PGN-POTESTAD REGLAMENTARIA - El gobierno nacional no excedió el artículo 189 numeral 11 de la c

SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Nulidad contra el artículo 3º, inciso 1º, del Decreto 510 de 2003, por medio del cual el Gobierno Nacional reglamentó parcialmente la base de cotización BASE DE COTIZACION-Será como mínimo salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25/BASE DE COTIZACION-Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo. POTESTAD REGLAMENTARIA-El Gobierno Nacional excedió violó el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, al expedir el inciso 1º del artículo 3 del Decreto 510 de 2003. FACULTAD REGLAMENTARIA-Asignada al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política/FACULTAD REGLAMENTARIAJurisprudencia de la corte constitucional Es evidente que la norma constitucional transcrita hace relación a la facultad que tiene el Gobierno de reglamentar las leyes, de ahí que le asigna al Presidente de la República, como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, el ejercicio de dicha función que lo autoriza a expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, razón por la cual debe estar sometida a la Constitución y a la ley, es decir que no puede ser ejercida en forma ilimitada, pues su competencia, lineamientos y directrices buscan el efectivo cumplimiento de la ley. Por tal virtud, la Carta Política determina las competencias relacionadas con la administración pública, estableciendo, entre otras, las atribuciones del Presidente de la República, a quien le reconoce una facultad administrativa, condicionada y sujeta a las definiciones establecidas en

la ley, es decir, que está sometido no sólo a los principios y reglas generales que regula, sino también a los elementos específicos que la orientan y la encausan. Es decir, que bajo estos presupuestos el poder reglamentario del ejecutivo no es absoluto, sino limitado en la medida en que debe someter su regulación a los presupuestos que le fije la Constitución y la ley; en otras palabras, no puede contradecirlos, sobrepasarlos o cambiarlos, porque de ser así vician de nulidad el acto por exceder dicha facultad que solo le permite desarrollar los mandatos legales para su cabal desarrollo. SEGURIDAD SOCIAL-Está direccionada por el Estado, pues tiene la facultad de definir los parámetros para su prestación/SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia de la corte constitucional INGRESO BASE DE COTIZACION-Para aquellos trabajadores que devengaran más de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, un tope de 45 salarios/INGRESO BASE DE COTIZACION-Jurisprudencia corte constitucional Por consiguiente, para la Corte Constitucional el legislador tiene la libertad de regular los topes tanto de la mesada pensional como del ingreso base de cotización, atendiendo los principios de proporcionalidad, solidaridad e igualdad, mientras que el Gobierno Nacional debe E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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2 reglamentar tales aspectos bajo los parámetros que aquel le fije, teniendo en cuenta que la base de cotización no puede ser inferior a 1 salario mínimo mensual legal vigente ni superior a 45 salarios mínimos mensuales legales vigentes y, en todo caso, la liquidación de la pensión no puede superar los 25 salarios mínimos mensuales vigentes. Bajo estos presupuestos, el Gobierno Nacional, en desarrollo de la potestad reglamentaria estaba facultado para regular el ingreso base de cotización hasta 45 salarios mínimos mensuales vigentes como tope máximo, es decir, que podía fijar una cuantía diferente e inferior al límite consagrado por el legislador, y en este caso, se advierte que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la decisión se ajusta al principio de sostenibilidad del sistema financiero y, en consecuencia, los salarios más altos no podían para efectos de la liquidación tener una base salarial que superara los 25 salarios mínimos legales vigentes, atendiendo los principios de correlatividad, y solidaridad, es decir, por ser equitativos y directamente proporcionales el uno con el otro. En efecto, independientemente de que el legislador haya fijado un tope de cotización máximo hasta 45 salarios, no es menos cierto que no es imperativo para el Gobierno adoptarlo, porque si bien fue previsto por la Ley 797 de 2003, para garantizarle aquellos trabajadores que devenguen más de 25 salarios mínimos mensuales vigentes una mesada pensional estimada en dicho valor, no es menos cierto que también está en la obligación de revisar otros presupuestos que le permita responder por la viabilidad del sistema de seguridad social en su conjunto, en beneficio de todos sus afiliados quienes también ostentan la expectativa de

percibir una pensión de jubilación en los términos de ley. E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 167 E2019-366549 Bogotá, D.C, 15 de agosto de 2019 Doctor Gabriel Valbuena Hernández Consejero ponente Sección SegundaSubsección “A” Consejo de Estado

E. S. D.

Expediente No: 11001032500020130099900 (2217-2013)

Demandantes: Franklin Liévano Fernández Demandados: Nación-Ministerios de Hacienda y Trabajo Medio de control : Nulidad.

Asunto: Alegato de conclusión– Ley 1437 de 2011

I.PRETENSIÓN Y ACTOS ACUSADOS El demandante, Franklin Liévano Fernández, instauró el medio de control de nulidad parcial contra el artículo 3º, inciso 1º, del Decreto 510 de 2003, por medio del cual el Gobierno Nacional reglamentó parcialmente los artículos 3º, 5º, 7º, 8º, 9º, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003, que a la letra establecen (la expresión resaltada es la que se demanda): “Artículo 3°. La base de cotización del Sistema General de Pensiones

será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo. E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 La base de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que la base de la cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo que el afiliado cotice para el Sistema General de Pensiones sobre una base inferior a la mínima establecida para el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Parágrafo. Cuando una persona dependiente deba realizar cotizaciones adicionales como independiente o por prestación de servicios, para los efectos del parágrafo primero del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que modifica el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, deberá informar en los formatos que para tal efecto establezca la Superintendencia Bancaria, el ingreso que efectivamente perciba, manifestando la fuente de sus recursos”. 1.1. Concepto de violación: La parte demandante citó como normas infringidas el inciso 4º del artículo 5º de la Ley 797 de 2003. Argumentó que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 510 de 2003

desconoció la Ley 797 de 2003, por cuanto el legislador quiso y consagró en el inciso 4º del artículo 5º que aquellas personas que devenguen más de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, reciban un pensión de jubilación hasta este valor, no obstante el acto acusado en el inciso 1º del artículo 3º al establecer una tasa de reemplazo del 75% sobre la remuneración percibida reducida al límite de cotización de 25 SMLMV, la prestación queda tan solo en 18.75 SMLMV, es decir, que no cumple con el querer y voluntad del legislador. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. El apoderado del Ministerio de Hacienda señaló que el legislador al expedir la Ley 797 de 2003, introdujo varias modificaciones al Sistema General de Seguridad en Pensiones, entre las que se encuentra el aumento E2019-366549

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 5 gradual en la tasa de cotización, el incremento en el tiempo mínimo de cotización requerido para acceder a la pensión de vejez y la obligación de cotizar al sistema de salud sobre la misma base para el sistema de pensiones, en los eventos en que el afiliado perciba salarios de dos o más empleadores o ingresos como trabajadores independientes o como contratista. Indicó que el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, que modificó el inciso 4º

parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, estableció el límite de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes para los trabajadores tanto del sector público como privado, y para el caso de los independientes distinguió entre aquellos que cotizan con base en el total de los ingresos devengados y los que lo hacen atendiendo los ingresos que declaran ante la entidad a la cual se afilien y estableció que en ningún caso la base de cotización puede ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. A su juicio, la disposición acusada del Decreto 510 de 2003 fijó un tope máximo de cotización al Sistema General de Seguridad Social en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir que responde a la regla general prevista en el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, que establece que el límite de la base de cotización serán 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el trabajador del sector público y privado. Precisó que la regla consagrada en el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, referida a que cuando se devengue más de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la base de cotización será reglamentada por el Gobierno Nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de 25 salarios mínimos legales E2019-366549

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Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 vigentes, quedó sujeta a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no tiene limitaciones temporales, toda vez que es una atribución constitucional no sujeta al tiempo, cuya función es hacer posible la aplicación de las leyes. 1.2.2. El apoderado del Ministerio de Trabajo señaló que la disposición acusada fija límites en la base salarial hasta los 25 salarios mínimos legales mensuales, atendiendo análisis y mecanismos técnicos y actuariales que rigen el Sistema para permitir su sostenibilidad financiera, por ende la congelación de la base en un tope máximo constituye una consecuencia normal y lógica del régimen salarial y tributario que responde a la realidad y las expectativas de la situación pensional del país. Indicó que el tope del ingreso base de liquidación hasta los 45 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es una simple expectativa en el marco de los principios rectores de la Ley de seguridad social, si la situación financiera así lo permite, razón por la cual la pretensión de nulidad que plantea el demandante deriva de su propia interpretación.

II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Fijación del litigio Para el magistrado ponente el problema jurídico se circunscribe en establecer: “Según se desprende del libelo de la demanda, corresponde a la Sala determinar si el Gobierno Nacional excedió su potestad reglamentaria y violó el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, al

expedir el inciso 1º del artículo 3 del Decreto 510 de 2003.” E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 Al respecto, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política consagra sobre la facultad reglamentaria asignada al Presidente de la República lo siguiente: “Artículo 189.- Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa: (...) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Es evidente que la norma constitucional transcrita hace relación a la facultad que tiene el Gobierno de reglamentar las leyes, de ahí que le asigna al Presidente de la República, como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, el ejercicio de dicha función que lo autoriza a expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, razón por la cual debe estar sometida a la Constitución y a la ley, es decir que no puede ser ejercida en forma ilimitada, pues su competencia, lineamientos y directrices buscan el efectivo cumplimiento de la ley. Por tal virtud, la Carta Política determina las competencias relacionadas con la administración pública, estableciendo, entre otras, las atribuciones del

Presidente de la República, a quien le reconoce una facultad administrativa, condicionada y sujeta a las definiciones establecidas en la ley, es decir, que está sometido no sólo a los principios y reglas generales que regula, sino también a los elementos específicos que la orientan y la encausan. La Corte Constitucional sobre el ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República. en la sentencia C-1005/081 consideró: 1 15 de octubre de 2008, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 “La jurisprudencia constitucional ha insistido en que la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 ha de ejercerse, por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley. Desde esta perspectiva, al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aquí, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas

en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior. La facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley, teniendo por objeto contribuir a la concreción de la ley, encontrándose, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador.” Es decir, que bajo estos presupuestos el poder reglamentario del ejecutivo no es absoluto, sino limitado en la medida en que debe someter su regulación a los presupuestos que le fije la Constitución y la ley; en otras palabras, no puede contradecirlos, sobrepasarlos o cambiarlos, porque de ser así vician de nulidad el acto por exceder dicha facultad que solo le permite desarrollar los mandatos legales para su cabal desarrollo. Ahora bien, en el presente caso el demandante considera que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de la función reglamentaria, por cuanto al expedir el inciso 1º del artículo 3º del Decreto 510 de 2003 limitó la mesada pensional en 25 salarios mínimos mensuales vigentes, a pesar de que el artículo 5º de la Ley 797 de 2003 los fijó, en su criterio, hasta en 45 salarios mínimos mensuales vigentes, sin tener en cuenta que la tasa de reemplazo (monto) no es del 100%, sino un porcentaje inferior en razón al principio de sostenibilidad financiera. E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 Para resolver la inquietud del demandante, se debe tener en cuenta que el artículo 48 de la Constitución Política consagra lo siguiente: “ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.” Es decir, que el servicio público de la seguridad social está direccionado por el Estado, pues tiene la facultad de definir los parámetros para su prestación, teniendo en cuenta como principios rectores la eficiencia, universalidad y solidaridad, y las directrices que regule el legislador. Ahora bien, sobre la interpretación y alcance de esta disposición, la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 consideró: “El artículo 48 Superior dispone que la seguridad social (i) es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y (ii) es a su vez un derecho constitucional fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se infiere del siguiente texto “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social” en concordancia con varios instrumentos del bloque de

constitucionalidad. Del texto constitucional y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos se desprende que el derecho a la seguridad social en pensiones protege a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral, entre otras contingencias. La pensión de vejez es entonces uno de los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando en razón de su edad, se produce una esperable disminución de su capacidad laboral, lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de una vida digna. Para poder brindar efectivamente protección frente a las contingencias señaladas, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de un sistema que cuente con reglas, como mínimo, sobre (i) instituciones encargadas de la prestación del servicio, (ii) procedimientos bajo los cuales el sistema debe discurrir, y (iii) provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 10 asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social.”(Subrayas fuera de texto).

De manera que la Corte resaltó en la sentencia mencionada la importancia de crear un sistema de seguridad social que garantizara la prestación del servicio, por ende la necesidad de fijar los recursos que permitan su cabal funcionamiento y en relación con las pensiones, entre otros aspectos, precisó que esta instituida para aquellos trabajadores que al llegar a la vejez ven disminuida su capacidad laboral, razón por la que tienen derecho a aquella, siempre que cumplan con los requisitos de ley a percibir la prestación que les permita su subsistencia en condiciones dignas; en consecuencia, es el Estado el encargado y responsable de la dirección, coordinación y control del sistema. De igual modo, se observa que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 inicialmente establecía: “ARTÍCULO 18. Base de cotización de los trabajadores dependientes de los sectores privado y público. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario mensual base de cotización para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que se señale, de conformidad con lo dispuesto en la ley 4ª. de 1992. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico conforme a la ley 11 de 1988. Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional.

E2019-366549

Demandante: Franklin Liévano Fernández

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 11 Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. PARÁGRAFO 1º. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para todos los efectos de esta ley. PARÁGRAFO 2º. A partir de la vigencia de la presente ley se eliminan las tablas de categorías y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de previsión y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado. PARÁGRAFO 3º. Cuando el Gobierno Nacional límite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor” (subrayas fuera de texto). De suerte y ante la imposibilidad de resolver la problemática del sistema pensional, atendiendo la regulación prevista en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, el legislador, mediante el inciso 4º del artículo 5º de la Ley 797 de

2003, modificó las reglas existentes hasta ese momento, pues no establecía límites para el ingreso base de cotización y si bien estableció como base salarial para aquellos trabajadores tanto del sector público como privado, que devengaran más de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, un tope de 45 salarios mínimos legales, también lo es que facultó al ejecutivo para que estableciera la cuantía que considerara ajustada a las condiciones financieras del sistema general de pensiones, por ende, reguló así lo siguiente: “ARTÍCULO 5º. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. E2019-366549

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 12 El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de

veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. PARÁGRAFO 1º. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.” (Subrayas fuera de texto). Ahora bien, vale la pena traer a colación el criterio que esbozó la Corte Constitucional en la sentencia C1054 de 20042 cuando revisó y declaró la

exequibilidad parcial de los artículos 18 de la Ley 100 de 1993 y 5°, parcial, de la Ley 797 de 2003, pues señaló sobre el tope de los 25 salarios mínimos legales vigentes, lo siguiente: “6.2.5. Finalmente debe la Corte estudiar la proporcionalidad concreta de la limitación introducida a los principios de igualdad y solidaridad en 2 Sentencia del 26 de octubre de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. E2019-366549

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 13 el presente caso, para lo cual debe establecer si el sacrificio de derechos resulta excesivo frente a los beneficios sociales obtenidos. En este punto la Corte aprecia que existen algunos ingredientes normativos importantes que contribuyen a definir el asunto. El primero de estos ingredientes tiene que ver con la existencia de topes a los montos de pensión, correlativos a los topes salariales de cotización. Si bien es cierto que el legislador introduce estos últimos afectando el alcance de los principios de solidaridad y de igualdad, también lo es que de otro lado establece que no habrá pensiones que sobrepasen ciertos límites. Como se vio, actualmente existe un tope de veinticinco (25) SLMM fijado a la base sobre la cual se calcula la cotización; pero, correlativamente, el tope máximo del monto de la

mesada pensional está fijado en los mismos veinticinco (25) SLMM. Así, en principio [54] la cotización es directamente proporcional al monto de la pensión, dato que obra a favor de la proporcionalidad de la restricción que introduce la disposición acusada. Subraya fuera de texto. Para la Corte este dato es importante, pues el tope impuesto a las pensiones introduce un factor de equidad de cara al tope fijado al salario base de cotización. Este factor de equidad aminora la restricción del principio de solidaridad y el sacrificio del derecho a la igualdad. Es decir, la previsión legal relativa a la existencia de los dos topes máximos -el tope a la base de cotización y el tope a la pensiónpermite que se haga efectiva la relación directa y proporcional entre el monto de la cotización y el monto de la pensión, que de otro modo no cabría.” Por tanto, la Corte Constitucional interpretó que la regla que fijó el legislador, según la cual el tope máximo para la mesada pensional no podía superar los 25 salarios mínimos legales vigentes era ajustada a la Carta Política, por cuanto encontró que el tope para determinar tanto el ingreso base de cotización como el de la mesada pensional al ser equivalentes, desarrollan el principio de correlatividad, esto es, que su correspondencia y reciprocidad garantiza los principios de proporcionalidad, solidaridad, equidad e igualdad frente a aquellos servidores que perciben salarios inferiores. Por otra parte, el artículo 1º del Acto Legislativo No. 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, estableció lo siguiente:

E2019-366549

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 14 “Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: "El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetar