PGN-POTESTAD REGLAMENTARIA - Expedición del ejecutivo de actos jurídicos conducentes a la corre

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICAExpedido por el ejecutivo desbordando la potestad constitucional POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición del ejecutivo de actos jurídicos conducentes a la correcta ejecución de la ley/POTESTAD REGLAMENTARIAAplicabilidad Jurisprudencial del Consejo de Estado Es pertinente precisar que la potestad reglamentaria como facultad del Gobierno Nacional, está limitada a la expedición de los actos jurídicos conducentes de manera exclusiva a la correcta ejecución de la ley. NORMA REGLAMENTARIA-Se debe ceñir al contenido de la ley Queda definido que el desarrollo de la norma reglamentaria se debe ceñir al contenido de la ley, sin que sea permitido ampliar o restringir el alcance y mucho menos asumir materias diferentes o distantes al sentido y razones de la misma. INVERSIÓN EN ACCIONES-Descuento para las que se coticen en bolsa No dispuso la ley una clasificación adicional, sino que limitó expresamente el campo de aplicación del descuento de la inversión en acciones que se coticen en bolsa de empresas exclusivamente agropecuarias y su descripción; en términos generales, se definió como objeto de exclusión del Impuesto a las renta, las inversiones en acciones de sociedades agropecuarias, con la condición que fueran empresas con propiedad accionaria altamente democratizada según el reglamento. INVERSIÓN EN ACCIONES-Descuento aplicado a las sociedades exclusivamente agropecuarias Revisados los antecedentes legislativos se encuentra que el proyecto de ley, mencionaba el descuento para la inversión en acciones de alta bursatilidad de

sociedades agropecuarias, y que luego del trámite legislativo se incluyeron algunos cambios; en particular, lo relacionado con la expresión de sociedades “exclusivamente agropecuarias” cuya propiedad accionaria este “altamente democratizada”. Cambios que reforzaron la intención de limitar el descuento en un determinado tipo de sociedades con unas especiales características en cuanto al sector al que pertenecen y la distribución de la propiedad, siempre manteniendo como finalidad el incentivo a la inversión en el sector exclusivamente agropecuario. De lo anterior se concluye que la ley fue suficientemente extensa y concreta para delimitar el descuento que dispuso frente al hecho gravable del Impuesto a la renta. POTESTAD REGLAMENTARIA-El acto del ejecutivo no debe desbordar los fines para el cual fue autorizado Es procedente revisar si el texto de las normas demandadas, restringió, modificó o suprimió la disposición que el legislador consagró, de forma tal que ellas hubieren Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 19 Tel. 5878750 Ext.: 11930 www.procuraduria.gov.co Expediente 18068 2 desbordado los fines del reglamento, que consisten en buscar el cumplimiento y la efectividad de la ley. OFERTA PÚBLICA-Capitalizar se identifica con el incrementó o la dotación de capital En lo relacionado con los términos capitalización y adquisición de acciones provenientes de oferta pública, se encuentra que “capitalizar” en términos económicos se identifica con el incrementó o la dotación de capital de un actor económico; contablemente se relaciona con clasificar un costo como una inversión a largo plazo, y

no cargarlo a las cuentas de actividades corrientes como una sola erogación; mientras que financieramente se vincula con la emisión de acciones para financiar una inversión o fortalecer el patrimonio; en términos generales, sin importar su ámbito de aplicación, ésta actividad tiene repercusiones con el aumentó del capital suscrito, circunstancia que se origina en diferentes hechos como la colocación y suscripción de acciones, la capitalización de acreencias, de cuentas patrimoniales, prima en colocación de acciones, reservas, entre otras. POTESTAD REGLAMENTARIA-Restricciones sustanciales La potestad reglamentaria de las leyes, impone restricciones sustanciales, que consisten en la prohibición de modificar, ampliar, adicionar, enervar o suprimir, a través del reglamento, normas que el legislador ha definido; dichas limitaciones se sustentan en el principio de la potestad exclusiva en cabeza del legislador en materia tributaria; por lo mismo se debe reiterar que en materia tributaria es forzoso aplicar de manera estricta el fin esencial del reglamento, el cual se concreta en lograr el cumplimiento y efectividad de la ley, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política . Asimismo, tal como se mencionó con anterioridad las facultades de reglamentación no pueden soportarse en la interpretación que se realice del texto legal, mucho menos cuando la misma desborda los motivos del legislador y los lleva a instancias diferentes a través del reglamento.

FACULTADES DEL LEGISLADOR-Regulación legal/FACULTADES DEL

LEGISLADOR-Aplicabilidad Jurisprudencial del Consejo de Estado

Conviene señalar que entre las facultades del legislador definidas en el artículo 150.1 de la Constitución Política se determinan entre otras las de Interpretar, reformar y derogar las leyes, de lo cual se puede colegir que, cuando el decreto reglamentario por vía de interpretación extiende el contenido de una norma, está ejerciendo facultades que están reservadas expresamente al legislador. Concepto 082 - 2011 - 148316 Bogotá D.C., 19 de Mayo de 2011 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta 3 Expediente 18068

E. S. D.

Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo Referencia: 110010327000201000014 01

Radicado: 18068

Asunto: Nulidad Parcial de los artículos 1 a 4 del Decreto 667 de 2007

Actor: JORGE ARTURO ESCOBAR RESTREPO.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto dentro del proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1.-El ciudadano JORGE ARTURO ESCOBAR RESTREPO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, acudió al Consejo de Estado para demandar a la Nación, representada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con la pretensión de que se declare la nulidad de los textos subrayados de los artículos primero 1°, 2º, 3º y 4º del Decreto 667 de 6 de marzo de 2007, por medio del cual se reglamentó el

artículo 249 del Estatuto Tributario, normas que se transcriben a continuación: “ARTÍCULO 1. Son beneficiarios del descuento tributario a que se refiere el artículo 249 del Estatuto Tributario , los contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios que inviertan en la capitalización de sociedades que coticen sus acciones en una bolsa de valores, mediante la adquisición de acciones provenientes de una oferta pública. Tales sociedades deberán corresponder a aquellas constituidas antes de la vigencia de la Ley 1111 de 2006 o las que se constituyan a partir de su vigencia, cuyo objeto social exclusivo sea la realización de actividades de producción agropecuaria, en las que la propiedad accionaria esté altamente democratizada. Parágrafo. Únicamente para efectos del beneficio de que trata el presente artículo, se entiende que la propiedad accionaria está altamente democratizada, cuando antes de realizar la emisión o emisiones de acciones, por lo menos el veinte por ciento (20%) de las acciones en circulación de la sociedad pertenezca a inversionistas diferentes del grupo o personas que la controlen. Expediente 18068 4 ARTÍCULO 2. El beneficio tributario de que trata este decreto corresponde a un descuento tributario equivalente al valor de la inversión realizada en la adquisición de acciones emitidas por las sociedades mencionadas en el artículo anterior, sin que dicho descuento exceda del (1%) uno por ciento de la renta líquida gravable del período fiscal en el cual se realiza la inversión. En ningún caso este descuento puede exceder del impuesto básico de renta. ARTÍCULO 3. Para efectos del descuento de que trata el presente decreto son

empresas exclusivamente agropecuarias, aquellas sociedades por acciones cuyo objeto social principal corresponde al desarrollo de actividades de producción de bienes agrícolas y/o pecuarios primarios convertibles en alimentos para consumo humano y animal e igualmente susceptibles de convertirse en insumos destinados al desarrollo de actividades agropecuarias, incluidas aquellas materias primas que se originan en la actividad productiva primaria y son sometidas a procesos agroindustriales para la generación de bienes con valor agregado. Por tanto, la inversión relativa al descuento tributario tiene como finalidad que los recursos provenientes de la colocación de acciones se destinen al desarrollo del objeto social mencionado. ARTÍCULO 4. Son requisitos que condicionan la procedencia del descuento tributario de que trata el presente decreto, los siguientes:

1. La sociedad emisora de las acciones en la cual se realiza la inversión deberá corresponder a las que se refiere el artículo primero de este Decreto.

2. Cuando la Administración Tributaria lo exija, deberá acreditar mediante certificado expedido por el revisor fiscal de la sociedad receptora de la inversión lo siguiente: – Que por lo menos el veinte por ciento (20%) de las acciones en circulación de la sociedad pertenece a inversionistas diferentes del grupo o personas que la controlen. – Que la propiedad de las acciones se mantiene o se ha mantenido por un término no inferior a dos (2) años por parte del contribuyente adquirente primario, contados a partir de la fecha del registro de la propiedad de las acciones en el libro de registro de acciones, que para el efecto lleve la sociedad emisora o el administrador de las acciones”.

1.2. Se observa que a éste proceso -con radicación 1100103270002010-0000200, identificado con el número interno 18068-, fue acumulado, el proceso con radicación N° 1100103270002010-00014-00, identificado con el número interno 18254, en atención a que el acto demandado es el mismo y corresponde al artículo 1º del Decreto 667 de 2007, con la única diferencia que en el primer proceso se demandan los apartes subrayados de los textos transcritos, mientras que en el proceso que se acumula se pretende la nulidad solamente de las expresiones: “…la capitalización de” y “…provenientes de una oferta pública” del artículo 1º del Decreto 667 de 2007. Las dos demandas comparten básicamente los mismos supuestos de hecho y de derecho; de forma particular se refieren al artículo 1º del decreto demandado, reproducen las normas demandadas, los fundamentos normativos 5 Expediente 18068 y confluyen en los argumentos que soportan los conceptos de violación para el caso. 1.3.- Normas violadas y concepto de violación  Artículos 4, 6, 13, 84, 113, 114, 121, 189 numeral 11 y 338 de la Constitución Política de Colombia.  Artículo 14 de la Ley 1111 de 2006. Adujeron los actores, en el concepto de violación, que los apartes demandados del artículos 1° a 4º del Decreto 667 de 2007, infringen las disposiciones atrás mencionadas, porque desbordan la potestad constitucional del Presidente de la República, pues no se deben exigir requisitos adicionales a los previstos por el

legislador para el ejercicio del derecho a obtener el descuento tributario autorizado por la ley. Manifestaron que el decreto lesiona claramente el derecho a la igualdad de los propietarios de títulos o acciones ya emitidas por las sociedades agropecuarias que cotizan en bolsa, porque no les permite obtener liquidez mediante la negociación de sus acciones y las pone en desventaja frente a las sociedades que para capitalizarse emiten acciones y las ofrecen públicamente. Mientras que el artículo 14 de la ley 1111 de 2006 exige al contribuyente para hacerse acreedor al descuento que invierta en acciones que se coticen en la bolsa, el decreto demandado dispone que tiene derecho al descuento únicamente quien invierta en capitalizar sociedades, mediante la adquisición de acciones provenientes de oferta pública. De esta manera se cambia se cambia el sentido de la norma al adicionar un tipo de inversión y sistema de negociación no previsto por el legislador como presupuestos para la procedencia del descuento tributario, con lo cual se desborda la facultada reglamentaria invadiendo un campo propio del legislador. 3.- El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la demanda afirmando que los preceptos demandados no violan, contradicen o adicionan el Expediente 18068 6 artículo 14 de la Ley 1111 de 2006 y, menos aún, exceden la potestad reglamentaria del ejecutivo. Explicó que el artículo 1º del Decreto 667 de 2007 desarrolla la ley en el sentido de asegurar que se trate de inversiones en sociedades agropecuarias altamente democratizadas y advertir que no se trata de cualquier inversión en bolsa,

porque la norma tiene una doble misión: incrementar la inversión y fortalecer el sector agropecuario, para potencializar los dos frentes, pues tiene por objetivo incentivar el crecimiento y fortalecimiento del mercado de valores y capitalizar y dinamizar el sector agropecuario. 4.- Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado judicial, dio contestación a la demanda oponiéndose a las pretensiones de los demandantes. Expuso que contrario a lo afirmado por el actor, las expresiones incluidas en el artículo 1º del Decreto 667 de 2007, dan plena aplicación a la ley, reglamentando la forma de adquisición de las acciones que se coticen en una bolsa de valores, cuyo objetivo es la capitalización de la sociedad que emite acciones y que debe ser empresa agropecuaria, cuya propiedad accionaría esté altamente democratizada, lo que implica que las acciones deben adquirirse en oferta pública para dar oportunidad a cualquier persona que quiera invertir en dichas empresas y obtener beneficio, diferente de los socios que controlan la sociedad. Concluyó que una interpretación en el sentido pretendido por el actor, conllevaría la concentración de capital en manos de unos pocos y por ende la restricción del beneficio, conllevando la creación de monopolios que están prohibidos por la Carta Política, lo cual distorsionaría la finalidad de la norma.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

7 Expediente 18068 Es objeto de estudio la nulidad de algunos apartes de los artículos 1° a 4º del Decreto 667 de 2007, expedidos por el Gobierno Nacional. En consecuencia,

procede la Procuraduría Sexta Delegada, a emitir concepto en los siguientes términos: El debate central se refiere a establecer si el gobierno nacional se extralimitó en su potestad reglamentaria del artículo 249 del Estatuto Tributario, al disponer en los artículos demandados que se requería invertir en la capitalización de las sociedades agropecuarias , por medio de adquisición de acciones provenientes de oferta publica y; además, si la propiedad accionaria altamente democratizada de las sociedades destinatarias de la inversión debe estar demostrada antes de la emisión o emisiones de acciones y el adquirente beneficiario debe ser primario. 1.- En primer lugar, es pertinente precisar que la potestad reglamentaria como facultad del Gobierno Nacional, está limitada a la expedición de los actos jurídicos conducentes de manera exclusiva a la correcta ejecución de la ley. Es prolija la jurisprudencia del Consejo de Estado al respecto; se trae a colación apartes de la sentencia del 13 de agosto de 2008 con ponencia de la Consejera Doctora Myriam Guerrero de Escobar dentro del expediente No. 18556, radicación 11001-03-26-000-2000-0010-01: “El artículo 189 de la Constitución Política en su numeral 11, otorga al Presidente de la República como Suprema autoridad administrativa, la potestad reglamentaria la cual se materializa mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. La jurisprudencia de la Sala definió la potestad reglamentaria como " la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para

expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido o alcance" (…) Además de lo anterior resulta de la mayor importancia destacar el sometimiento de la norma reglamentaria a la ley, toda vez que ésta no puede invadir la órbita de competencia del legislador, modificando la ley o incluyendo aspectos no regulados en ella. Desde tiempos pretéritos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha destacado la sumisión de los decretos reglamentarios expedidos por el Presidente de la Expediente 18068 8 República, a la ley, manifestación que se encuentra contenida en los apartes que a continuación se transcriben: "Lo potestad reglamentaria del Jefe de Estado, en esta hipótesis, es limitada... No puede dictar ninguna disposición que viole una ley cualquiera, no solo la ley que completa, sino cualquiera otra ley, ya que una disposición de una ley formal no puede ser modificada sino por una ley formal y el reglamento, aun cuando es un acto legislativo material, es también desde el punto de vista formal, un acto en forma de decreto. El reglamento, además completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa. Se haya pues, en rigor, contenido

en la ley a que se refiere. Desarrolla los principios formulados por lo ley, pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley." Recientemente, la Sección Tercera se pronunció sobre el mismo tema, reiterando la anterior postura, según se advierte en el contenido del siguiente pronunciamiento: "El reglamento, como expresión de esta facultad originaria del Ejecutivo es, pues, un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaría de la ley; su sumisión jerárquica a ésta en la escala normativa (principio de jerarquía normativo piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos, motivo por el cual si supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador compromete su validez y, por tanto, deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política. El poder reglamentario se encuentra limitado en función a la necesidad de la cumplida ejecución de la ley y, como lo ha manifestado la jurisprudencia, la extensión de esta competencia es inversamente proporcional a la extensión de la ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por la ley, menor será el que corresponde al decreto reglamentario y, al contrario, si ella sólo regula aspectos o reglas generales para su aplicación, más amplio será el campo

de desarrollo del reglamento, acorde con las exigencias requeridas para su cumplimiento.(subrayado fuera de texto)"17 En este sentido, queda definido que el desarrollo de la norma reglamentaria se debe ceñir al contenido de la ley, sin que sea permitido ampliar o restringir el alcance y mucho menos asumir materias diferentes o distantes al sentido y razones de la misma. 2.- Establecido lo anterior, procede revisar el texto demandado frente a las normas que se acusan violadas. El artículo 249 del Estatuto Tributario dispone el descuento del Impuesto sobre la Renta por inversiones en acciones de sociedades agropecuarias así: ARTÍCULO 249. POR INVERSIÓN EN ACCIONES DE SOCIEDADES AGROPECUARIAS. Adicionado por el artículo 14 de la Ley 1111 de 2006. Los contribuyentes que inviertan en acciones que se coticen en bolsa, en empresas exclusivamente agropecuarias, en las que la propiedad accionaria esté altamente democratizada según lo establezca el reglamento, tendrán derecho a descontar el 9 Expediente 18068 valor de la inversión realizada, sin que exceda del uno por ciento (1%) de la renta líquida gravable del año gravable en el cual se realice la inversión. El descuento a que se refiere el presente artículo procederá siempre que el contribuyente mantenga la inversión por un término no inferior a dos (2) años. La sola lectura del precepto conduce a concluir que el conjunto de inversiones en acciones de sociedades agropecuarias, a que se refiere la normal legal, se contrae a las acciones de sociedades en las que la propiedad esté altamente

democratizada; es decir, se limita al grupo de aquellas que puedan ser clasificables en tal definición, de acuerdo con la descripción de las mismas que se señale en el reglamento. No dispuso la ley una clasificación adicional, sino que limitó expresamente el campo de aplicación del descuento de la inversión en acciones que se coticen en bolsa de empresas exclusivamente agropecuarias y su descripción; en términos generales, se definió como objeto de exclusión del Impuesto a las renta, las inversiones en acciones de sociedades agropecuarias, con la condición que fueran empresas con propiedad accionaria altamente democratizada según el reglamento. Revisados los antecedentes legislativos se encuentra que el proyecto de ley, mencionaba el descuento para la inversión en acciones de alta bursatilidad1 de sociedades agropecuarias, y que luego del trámite legislativo se incluyeron algunos cambios; en particular, lo relacionado con la expresión de sociedades “exclusivamente agropecuarias” cuya propiedad accionaria este “altamente democratizada”2. Cambios que reforzaron la intención de limitar el descuento en un determinado tipo de sociedades con unas especiales características en cuanto al sector al que pertenecen y la distribución de la propiedad, siempre 1 El I.B.A., o Índice de Bursatilidad Accionario, mide la dinámica de una acción, basada en el grado de facilidad para comprarla o venderla en el mercado secundario. Este índice es divulgado mensualmente por la Superintendencia de Valores, hoy financiera. La Superintendencia Financiera de Colombia se fusionó

con de la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores, según lo establecido en el artículo 1 del Decreto 4327 de 2005. 2 En el Proyecto de ley 039 de 2006 en el Capítulo quinto se establece la tarifa general de impuesto de renta para negocios y los descuentos tributarios con los cuales se puede disminuir el impuesto de renta del año, relativos a impuestos pagados en el exterior, por IVA pagado en construcción de vivienda de interés social y para inversiones de alta bursatilidad en sociedades agropecuarias. Expediente 18068 10 manteniendo como finalidad el incentivo a la inversión en el sector exclusivamente agropecuario. De lo anterior se concluye que la ley fue suficientemente extensa y concreta para delimitar el descuento que dispuso frente al hecho gravable del Impuesto a la renta. 2.1.- Determinado lo anterior, es procedente revisar si el texto de las normas demandadas, restringió, modificó o suprimió la disposición que el legislador consagró, de forma tal que ellas hubieren desbordado los fines del reglamento, que consisten en buscar el cumplimiento y la efectividad de la ley. Según los actores, el contenido del reglamento –Decreto 667 de 2007agrega a lo dispuesto en el artículo 249 del Estatuto Tributario lo que en la siguiente transcripción aparece con subraya: “ARTÍCULO 1. Son beneficiarios del descuento tributario a que se refiere el artículo 249 del Estatuto Tributario , los contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios que inviertan en la capitalización de sociedades que coticen sus acciones en una bolsa de valores, mediante la adquisición de

acciones provenientes de una oferta pública. (…) Parágrafo. Únicamente para efectos del beneficio de que trata el presente artículo, se entiende que la propiedad accionaria está altamente democratizada, cuando antes de realizar la emisión o emisiones de acciones, por lo menos el veinte por ciento (20%) de las acciones en circulación de la sociedad pertenezca a inversionistas diferentes del grupo o personas que la controlen. ARTÍCULO 2. El beneficio tributario de que trata este decreto corresponde a un descuento tributario equivalente al valor de la inversión realizada en la adquisición de acciones emitidas por las sociedades mencionadas en el artículo anterior, (…) ARTÍCULO 3. Para efectos del descuento de que trata el presente decreto son empresas exclusivamente agropecuarias, (…). Por tanto, la inversión relativa al descuento tributario tiene como finalidad que los recursos provenientes de la colocación de acciones se destinen al desarrollo del objeto social mencionado. ARTÍCULO 4. Son requisitos que condicionan la procedencia del descuento tributario de que trata el presente decreto, los siguientes:

1. La sociedad emisora de las acciones en la cual se realiza la inversión deberá corresponder a las que se refiere el artículo primero de este Decreto.

2…. 11 Expediente 18068 – Que la propiedad de las acciones se mantiene o se ha mantenido por un término no inferior a dos (2) años por parte del contribuyente adquirente primario, contados a partir de la fecha del registro de la propiedad de las acciones en el libro de registro de acciones, que para el efecto lleve la sociedad emisora o el administrador de las acciones”. 2.1.1.- Abordando la primera parte, en lo relacionado con los términos

capitalización y adquisición de acciones provenientes de oferta pública, se encuentra que “capitalizar” en términos económicos se identifica con el incrementó o la dotación de capital de un actor económico; contablemente se relaciona con clasificar un costo como una inversión a largo plazo, y no cargarlo a las cuentas de actividades corrientes como una sola erogación; mientras que financieramente se vincula con la emisión de acciones para financiar una inversión o fortalecer el patrimonio; en términos generales, sin importar su ámbito de aplicación, ésta actividad tiene repercusiones con el aumentó del capital suscrito, circunstancia que se origina en diferentes hechos como la colocación y suscripción de acciones, la capitalización de acreencias, de cuentas patrimoniales, prima en colocación de acciones, reservas, entre otras. Por su parte, la expresión “oferta publica” esta definida en la resolución 400 de 1995 así: “Art. 1.2.1.1. Definición de oferta pública. Se considera oferta pública de valores, aquella que se dirija a personas no determinadas o a cien o más personas determinadas, con el fin de suscribir, enajenar o adquirir documentos emitidos en serie o en masa, que otorguen a su titulares derechos de crédito, de participación y de tradición o representativos de mercancías. No se considerará pública la oferta de acciones o de bonos obligatoriamente convertibles en acciones que esté dirigida a los accionistas de la sociedad emisora, simples que sean menos de quinientos (500) los destinatarios de la misma. Tampoco se entenderá como pública la oferta de acciones resultante de una orden de capitalización impartida por autoridad estatal competente, dirigida

exclusivamente a accionistas de la sociedad, o la que tenga por objeto capitalizar obligaciones de la misma, siempre y cuando se encuentren reconocidas dentro de un proceso concursal en que se haya tomado tal decisión, en ambos casos sin importar el numero de personas a quienes se encuentre dirigida.” De lo anterior, resulta que la reglamentación adicionó una clasificación para la exclusión de las inversiones en acciones de sociedades agropecuarias, consistente en que las mismas deberían ser colocadas en oferta pública y Expediente 18068 12 destinarse a la capitalización de las sociedades; éste texto adicional en la norma, trae como resultado que se establece un campo más restringido, con nuevos requisitos y mayores condiciones, para la aplicación de la exclusión, que no fueron consagrados en la norma superior que se pretende reglamentar. Se debe observar que la determinación de los hechos generadores del descuento también le corresponde a la ley; por ello cualquier tipo de modificación a los límites resulta violatorio de la competencia exclusiva legal en materia tributaria. Como ya se explicó, la potestad reglamentaria de las leyes, impone restricciones sustanciales, que consisten en la prohibición de modificar, ampliar, adicionar, enervar o suprimir, a través del reglamento, normas que el legislador ha definido; dichas limitaciones se sustentan en el principio de la potestad exclusiva en cabeza del legislador en materia tributaria; por lo mismo se debe reiterar que en materia tributaria es forzoso aplicar de manera estricta el fin esencial del reglamento, el cual se concreta en lograr el cumplimiento y efectividad de la ley, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189 de la

Constitución Política . Asimismo, tal como se mencionó con anterioridad las facultades de reglamentación no pueden soportarse en la interpretación que se realice del texto legal, mucho menos cuando la misma desborda los motivos del legislador3 y los lleva a instancias diferentes a través del reglamento. En el presente caso, resulta claro que las motivaciones del legislador se dirigen al incentivo de la inversión en empresas agropecuarias cuando las mismas coticen acciones en bolsa, aspectos en donde cobra relevancia entre otros las diferentes motivaciones del inversor y la finalidad de la inversión en acciones, las cuales no pueden ser limitadas a una sola colocación primaria ni a una destinación especifica de capitalización. En consecuencia, éste cargo esta llamado a prosperar. 3 En el proyecto inicial se mencionaba la inversión en acciones de alta bursatilidad, que por definición implica la