PGN-POTESTAD REGLAMENTARIA - Expedición de reglamento del consejo nacional de profesiones inter

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., abril 02 de 2003 Alegato No. 091 Señores

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: doctora OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Ref: Expediente No. 2-8214

Se procede a presentar el alegato de conclusión en el proceso de la referencia dentro del traslado común a las partes, establecido en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por artículo 59 de la Ley 446 de 1998, con fundamento en las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES El ciudadano PABLO JULIAN MORALES RIVEROS, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del

C. C. A., solicita se declare la nulidad del Decreto 1147 de junio 13 de 2001, “Por el cual se expide el Reglamento del Consejo Nacional de Profesiones Internacionales y afines”, expedido por el Gobierno Nacional, invocando las facultades previstas en el artículo 189, numeral 11 de la Carta Política y el artículo 4º de la Ley 556 de 2000.

Fundamentos de Derecho: Artículos 189, numeral 11 de la Constitución Política y 4º de la Ley 556 de 2000.

2 El concepto de violación lo expresa en los siguientes términos: El Decreto 1147 de 2011, fue expedido en desarrollo de facultades conferidas por el Congreso Nacional al Presidente de la República, con el fin de reglamentar la Ley 556 de 2000, pero no se tuvo en cuenta que el

artículo 4º de esa ley, señalaba un plazo de sesenta días para que el Ejecutivo expidiera el Reglamento del Consejo Nacional de Profesionales Internacionales y Afines, por cuanto la Ley 556 de 2000 fue promulgada el 7 de febrero de 2000 y el decreto 1147 es de junio 13 de 2001, lo que significa que este último se profirió de manera extemporánea, rebasando los límites de la ley. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben ejercerse las mismas y no en otro. Al Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto un mandato limitado en el tiempo y la materia a desarrollar, condición previa a la expedición del decreto. En el caso de estudio la precisión y la temporalidad la establece el artículo 4º de la Ley 556 de 2000, y conforme a esta el decreto acusado debía expedirse dentro de los plazos fijados, desarrollando la materia específica confiada por el legislador. Dos elementos configuran la naturaleza de las facultades: La temporalidad de la delegación; la ley debe fijar un término para su desarrollo, por lo que debe producirse antes de su vencimiento, y el otro es la determinación clara y precisa de las materias que pueden ser objeto de desarrollo por parte del Presidente de la República, que no pueden exceder el límite establecido en la ley que genera la delegación legislativa, que en el decreto 1147 desbordó la materia a reglamentar, así: El literal a), artículo 3º, dispone “Ejercer la representación legal del consejo”, se excede la materia al entregarle “personería jurídica” a un ente

que por prescripción legal, no posee autonomía administrativa, la que se materializa en la representación legal. 3 El aspecto presupuestal descrito en el literal d) ib, de acuerdo con lo dispuesto en la ley general de presupuesto, donde se establece que toda imputación presupuestal debe estar previamente sustentada en la certificación presupuestal. De otra parte, el Decreto 2105 de octubre 8 de 2001, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores, establece las funciones de las distintas dependencias de ese organismo. El artículo 1º, indica las entidades adscritas o vinculadas sin hacer mención del Consejo Nacional de Profesiones Internacionales y afines, denotando con ello que el legislador quiso dejar sin vigencia la creación de dicha organización, derogándola tácitamente con la expedición de aquella norma. El art. 6º ib., precisa las funciones del titular de ese organismo, entre las cuales no se menciona su participación como miembro del mencionado Consejo Nacional, reafirmando la voluntad del legislador de derogarlo. Así mismo, el artículo 40, ib, al establecer su vigencia deroga las disposiciones que le sean contrarias, entre las cuales se puede entender como incluido el decreto acusado. Contestación de la Demanda El Ministerio de Educación Nacional a través de su apoderado contestó la demanda, rechazando los argumentos del actor por cuanto el decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional, acorde con los mandatos de la ley 556 de 2000 y observando la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11. No comparte el argumento sobre la

extemporaneidad del Ejecutivo para su expedición, porque de acuerdo a reiterada jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, dicha potestad no caduca sino que ella puede ejercerla mientras estén vigentes las leyes a reglamentar. 4 Para el efecto se apoya en las sentencias C-066 de 1999, C-028 de 1997 y la del H. Consejo de Estado No. 10158, conforme a las cuales “la facultad de reglamentar las leyes es propia del gobierno, deriva directamente del texto constitucional” y, además es “inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerlas en cualquier tiempo es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la administración cumpla con su función de ejecución de Leyes. Su carácter de permanente implica que mientras la ley esté vigente puede el presidente ejercer su atribución, por lo tanto no es necesario que el legislador le otorgue esa atribución, aunque al hacerlo tampoco hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el reconocimiento de la competencia constitucional del ejecutivo”. Con fundamento en el anterior marco constitucional, legal y jurisprudencial, considera el Ministerio que se desvirtúa la carencia de competencia pro témpore sobre la materia prevista en la ley 556 de 2000, aquí alegada. En cuanto a la materia a desarrollar contenida en el Decreto 1147 de 2001, puntualiza que no se desbordaron los límites de la ley reglamentada, ya que a través del decreto cuestionado, no se pretende crear el Consejo Nacional de Profesionales Internacionales y Afines, sino que se regula

aquellos aspectos necesarios para su debido funcionamiento, como son señalarle su patrimonio, domicilio y criterios para la remuneración de sus miembros, presupuestos estos que no podían dejarse a su arbitrio. Respecto de las obligaciones impuestas al Ministerio de Relaciones Exteriores, no definidas en el artículo 6º del Decreto 2105 de 2001, encuentra equivocado el planteamiento del actor, ya que como lo manifestó el H. Consejo de Estado, corresponde al Presidente de la República, reglamentar la ley y en ejercicio de esa facultad, puede imponer obligaciones, funciones o delegaciones a los ministros que hacen parte del Ejecutivo, sin que por ello incurra en extralimitación de la potestad reglamentaria. 5 Además, el decreto que reestructura el Ministerio de Relaciones Exteriores, fue expedido con posterioridad al Decreto 1147 de 2001 que es del 13 de junio y en su artículo 3º, numeral 23, determina que tendrá las demás funciones que le sean asignadas o que por su naturaleza sean afines a las ya descritas. En consecuencia, la norma acusada no está violando el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la C. P. Lo anterior lo fundamenta con algunos pronunciamientos de la H. Corte Constitucional, entre otros, las sentencias C-604 y 187/97 y la C897/99. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El problema jurídico consiste en determinar si el Gobierno Nacional al expedir la norma acusada que contiene el Reglamento del Consejo Nacional de Profesiones Internacionales y Afines, pudo excederse, pues según el actor, se le entregó autonomía jurídica a un ente que por

mandato de la ley no la tiene; además, asigna funciones al Ministro de Relaciones Exteriores no previstas en las disposiciones que reestructuraron este organismo. Antes de entrar en las consideraciones de fondo, es preciso aclarar que el decreto acusado fue derogado tácitamente por el 1525 de julio 24 de 2002, sin embargo, de acuerdo a reiterada jurisprudencia de esa Corporación, es pertinente estudiar la legalidad del mismo, en razón a los efectos jurídicos que pudo causar durante su vigencia y a ello se procede, así: El Acto Demandado: Mediante el Decreto 1525 de julio 24 de 2002, el Gobierno Nacional reglamentó la Ley 556 de 2000, para lo cual profirió el reglamento del 6 mencionado Consejo Nacional de Profesiones Internacionales y afines, del siguiente contenido: Capítulo I - Naturaleza, Integración y Funciones “Artículo 1º. Naturaleza e Integración: El Consejo Nacional de profesionales Internacionales y afines, creado por la Ley 556 del 2 de febrero de 2000, es un órgano auxiliar del Gobierno Nacional, el cual estará integrado por: a) El Ministerio de Relaciones Exteriores o su delegado, quien lo presidirá; b) El Ministerio de Comercio Exterior o su delegado; c) El Director del ICFES o su delegado, quien ejercerá como Secretario Ejecutivo; (...)” Capítulo II - Organización y Funcionamiento “Artículo 3º. Presidencia. La Presidencia del Consejo Nacional de Profesionales Internacionales y afines, será ejercida por el Ministerio de Relaciones Exteriores o su delegado.

Son funciones del presidente: a) Ejercer la Representación legal del Consejo;

b) Presidir las reuniones ordinarias del Consejo; c) (...)” “Artículo 4º. Secretaría Ejecutiva. (...)” Capítulo III - De los Representantes de las Asociaciones y Universidades Capítulo IV - Otras Disposiciones Para su expedición se invocaron las atribuciones previstas en los artículos 189, numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 4º de la Ley 556 de

2000. Mediante esta última, el legislador ordinario hizo el reconocimiento de las profesiones de educación superior que se desarrollan en el marco de las relaciones internacionales, estableciendo en dicho artículo: “A los 60 días contados a partir de la promulgación de la presente ley el Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Educación Nacional y a través del ICFES, expedirá el reglamento del Consejo Nacional de Profesiones Internacionales y afines”.

El primer cargo relativo a que la norma acusada rebasó los límites temporales conferidos por el Congreso para desarrollar el tema, se estima que este planteamiento no resulta acertado, pues de la lectura de la norma 7 se infiere que las facultades especiales y pro témpore -sesenta días-, allí otorgadas, están dirigidas al Ministerio de Educación Nacional para que a través del ICFES, reglamentara la ley en los aspectos señalados en la misma. En consecuencia, le correspondía a los anteriores, expedir el acto administrativo que contuviera tal reglamentación -resolución-, a términos del artículo 5º ib; sin embargo, los citados entes estatales no hicieron uso de las facultades que les confirió de manera expresa el legislador ordinario, pues vencido el plazo indicado no se dictó reglamentación

alguna al respecto. En esas condiciones y como era indispensable la expedición de la reglamentación respectiva, que permitiera la aplicación de la ley, el Presidente de la República, hizo uso de sus atribuciones consagradas en artículo 189-11 de la Carta Política, que lo autorizan para: “Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, profirió el mencionado decreto 1147 de 2001. La señalada potestad reglamentaria, como se desprende del precepto anterior, puede ser ejercida por el Ejecutivo Nacional en cualquier época por cuanto no tiene límitaciones en cuanto al tiempo, pues en este caso se trata de una función propia e indispensable del Gobierno Nacional para que cumpla con su función de ejecutar las leyes. Por tanto, no se trata aquí de una delegación de funciones como equivocadamente lo sostiene el actor. Los únicos límites que al respecto ha advertido la jurisprudencia, son los de que las leyes a reglamentar se encuentren vigentes y que no exceda la materia a reglamentar, es decir, su límite lo fija la misma ley a desarrollar. Así las cosas, se estima que el primer cargo relacionado con la temporalidad, no está llamado a prosperar, porque no se encuentra que el Presidente de la República, haya excedido la facultad reglamentaria por cuanto no tiene límites en el tiempo para su ejercicio. El término fijado en la ley estaba dirigido al Ministerio de Educación Nacional y no al Ejecutivo Nacional. 8 Sobre el segundo cargo atinente a que se desbordó en la materia a reglamentar, es de anotar que el alcance y contenido de la potestad

reglamentaria, la ha precisado la H. Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, así: “...la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. Por lo tanto, si un Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad judicial competente”. En sentencia de febrero 8 de 2000 de la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Javier Díaz Bueno, Exp. S-761, expresó al respecto: “Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar

cumplimiento a ley”. En el presente caso, se observa que la norma invocada por el Gobierno y reglamentada a través del acto usado, tiene carácter legislativo, es decir, sus disposiciones tienen la categoría de ley en sentido material, razón por la cual podían ser objeto de reglamentación en ejercicio de dicha potestad, como en efecto le hizo el Ejecutivo Nacional, sin que de otra parte pueda afirmarse que su contenido estaba reservado al legislador o el tema específico hubiera sido objeto de regulación anterior. Así mismo, tal atribución tiene su límite en la misma ley. De tal suerte, que la norma reglamentaria no puede modificar el contenido ni el espíritu de la ley reglamentada, tampoco contener materias que no consagre esta 9 última, y tanto será la materia a reglamentar cuanto determine la necesidad de dar cumplimiento. En el asunto bajo estudio, la ley no suministró todos los elementos necesarios para su cumplimiento, por lo que era indispensable agregarle otros para su debida aplicación, de acuerdo a las atribuciones conferidas por el artículo 5º de la ley 556, que dispuso: ”Los demás temas relacionados con la materia objeto de esta ley que no estén contemplada en la presente norma, como ... serán reglamentados por el Gobierno Nacional”. Efectuado el cotejo entre la ley a desarrollar y el decreto cuestionado, se infiere que su contenido no fue modificado sino complementado, en los aspectos que eran fundamentales para del debido funcionamiento del Consejo, acorde con las facultades conferidas en la normativa anterior. Obsérvese que el artículo primero del Decreto 1147 al señalar la naturaleza e integración del Consejo, lo hizo en los mismos términos en

que aparece en el artículo 2º de la Ley 556, esto es, como un órgano auxiliar del Gobierno Nacional, su integración corresponde a los mismos funcionarios que aparecen designados en ese artículo en idéntico orden. Igualmente se observa, que en la norma reglamentada se encarga de la Presidencia del Consejo al Ministerio de Relaciones Exteriores o su delegado, en su ausencia al de Comercio Exterior; se asignan sus funciones, entre otras la indicada en el artículo 3º, de “Ejercer la representación legal”. Aunque esto último no lo contempla la ley, es lógico que al designar un presidente necesariamente este debe representar legalmente al órgano que preside, sin ello signifique el otorgamiento de personería jurídica al Consejo Nacional de Profesiones Internacionales, por cuanto dentro de su articulado no aparece autorización alguna en tal sentido ni tampoco puede entenderse como implícita. Al mencionado órgano asesor del Gobierno Nacional, la ley no le otorgó personería jurídica tampoco se la confiere el reglamentario, pero por tratarse de un ente de creación legal, tiene derecho a una representación legal que en este caso como es obvio, debía radicarse en cabeza de su Presidente, con el fin de que esta persona natural actúe en nombre y representación del órgano estatal, para los efectos a que haya lugar. En consecuencia, y opinión de este Despacho, no se considera que el Gobierno Nacional haya desbordado su facultad en este aspecto. 10 En cuanto a las obligaciones impuestas al Ministro de Relaciones Exteriores, se observa que es la misma ley 556 de 2000, la que designa al

titular de este Despacho como integrante del Consejo Nacional de Profesiones Internacionales, según se advierte en su artículo 2º, lo que se encuentra razonable y acertado, dada la afinidad de la materia a que se contrae aquella normativa, que no es otra que la de reconocer las profesiones de Educación Superior que se desarrollan en el marco de las Relaciones Internacionales. De otra parte, no debe perderse de vista que el Presidente de la República es la suprema autoridad administrativa, en tal virtud puede delegar o imponer a sus agentes y funcionarios, en este caso al Ministro de Relaciones Exteriores, integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público, las funciones y obligaciones que sean pertinentes y acordes con la materia, e igualmente puede designarlo para presidir un órgano del Gobierno, como lo es el Consejo Nacional de Profesiones Internacionales y afines, sin que por ello desborde su potestad reglamentaria, menos aún, cuando es la misma ley la que lo incluye como integrante del órgano estatal auxiliar, la cual no puede ser derogada ni expresa ni tácitamente por un decreto, como el que reestructuró al Ministerio de Relaciones Exteriores, observando la jerarquía de las normas. Por tanto, se advierte vulneración de las normas invocadas por el actor. Con fundamento en las consideraciones anteriores, concluye esta Agencia del Ministerio Público, que las pretensiones no están llamadas por cuanto el Gobierno Nacional al expedir el decreto acusado, se ajustó al marco constitucional y legal de sus facultades. Por tanto, solicita respetuosamente de esa H. Corporación, denegar las pretensiones de la demanda. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado 11