PGN-POTESTAD REGLAMENTARIA - Autonomía universitaria

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D.C. Abril de 2003 Alegato N° 78 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero

Exp. 7391 En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten, procede esta Procuraduría Delegada a formular alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el Art. 210 del C.C.A:, en la nueva redacción del Art. 59 de la ley 446 de 1998. ANTECEDENTES El doctor Fabio Morón Díaz, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el Art. 84 del C.C.A. ha solicitado la nulidad, previa suspensión provisional, del decreto 792 del 8 de mayo de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado de Ingeniería, por ser contrario, según su concepto a la Constitución Nacional y a la ley. 1 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El decreto demandado en sentir del actor es violatorio de las siguientes disposiciones: Constitucionales: Artículos 4, 68, 69, 150 numeral 8°, 189 numerales 21, 22 y 26 y 365 de la Carta Política.

Legales: Artículos 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la ley 30 de 1992.

Desarrolla el actor el concepto de violación en la siguiente forma:

1. Que el D. 792 de 2001 viola la autonomía universitaria consagrada en el Art. 69 de la C.P. y desarrollada por la ley 30 de 1992 (Art. 3°), debiendo ser garantizada por el Estado, la cual reconoce a las universidades entre otras cosas: el derecho a darse y modificar sus propios estatutos; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos; definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes científicas y culturales; seleccionar a a sus profesores y admitir sus alumnos así como adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su función social y de su misión institucional

(Ley 30/92 Art. 28).

2. Que el Presidente de la República debe ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación en representación del Estado, dentro de los parámetros fijados por la ley 30 de 1992 cap. VII en desarrollo del precepto constitucional contenido en el Art. 150 numeral 8° de la carta, sin invadir la garantía constitucional de la autonomía universitaria, tal como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia y la doctrina,como función unicamente del legislador, sin que pueda ser sustituída o reemplazada por el Gobierno, salvo que el legislador le otorgue facultades extraordinarias, las que no pueden ejercerse nunca a través de decretos reglamentarios, como que la vigencia de éstos depende totalmente de la ley que reglamentan.

De suerte que el numeral 11 del Art. 189 de la Carta debe interpretarse en concordancia con el Art. 150 numeral 8° ibidem que radica la competencia en el Congreso de la República para “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución”; por lo que el D. 792/2001 excede las competencias constitucionales del señor Presidente de la República e invade la órbita de atribuciones exclusivas del legislador, que es el único que puede limitar o restringir la autonomía universitaria consagrada en el Art. 69 de la Constitución Política. 2

3. Que de acuerdo a los señalamientos del H. Consejo de Estado, la potestad reglamentaria tiene sus límites en la constitución y en la misma ley objeto de reglamentación y en la necesidad de que sea cumplida debidamente; de donde ésta no es absoluta e ilimitada ya que al ejercerla el Presidente de la República, no puede alterarla o modificarla, ni por tanto, cuenta con una competencia autónoma en el ejercicio de la función de suprema inspección y vigilancia en materia educativa sino que debe seguir los derroteros trazados en los arts. 31 a 33 de la ley 30 de 1992, a fin de propender, entre otras cosas por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de educación superior, para velar por la calidad de la educación superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y el cumplimiento de los objetivos en ella previstos por parte de dichas instituciones, la cual, además debe ser ejercida por el Gobierno Nacional

con la asesoría inmediata del Consejo Nacional de Educación Superior (Cesu).

4. Que conforme a los requisitos constitucionales y legales cada Universidad organiza sus programas en el campo de la Ingeniería en concordancia con los principios, ideales y filosofía que las inspiran y las guían, por lo que imponer una identidad única, so pretexto de lograr una supuesta calidad, como lo señalan los arts. 18 a 27 del D. 792 de 2001, implica atarse a una concepción ajena y distinta del pluralismo y de las modernas tendencias de la ciencia y la técnica vigentes y reconocidas institucionalmente.

De donde tener programas y ofrecer los mismos u otros diferentes no es más que el desarrollo y concreción de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, dentro de la cual se ubica el principio de la nomenclatura, por lo que no tiene sentido ni lógica que el Decreto acusado limite en su Art. 3° a catorce (14) denominaciones básicas los programas que se pueden ofrecer, por parte de las instituciones de educación superior en el campo de la Ingeniería, dejando por fuera programas autorizados oficialmente como las Ingenierías: de Petróleos, de Transporte, forestal, agroindustrial, naval, catastral y Geodesia, electromecánica y Agronómica.

5. Que de acuerdo con la Corte Constitucional (Sent. F-492/92 y C-188/96), la inspección y vigilancia debe ejercerse sin menoscabo de la autonomía universitaria, lo que supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes

directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley.

6. Que no puede un decreto reglamentario pretender que todas las universidades tengan los mismos planes de estudio, pues el no tenerlos es parte de su autonomía y que la tendencia a obligar que los planes de estudio de pregrado en el ramo de la ingeniería sean exactos en todas 3 sus partes o por lo menos similares, es pretender la imposición de unanimismos peligrosos e inconvenientes.

Por lo tanto el D. 792 de 2001 relativo a la información sobre calidad de programas académicos de pregrado en Ingeniería, que deben aportar las instituciones universitarias previa creación, oferta y funcionamiento de los programas que se desarrollan en cada institución respecto a aspectos tales como: justificación de los Programas, denominación académica de los mismos, aspectos curriculares básicos, créditos académicos, formación investigativa, Proyección social, sistemas de selección y evaluación, personal docente, dotación de medios educativos, infraestructura física, estructura académico administrativa, autoevaluación, egresados, bienestar universitario y publicidad del programa, reseñados en los arts. 2 a 17, lo mismo que los contenidos normativos de los arts. 18 a 27 del D. 792 de 2001, desconocen abiertamente los arts. 67 y 189 numerales 21. 22 y 26 de la Carta Política y todo el Capítulo VII (arts. 31 a 33) de la ley 30 de 1992. Pues es claro que el decreto en cuestión es el resultado jurídico de un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la

República al extralimitar el marco señalado en la citada ley. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Se trata de establecer en el sub-littae, si el Presidente de la República con la expedición del D. 792 del 8 de mayo de 2001, al establecer estándares de calidad de los Programas de Pregrado en Ingeniería, en ejercicio de la función de la Suprema Inspección y vigilancia de la educación, se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al rebasar el marco legal señalado en la ley 30 de 1992, con violación del principio de la autonomía universitaria establecido en el art 69 e la Carta Política, en el entendido claro que dicha potestad solo tiene como limitantes la ley reglamentada y la propia constitución. El Decreto N° 792 de 2001 se halla transcrito y publicado en todo su contenido en el Diario Oficial N° 44.418 del 11 de mayo de 2001, que obra en el expediente, siendo por tanto de fácil consulta, lo cual nos releva de su transcripción en esta oportunidad.

DE LOS PROGRAMAS DE PREGADO EN GENERAL Y DEL PROGRAMA DE

PREGADO EN INGENIERIA EN PARTICULAR

4 Si bien es cierto que en virtud de la autonomía universitaria garantizada en la Constitución y desarrollada en la Ley, las instituciones de Educación Superior tienen el derecho, de crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, entre los cuales se hallan los programas de pregrado con el objeto de preparar para el desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada de naturaleza tecnológica o científica, o en el área de las

humanidades, las artes y la filosofía; también lo es que al Gobierno Nacional se le ha encomendado igualmente por la propia Constitución y la ley, la tarea de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el objeto de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, lo cual implica que tales instituciones, notifiquen al Ministerio de Educación Nacional a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – Icfes – acerca de la creación, estado y desarrollo de tales programas bajo ciertos parámetros y con el cumplimiento de determinados requisitos que han venido estableciéndose a través de diversos decretos reglamentarios de la ley de educación superior (ley 30 de 1992) para su correcta ejecución y efectivo cumplimiento. Así se tienen las siguientes herramientas para este efecto:

1. El D. 1403 de 1993 que contiene instrucciones sobre la información de las instituciones de educación superior acerca de sus programas académicos. 2.El Decreto 2790 de 1994 que establece reglas sobre la inspección y vigilancia de los programas académicos de pregrado de la educación superior.

3. El D. 836 de 1994 que contiene el procedimiento para la creación y funcionamiento de los programas de maestría.

4. El D. 837 de 1994 que señala los requisitos para notificar e informar sobre los programas académicos de pregrado y especialización.

5. El D. 2791 de 1994 que contiene los requerimientos y procedimientos para la creación de programas de doctorado, crea la comisión Nacional de doctorados

y fija plazos de evaluación.

6. El D. 1225 de 1996 que regula la publicidad y el registro de Programas académicos de educación superior.

7. El. D. 792 de 2001 que establece estándares de calidad en los programas académicos de pregrado en Ingeniería, que corresponde al cuestionado y analizado en esta ocasión.

5 Como nota preponderante pero fundamental en el estudio de la legalidad de cada uno de estos decretos, se advierte, aparte de su carácter de medios para la correcta y cumplida ejecución de la ley 30 de 1992, que ninguno de ellos compromete en manera alguna, menos el demandado, la creación, organización o desarrollo de los programas académicos propios de la competencia exclusiva de las instituciones de educación superior conforme a lo establecido en la Constitución y en la ley, sino que se traducen en medios expeditos de ejecución de la ley para el cumplimiento de los fines del Estado en materia educacional, lo cual refleja con nitidez incuestionable la correspondencia de sus contenidos normativos con los de superior jerarquía y excluye por ende su violación o desconocimiento por parte de dichos Decretos, incluido el 792 de 2001 cuestionado a través de la presente acción, cuyo fin único era y es garantizar la calidad de los programas académicos de pregrado en el ramo de la Ingeniería, estableciendo un marco general de requisitos que deberán observar las instituciones de educación superior que los creen, ofrezcan y desarrollen, en cumplimiento de su deber de notificación o información. Esto como es natural y obvio no significa en manera alguna que el decreto establezca planes o programas de estudio unificados para las universidades, ni

menos que se impongan programas de pregrado en Ingeniería exactos o similares para todos los entes universitarios que los creen, ofrezcan y desarrollen bajo cualquier denominación académica en ese ramo, como lo pretende dar a entender el actor; y sin que la enumeración contenida en el Art. 3° del Decreto en cita sea taxativa y por ende excluyente, dada la aclaración de su contenido en el sentido que “El Ministro de Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de acreditación, podrá adicionar otras denominaciones académicas a las ya señaladas, cuando se considere que corresponde a ese tipo”, dentro de las cuales pueden acceder las señaladas por el actor como excluídas de la regulación, tales como las ingenierías: De petróleos, de transporte, forestal, agroindustrial, naval, catastral y geodesia, electromecánica y agronómica. DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA Si bien es cierto que una de las características esenciales de la autonomía universitaria radica en la facultad de crear, ofrecer y desarrollar programas académicos por parte de las Instituciones de Educación Superior, tambien lo es que ésta no puede ejercerse con absoluta libertad, pues debe someterse a la observancia de los parámetros y regulaciones establecidas por la ley para el efecto, a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio público de la educación, a cargo y bajo la responsabilidad del Gobierno nacional. 6 Allis verbis, la autonomía universitaria no implica en manera alguna la permisión de excesos, arbitrariedades y extralimitaciones en su ejercicio por parte de los entes Universitarios, menos aún cuando de creación, ofrecimiento y desarrollo

de Programas académicos se trata, dado que este encuentra limitaciones en la misma constitución, la ley, los reglamentos y demás ordenamientos que contemplen obligaciones que cumplir en observancia del mandato constitucional desarrollado por la ley, conforme al cual el Estado debe velar por la calidad de la educación y por ende por la calidad de dichos programas académicos mediante el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación; de donde puede concluirse con propiedad que la autonomía universitaria absoluta no existe, tal como lo han venido sosteniendo tanto la H. Corte Constitucional como el propio Consejo de Estado. Así se expresa la H. Corte Constitucional: “......... Además, si bien la autonomía universitaria permite a las Instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto dicha autonomía no es absoluta, sino que se debe ejercer sun sujeción a la ley, a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio público de la educación. No se trata, pues, que el Estado le imponga a los establecimientos de educación superior, los programas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino que tales instituciones, una vez adopten la decisión de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la referida autonomía, para iniciar la prestación de los servicios ofrecidos cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en áreas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para así dar cumplimiento a los fines del estado consagrados en el Art. 2° de la Cara Política, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad

material de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las circunstancias ya señaladas, y que la ley 30 de 1992 pretende regular a través de la consagración del concepto previo favorable del Cesu con base en el cual “ el Ministerio de Educación Nacional (.....) podrá aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones”, lo cual significa que tal potestad permanece en cabeza de este ente gubernamental, siendo ello compatible no solo con la autonomía universitaria sino tambien con los arts. 209 y 211 de la Constitución que permiten que la función de inspección y vigilancia a la educación en cabeza del Presidente de la República pueda ser ejercida a través del referido Ministerio (Corte Constitucional, sent. 420 de 1995). A su turno el H. Consejo de Estado sostiene: - “El principio de la autonomía universitaria debe interpretarse de manera sistemática, esto es, en concordancia con las demás disposiciones y principios constitucionales y legales atinentes al servicio público de la educación, en sus diferentes aspectos. Así lo ha precisado la Sala en sus pronunciamientos relativos a dicho principio. Es así, como en sent. de 23 de marzo de 2001, 7 advirtió que “Ese principio de autonomía no puede entenderse, sin embargo, en los términos absolutos que parece considerarlo el demandante, pues es necesario tener presente que el alcance de esa garantía, consagrada por el Art. 69 constitucional, debe fijarse teniendo en cuenta el mandato del inciso 5° del artículo 67 ibidem cuyo texto prescribe que “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por

su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos...”, así como la facultad presidencial de “ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”, en los términos del numeral 21 del artículo 189 constitucional” (C.E. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª. Sent. de 9 de mayo de 2002 exp. 6582 Consejero Ponente doctor Manuel Urueta Oyola). - “La autonomía universitaria tiene como contenido esencial “la capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior”, ya que su incidencia en el ámbito universitario se ha traducido en dos aspectos esenciales: Uno de ellos relacionado con la concepción ideológica de la universidad y otro atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo e su singularidad. Sin embargo, esas libertades de autodeterminación y autorregulación de las universidades no son absolutas y presentan algunos límites constitucionales: a) La enseñanza está sometida a la inspección y vigilancia del Presidente de la República (C.P. artículos 67 y 189-21). B) La prestación del servicio público de la educación exige el cumplimiento estricto de la ley (C.P. Art. 150/23). Por ende, la autonomía universitaria no excluye la acción legislativa, como quiera que ésta “no significa que haya despojado al

legislador del ejercicio de regulación que le corresponde”: c) El respeto por los derechos fundamentales tambien limita la autonomía universitaria. A guisa de ejemplo encontramos que los derechos laborales, el derecho a la educación, el debido proceso, la igualdad, limitan el ejercicio de esa garantía (C.E. Sección Primera Sent. de 4 de octubre de 2001 exp. 6463 Consejero Ponente: doctora Olga Inés Navarrete Barrero; citada en sent. de mayo 9 de 2002, sección Primera Exp. 6582, Consejero Ponente: doctor Manuel S. Urueta Ayola). De otra parte, en cumplimiento de la función establecida en el Art. 150 numeral 8° de la Carta Política, el Congreso de la República expidió la ley 30 de 1992, mediante la cual se fijó el marco jurídico dentro del cual debe el Gobierno Nacional ejercer la función de inspección y vigilancia de la enseñanza, orientada entre otras cosas, a propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de educación superior y a vigilar el cumplimiento pleno e integral de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, para velar por la calidad de la educación superior dentro del respeto a dicha autonomía y por el cumplimiento 8 de los objetivos previstos en esta ley y en los estatutos por parte de dichas instituciones. Pues bien, examinado el contenido del D. 792 de 2001, se puede advertir con facilidad que no está limitando o restringiendo en manera alguna la autonomía universitaria en tanto no se refiere a la creación, ofrecimiento y desarrollo de

programas de pregrado en ingeniería, como que solo señala unos lineamientos de orden general, a manera de modelo o guía, a observar por los establecimientos de educación superior que pretendan crear, ofrecer y desarrollar tales programas en cualesquiera de sus modalidades para efectos de cumplir con el suministro de la información respectiva al Ministerio de Educación con miras a obtener el registro calificado del correspondiente programa, sin que, como puede observarse, interfiera para nada en su creación, ofrecimiento o desarrollo, que signifique un desconocimiento a la mentada autonomía universitaria, y por ende se configure la violación de normas de superior jerarquía, como lo entiende el actor. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Entendida la potestad reglamentaria, como la facultad constitucional atribuída al Presidente de la República para expedir normas (Decretos, resoluciones, ordenes, etc) que permitan el cumplimiento y correcta ejecución de las leyes, que no impliquen en manera alguna modificaciones, ampliaciones, restricciones o limitaciones del mandato sustantivo reglamentado, es preciso inferir que las limitaciones a dicha potestad están dadas solamente por la misma norma reglamentada, por la propia Constitución y por la necesidad impuesta en su aplicación, no solo respecto de lo que se halla expreso en la norma sino en relación con el contenido implícito que ella reporte, lo que supone a contrario censu, que si la norma es absolutamente clara en su ejecución, la reglamentación resulta inane e improcedente. Así lo han entendido las altas cortes, cuyas orientaciones al respecto, preciso

es recordar dada su importancia en relación con el problema jurídico a resolver.

Dice la Corte: “Como reiteradamente se ha afirmado la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la República (C.P. Art. 189-11) que lo autoriza para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley....” “La facultad con que cuenta el Presidente de la República de reglamentar la ley, está sujeta a ciertos límites que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido.

9 Es decir que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella. No se olvide que cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo, se traduce en inconstitucional por extralimitación del ámbito material del reglamento. “El reglamento es entonces el complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley”. (sent. C-302 de mayo 5 de 1999, Magistrado Ponente doctor Carlos Gaviria Díaz).

Expresa el H. Consejo de Estado: “El poder reglamentario lo otorga directamente la constitución al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, con la finalidad de que

expide normas de carácter general para la correcta ejecución de la ley. Por ser una atribución propia que le confiere la Carta Política, no requiere de una norma legal que expresamente la conceda y se caracteriza además por ser atribución inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto pues se halla limitado por la Constitución y la ley ya que al ejercerla el Presidente de al República no puede alterar o modificar la ley que reglamenta. Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta ejecución habrá lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanto será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley.....” (C.E. sent. Febrero 8 de 2000, rad. C-761, Sala Plena, Magistrado Ponente doctor Javier Díaz Bueno) Bajo este marco legal, jurisprudencial y conceptual, es forzoso concluír que no existe, en sentir de este Ministerio Público, contrariedad alguna entre la norma demandada y las de superior jerarquía citadas como violadas por el actor, al no haberse desconocido de ninguna forma la autonomía universitaria ni existir

exceso alguno en ejercicio de la potestad reglamentaria, por parte del Presidente de la República en tanto el Decreto 792 de 2001 reglamentario de la ley 30 de 1992, como todos los de su especie atrás relacionados, fue expedido con el respeto debido a los parámetros establecidos en la constitución y en la ley de educación superior, sin haber invadido la órbita de atribuciones del legislador. 10 Luego al no constituír dicho decreto bajo ningún aspecto, limitación o restricción de ninguna clase a la autonomía universitaria consagrada y garantizada en el Art. 69 de la Carta Política, tal como se dejó establecido en apartes anteriores, como que presenta simplemente una herramienta al servicio del Ejecutivo para el ejercicio correcto y cumplido de la función de suprema inspección y vigilancia de la educación con miras a velar por la calidad de los programas educativos en general y de los de pregrado de Ingeniería en particular en cualesquiera de sus denominaciones, las pretensiones de la demanda no tienen de ninguna forma vocación de prosperidad. Con fundamento en los razonamientos que anteceden, esta Agencia del Ministerio Público, se permite solicitar muy comedidamente de esa H. Corporación sean denegadas las súplicas de la demanda. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado 11