para su inteligencia, a interpretaciones teleológicas de la normativa constitucional. Recuérdese que cuando el sentido de la ley es claro, no se debe desatender su tenor literal, so pretexto de consultar su espíritu. Pero es que, además, el cuestionamiento de conducta de un servidor público, en procura de la objetividad a que está obligado el investigador disciplinario, sólo puede fundarse en exigencias claramente hechas por el legislador y no en Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 6 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826 interpretaciones ius filosóficas en torno al contenido de los deberes funcionales de aquél. Con mayor razón, se debe proscribir del reproche disciplinario, toda referencia a la conducta observada por otros servidores públicos encargados del ejercicio de la misma función que el servidor objeto de investigación. El único referente válido de la conducta, se reitera, es el deber funcional definido con absoluta precisión, en la

ley o el reglamento. Por último, la segunda instancia se abstiene de pronunciarse con relación a los referentes circunstanciales traídos a colación en el fallo, citados en el segundo punto de los argumentos de la impugnación, en razón a que su fuerza argumentativa no es tal, que lleve a considerarlos razones fundantes de la decisión sancionatoria que se revisa. Basten las consideraciones precedentes, para concluir que, en sentir de esta Delegada, el Ciudadano CARLOS GABRIEL QUIÑÓNEZ QUINTERO, no es responsable disciplinariamente del cargo que se le atribuyó, mediante providencia del 28 de octubre de 2005 y, en consecuencia, se impone su absolución de la sanción impuesta en primera instancia, con Resolución 005 del 23 de febrero de 2006. En mérito de lo expuesto, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, RESUELVE PRIMERO: Revocar la decisión calendada el 23 de febrero de 2006, en cuanto la Procuraduría Regional del Cauca, impuso sanción disciplinaria consistente en suspensión en el ejercicio del cargo, convertible en multa igual a un mes de salario, al Señor CARLOS GABRIEL QUIÑÓNEZ QUINTERO, quien se identifica con la Cédula de Ciudadanía No. 10.482.734, expedida en Santander de Quilichao, en su condición de Director Departamental de Salud del Cauca, y en su lugar absolverlo de responsabilidad disciplinaria.

SEGUNDO: Por el Centro de Notificaciones, notifíquese personalmente al investigado y su apoderada la determinación tomada en esta providencia,

advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno. De no poderse lograr la notificación personal, notifíquese por edicto, en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario. Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 7 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826

TERCERO: La Secretaría de este Despacho, se encargará de comunicar esta providencia al quejoso, advirtiéndole que con ella queda agotada la vía gubernativa.

CUARTO: Cumplido lo anterior, devolver el expediente a la oficina de origen, para que se ocupe de los registros pertinentes y del archivo del expediente.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Proyectó: MDC 087-003293-05 fallo 2ª MsW Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa 8 Carrera 5 N° 15-80 piso 8° PBX 3520066 Ext. 10821 - 10826