PGN-POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 10 de febrero de 2003 Alegato No.029 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero

Expediente No. 7438 Dentro del término legal establecido en el art. 210 del C.C.A., en la nueva redacción del art. 5º de la Ley 446 de 1998, procede esta Procuraduría a presentar alegato de conclusión en el proceso de la referencia, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten. ANTECEDENTES El ciudadano Lerman Salinas Beltrán, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el art. 84 del C.C.A., solicita la nulidad del Decreto 641 del 16 de abril de 2001, expedido por el Presidente de 2 la República, “por el cual se reglamenta la Ley 582 de 2000 sobre el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales”, por encontrarlo contrario a la Constitución y a la ley. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION El decreto demandado, según el actor, viola las siguientes disposiciones: Constitucionales: Artículos: 6º, 13, 38, 121 y 189 numeral 11.

Legales: Artículos: 46 y siguientes de la Ley 181 de 1995, 1º y subsiguientes del D. 1228 de 1995 y Ley 582 de 2000.

Desarrolla el actor el concepto de violación en los siguientes términos:

1-Que de acuerdo con nuestro régimen constitucional en el que no hay facultades implícitas sino explicitas y en el que solo se puede hacer lo que está autorizado o permitido en el marco del derecho público, el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no podría entrar a modificar integralmente una ley, dado que ésta debe enderezarse a la aplicación y funcionamiento debido de la misma, pero en ningún caso para introducir reformas sustanciales que cambien integralmente el espíritu del legislador que como en el caso presente, se atribuye la facultad de alterar totalmente un sistema deportivo que estaba consagrado en la ley orgánica (Ley 181/95) y esta reglamentación no hace aplicable y funcional la prenombrada Ley 582 sino que, por el contrario, se introduce una reforma integral que modifica en todo el querer, el sentir, el espíritu del legislador para crear una norma totalmente distinta a la que se pretendió reglamentar. 2-Que el citado decreto vulnera en forma flagrante el principio de la división de poderes lo cual resulta inconcebible en un estado social de derecho en el que prima la jerarquía de la ley por sobre cualquier otro acto, incluso del poder ejecutivo, el cual debe ceñirse a ella para el cabal ejercicio de sus funciones. 2 3 3-Que el decreto viola las normas constitucionales y legales citadas en cuanto crea, ratifica y reglamenta un sistema nacional de deportes para personas con limitaciones físicas, mentales y sensoriales, paralelo, discriminatorio y segregacionista en contra del derecho de igualdad y del de libre asociación. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Se trata de establecer en el sub-littae si efectivamente al expedir el Decreto 641

de 2001 el Presidente de la Republica excedió la potestad reglamentaria y si la regulación en él contenida se convierte en un sistema nacional de deportes para personas con limitaciones físicas, mentales y sensoriales paralelo al señalado para el deporte en general en la Ley 181 de 1995 (art. 46) y el Decreto 1228 del mismo año y por ende discriminatorio y segregacionista. El Decreto 641 del 2001, demandado a través de la presente acción, fue publicado en el Diario Oficial No.44.394 del 20 de abril del mismo año página 12, el cual obra en el informativo, siendo por lo mismo de fácil consulta, lo que nos releva de su trascripción en este alegato.

DEL EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA POR PARTE DEL

SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, AL EXPEDIR EL DECRETO 641

DE 2001 Como en otras oportunidades en las que se ha cuestionado esta facultad, en esta, es preciso partir de la noción de las Potestas reglamentationis, su objeto, límites y alcance. La potestad reglamentaria en si misma considerada se ha concebido como la facultad constitucional atribuida al Presidente de la Republica para expedir normas (decretos, resoluciones, ordenes etc) que permitan el cumplimiento y correcta ejecución de las leyes, que no impliquen en manera alguna 3 4 modificaciones, ampliaciones, restricciones o limitaciones del mandato sustantivo objeto de reglamentación (C.P. Art 189 Num. 11). De lo anterior puede apreciarse con facilidad que los limites de la potestad reglamentaria están dados solo por la misma norma reglamentada y la propia

Constitución, anotando eso sí, que debe ser objeto de reglamento, únicamente lo que la necesidad imponga en su aplicación, pero no solo lo que se halla expreso en la ley sino el contenido implícito que en ella exista. Así lo han entendido las altas Cortes, emitiendo sus orientaciones al efecto en los siguientes términos: Dice la Corte: “Como reiteradamente se ha afirmado la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la República (C.P. Art. 189-11 que lo autoriza para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la Ley....” “La facultad con que cuenta el Presidente de la República de reglamentar la ley está sujeta a ciertos límites que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede en este último evento, ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella. No se olvide que cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucional por extralimitación del ámbito material del reglamento. El reglamento es entonces el complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable pues en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacer la operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley”. (Sent. C-302 de mayo 5-99 M.P. doctor

Carlos Gaviria Díaz). 4 5

Expresa el H. Consejo de Estado: - “Sin que sea necesario detenerse en el estudio de la potestad reglamentaria y hacer referencia a la abundante y constante doctrina que respecto de ella tienen sentada la Corte y el Consejo de Estado, debe recordarse que como ella ha sido dada para la cumplida ejecución de las leyes (ordinal 3° Art. 120 C.N.) el decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley, por tanto no puede introducirse normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. Lo contrario implica extralimitación de funciones y constituye una invasión en el campo propio del legislador” (auto junio 14/63 sala Unitaria de lo

Contencioso Administrativo, Consejero Sustanciador: doctor Alejandro Rodríguez Molina). - En la tarea reglamentaria el Gobierno debe desarrollar no sólo lo que se halla explícito en la ley sino lo que hay implícito en ella, lo que está en la entraña misma de la norma reglamentada aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento no debe atenerse únicamente a la expresión literal de la norma porque si así fuera, su función se limitaría a una mera reproducción de ella; es necesario entonces que el poder reglamentario desentrañe el contenido implícito, la finalidad específica de la ley sustantiva con lo cual podrá moverse con mayor desenvoltura y agilidad, teniendo en cuenta desde luego siempre el principio de no rebasar

ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca y si se quiere finalista del precepto sustantivo. Porque nadie duda que una copia servil, literal de la ley que se reglamenta sería la negación misma de la facultad reglamentaria y su utilidad práctica será también totalmente negativa”. (Sent. abril 25/70, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.: doctor Hernando Gómez Mejía, actor: Jhon Quijano, nulidad acuerdos 24 y 34 del Concejo Municipal de Itaguí). 5 6 Con fundamento en estas claras y precisas orientaciones jurisprudenciales procederemos a analizar la regulación contenida en el Decreto 641 de 2001, frente a los contenidos normativos de la ley objeto de regulación, vale decir, la ley 582 de 2000, “por medio de la cual se define el deporte asociado de personas con limitaciones físicas, metales o sensoriales, se reforma la Ley 181 de 1995 y el D. 1228 de 1995, y se dictan otras disposiciones”. En ejercicio de la potestad reglamentaria asignada en el art. 189 numeral 11 de la Carta Política y en desarrollo de las precisas facultades otorgadas por el art. 9º de la Ley 582 de 1995 para reglamentar lo concerniente al deporte asociado de personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales para adecuarlo al contenido de dicha ley, el Presidente de la República expidió el decreto demandado (641 de 2001), cuyas disposiciones, en sentir de la Delegada antes que contrariar la ley reglamentada, la complementa y desarrolla en su normativa

para su correcta ejecución y cumplida aplicación, sin que ninguno de los preceptos en él contenidos signifique creación, modificación, ampliación, restricción o limitación alguna respecto a la ley 582 de 2000, objeto de reglamentación, que pudiera representar un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por parte del ejecutivo. En efecto, por deporte asociado ha de entenderse en los términos de los arts. 16 inc. 5º de la Ley 181 de 1995 y 1º de la Ley 582 de 2000 el conjunto de actividades ejecutadas o desarrolladas por entidades de carácter privado organizadas jerárquicamente (nivel nacional, nivel departamental o distrital y nivel municipal) con el fin de promover y desarrollar programas y actividades de naturaleza deportiva para personas normales y con limitaciones físicas, metales o sensoriales, dentro de las cuales (entidades privadas) se encuentran a nivel nacional: el comité olímpico colombiano, las federaciones deportivas nacionales y el comité paralímpico; a nivel departamental: las ligas y asociaciones deportivas departamentales y las ligas y asociaciones del Distrito Capital; y a nivel municipal: Los clubes deportivos, los clubes promotores y los clubes profesionales. 6 7 Ahora bien examinado el Decreto 671 de 2001 en su propio contenido, frente a la Ley 582 de 2000, no encuentra esta Delegada que a través de éste, el ejecutivo haya contrariado en forma alguna el querer, el sentir del legislador, ni el espíritu de la norma reglamentada y mucho menos de la contenida en la Ley 181 de 1995 como que no ha existido alteración de ninguna clase al sistema

deportivo nacional establecido en las leyes precitadas, como tampoco modificación o reforma de ningún tipo a sus textos, por cuanto: -Es cierto que por medio de la Ley 581 de 1995 se reglamentó en forma general el deporte imponiendo entre los objetivos fundamentales a cargo del Estado en esta materia, el de formular y ejecutar programas para la educación física, el deporte y la recreación de las personas discapacitadas física, psíquica, o sensorialmente con el otorgamiento de más facilidades y oportunidades para la práctica del deporte, de la educación física y la recreación, dejando en los organismos que integran el sistema nacional del deporte-Ministerio de Educación Nacional, Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-, Comité Olímpico Colombiano, federaciones deportivas nacionales y Comité Paralímpicode las personas discapacitadas en sus programas deportivos de recreación y de educación física en forma mancomunada con las respectivas organizaciones, y la de promover además la regionalización y la especialización en materia deportiva. Pero también lo es que en la consecución de tales propósitos debía acudirse a la especialidad con la expedición de una regulación especial para este conglomerado social, lo cual se hizo a través de la Ley 582 de 2001 mediante la cual se definió el deporte asociado de las personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, la que se puso en ejecución a través del decreto demandado bajo la orientación y representación del Comité Paralímpico Colombiano como organismo integrante del Sistema Nacional del Deporte y con la participación de los organismos deportivos de personas discapacitadas a nivel nacional, departamental, distrital y municipal.

Ante esta rezonante verdad carecen de veracidad y fundamento los argumentos de la demanda, constitutivos de la sustentación del concepto de violación por cuanto, como puede apreciarse, no se ha creado por el decreto demandado un 7 8 sistema deportivo paralelo al previsto en la ley del deporte (Ley 181/95), sino uno especializado en ella previsto y complementado en la ley 582 de 2000, para el conglomerado social integrado por personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, y mucho menos se ha alterado en forma alguna el consagrado en la Ley 181 de 1995. De esta manera, no se advierte por ninguna parte y bajo ningún respecto que el Ejecutivo Nacional haya excedido en manera alguna su potestad reglamentaria, como lo ha pretendido presentar el actor.

DEL PARALELISMO, DISCRIMINACION Y SEGREGACIÓN CREADOS POR EL DECRETO 641 DE 2001 FRENTE A LA REGULACIÓN CONTENIDA EN

LA LEY 181 DE 1995

La especialidad de la regulación contenida en la Ley 482 de 2000 que fue objeto de reglamentación por el Ejecutivo Nacional mediante el D. 641. De 2001, descarta de plano el carácter paralelo, discriminatorio y segregacionista que pretende atribuirle el demandante para sustentar la violación a los derechos fundamentales de la igualdad y de la libre asociación consagrados en los artículos 13 y 38 de la Carta Política, dada la profunda desigualdad física, mental y sensorial del grupo social a quien va destinada la regulación contenida en la Ley 181 de 1995 y su Decreto Reglamentario 1228 del mismo año, de

carácter eminente general en materia deportiva, frente a la expresada en la Ley 582 de 2000, de índole estrictamente especial en su formación y contenido. En las anteriores condiciones mal puede sostenerse que el D. 641 de 2001 resulta violatorio de las normas constitucionales y legales traídas por el actor con tal carácter, en su libelo demandatorio, pues como se dijo, no existe contrariedad alguna entre éstos y la norma acusada, siendo por el contrario manifiesta, la legalidad del acto enjuiciado, lo que implica que las pretensiones de la demanda no tengan vocación de prosperidad. Con fundamento en las consideraciones que anteceden, esta Agencia del Ministerio Público se permite solicitar de esa H. Corporación, sean denegadas las súplicas de la demanda. 8 9 Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado

MCMA/DHG/Mbr.

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