PGN-POTESTAD REGLAMENTARIA - No se demostró que haya habido extralimitación en esta

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-De resolución proferida por el IDEAM en desarrollo de decretos legislativos durante Estados de Excepción ESTADO DE EXCEPCION-Fundamento constitucional CONTROL DE LEGALIDAD-Fundamento legal CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Requisitos de procedencia según regulación legal CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Presupuestos requeridos para su procedencia según sentencia del Consejo de Estado CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Naturaleza, finalidad y características Por otra parte, el control inmediato de legalidad tiene como características: 1. Es un proceso judicial que se resuelve mediante sentencia, 2. Es automático o inmediato, porque la remisión debe hacerse inmediatamente por la autoridad y porque no requiere demanda sino que procede de oficio, 3. No impide la ejecución de la norma mientras se surte el control judicial, 4. Puede ejercerse el control aunque no esté publicado el respectivo acto, 5. Es integral, es decir, se analiza tanto la forma como el fondo del acto.

6. No hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Es decir que tiene efectos de cosa juzgada relativa porque no impide que particulares o entidades públicas puedan ejercer la acción ordinaria de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho frente al acto posteriormente.

CONTROL DE LEGALIDAD-Debe tener en cuenta parámetros formales y materiales ACTO ADMINISTRATIVO-Cumple con el requisito de haber sido expedida por autoridad competente CONTROL DE LEGALIDAD-Medidas adoptadas están justificadas en el marco de estado de emergencia y obedecen a criterios de conexidad RESOLUCION-Se encuentra ajustada a criterios de legalidad

Visto todo lo anterior, el Ministerio Público encuentra que las disposiciones legales contenidas en la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020 se encuentran ajustadas a los criterios de legalidad, atendiendo a que: i) Guardan conexidad con el Decreto 417 del 17 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 de marzo de 2020 mediante el cual se declaró el estado de emergencia, económica, social y ecológica en Colombia y, en especial, con el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, suscrito por el Presidente de la República y sus Ministros, tal como se expuso más arriba.ii) Responde al carácter transitorio atendiendo que estableció el plazo para al suspensión de las evaluaciones a los laboratorios hasta la duración de la emergencia sanitaria y, respecto a entrega de informes, como máximo 60 días luego de superada la emergencia, plazos que son transitorios y que no se presentan desproporcionados frente a lo establecido en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020. iii) Su finalidad se encuentra acorde con las razones de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Las medidas buscan adaptar el funcionamiento de las instituciones estatales a la forma como viene reglamentándose la emergencia sanitaria en Colombia, dentro del ámbito de

maniobrabilidad razonable que tienen las autoridades y los contratistas para funcionar. iv) Las disposiciones que se decretaron mediante este acto administrativo resultan proporcionales con la situación que enfrenta el país y el mundo entero ante la pandemia proclamada por el COVID 19, por cuanto permite salvaguardar el derecho al debido proceso de los laboratorios que deben ser evaluados por el IDEAM, estableciendo la manera como puedan cumplir sus obligaciones en estos tiempos de crisis. v) No vulnera el ordenamiento jurídico vigente por cuanto las medidas consideradas no van en contravía de ningún postulado constitucional ni legal. Por el contrario, se muestran como un desarrollo de las medidas ya adoptadas por el Ministerio de Justicia y del Derecho a través del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020. Tampoco es una medida que no encuentre respaldo en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica. POTESTAD REGLAMENTARIA-No se demostró que haya habido extralimitación en esta En este sentido, este Delegado del Ministerio Público no encuentra reparo de ilegalidad en la medida que dispuso el IDEAM a través de la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, como quiera que se ajusta a la Constitución, a lo dispuesto en el Decreto Presidencial 417 del 17 de marzo del 2020 y en especial al Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho que es desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ambiental ya decretado el 17 de marzo de 2020. Así, se concluye que en el presente asunto no hubo extralimitación en la potestad

reglamentaria, y que el acto objeto de estudio se encuentran conforme al ordenamiento jurídico aplicable 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00

CONCEPTO No. 060 / 2020

Bogotá D.C., 24 de junio de 2020

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTICINCO

Consejera Ponente

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 11001-03-15-000-2020-01963-00

MEDIO DE CONTROL: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

MEDIDA RESOLUCIÓN 342 DEL 30 DE ABRIL DE 2020 DEL

ADMINISTRATIVA: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES Sentido del concepto: Se solicita DECLARAR AJUSTADA A DERECHO la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, expedida por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM // No se observa motivo de reparo en control de legalidad frente a las medidas adoptadas en la resolución objeto de control // Tema: Control inmediato de legalidad de actuaciones administrativas proferidas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los Estados de Excepción.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM expidió la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, “Por medio de la cual se suspenden de manera transitoria los términos para la presentación de la prueba de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud de los laboratorios ambientales acreditados por el IDEAM”. La parte resolutiva de dicha resolución

señaló lo siguiente:

““RESUELVE:

3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 “Artículo 1. TRÁMITES RELACIONADOS CON LAS PRUEBAS DE EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO / ENSAYOS DE APTITUD DEL GRUPO DE ACREDITACIÓN. Los trámites del Grupo de Acreditación motivados en la suspensión de la acreditación de variables, llamados de atención, solicitud de

información relacionadas con la presentación de pruebas de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud y con el incumplimiento del artículo 29 y artículo 35 de la Resolución 268 del 2015, quedarán suspendidas durante el periodo en el cual se encuentra decretada la emergencia sanitaria nacional. “En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. “Artículo 2. TÉRMINOS PARA LA ENTREGA DE RESULTADOS DE PRUEBAS DE EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO / ENSAYOS DE APTITUD. Establecer sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en la que el Ministerio de Salud y Protección Social declare como superada la emergencia sanitaria, como plazo máximo de entrega de informes de resultados de la prueba de evaluación de desempeño/ ensayos de aptitud para los laboratorios que: “– La fecha de presentación anual de sus resultados de prueba de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud se encuentre dentro de los días de duración de la emergencia sanitaria. “– La fecha de presentación de resultados de prueba de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud mediante llamado de atención o solicitud de información se encuentre dentro de los dentro de los días de duración de la emergencia sanitaria. “– Se encuentran en trámite de acreditación inicial o extensión del

alcance de acreditación. “Parágrafo 1. Los términos otorgados inicialmente en los llamados de atención mediante comunicación escrita emitida por el IDEAM, realizados durante el período de la emergencia sanitaria serán reemplazados por el plazo definido en el presente artículo. “Parágrafo 2. Los términos definidos en el presente artículo no serán acumulables con otros plazos otorgados con anterioridad por el Grupo de Acreditación. “Parágrafo 3. Los siguientes términos se aplicarán para todos aquellos laboratorios cuyas fechas de vencimiento de las pruebas de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud no sean anteriores a la fecha de la emergencia sanitaria declarada en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020. 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 “Parágrafo 4. Los laboratorios que durante el periodo de vigencia de la presente resolución reciban los informes de resultados de prueba de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud, deberán enviarlos exclusivamente a través del correo electrónico del Grupo de

Acreditación acreditacion@ideam.gov.co “Artículo 3. Es responsabilidad del laboratorio adelantar todas las actividades necesarias para la adquisición, compra, análisis y reporte de las pruebas de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud, con el fin de que, vencidos los términos de la presente resolución, no se presente incumplimiento con lo establecido en el ordenamiento jurídico establecido por el IDEAM respecto a la presentación de las pruebas de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud. “Artículo 4. Ordenar la publicación de la presente Resolución en la página Web de la entidad. “Artículo 5. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. “Artículo 6. Remítase copia del presente acto administrativo de carácter general al H. Consejo de Estado para surtir el procedimiento contemplado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011”. Por considerar que era una medida administrativa dictada durante un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dicha circular fue remitida por el IDEAM al Consejo de Estado el 16 de mayo de 2020 para que ejerciera el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA. El asunto fue repartido a la Sala Especial de Decisión Nº 25 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Dicha sala profirió Auto del 21 de mayo de 2020, a través del cual avocó conocimiento del asunto bajo los siguientes fundamentos: “Se advierte que la Resolución 342 del 30 de abril de 2020, expedida por el IDEAM es de

contenido general en la medida en que tiene por objeto algunos de los trámites y términos relacionados con todas las pruebas de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud del Grupo de Acreditación. De la misma forma, se observa el ejercicio de la función administrativa, teniendo en cuenta que dentro de las funciones de la Dirección General del IDEAM establecidas en el artículo 5 del Decreto 291 de 29 de enero de 2004, se encuentran las de “Dictar las disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos internos” y “Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno, de acuerdo con la ley”. 2.2. La Resolución 342 del 30 de abril de 2020 expedida por el IDEAM contiene el desarrollo de un decreto legislativo del estado de excepción El Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, es un decreto de carácter legislativo que se expidió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, “en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994”. Lo propio acontece con el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”, el cual se dictó “en ejercicio de las facultades

que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 (…)”. 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 Sin perjuicio de los análisis que corresponda realizar al momento de fallar de fondo, en esta etapa del proceso el Despacho considera que la Resolución 342 del 30 de abril de 2020 sí desarrolla los decretos legislativos en cuestión, en particular el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, en la medida en que su artículo 6 previó la “suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa”, aspecto que precisamente desarrolló la referida resolución. Lo anterior se ve reflejado además en los considerandos de la Resolución 342 del 30 de abril de 2020, cuando se advierte que “Que con ocasión de la suspensión de las actividades por parte de los laboratorios y/o aplazamiento y/o posible reprogramación de actividades por parte de los proveedores de ensayos de aptitud, no es posible que los laboratorios cumplan con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico y por tanto se requiere la suspensión de manera

transitoria de los términos respecto a la presentación de las pruebas de evaluación de desempeño”. De conformidad con lo anterior, se advierte que el control inmediato de legalidad resulta procedente en relación con la Resolución 342 del 30 de abril de 2020 expedida por el IDEAM, en tanto se desarrolló un decreto legislativo del estado de excepción.”. Tal como se aprecia en el mencionado auto y en el artículo 185 del CPACA, los ciudadanos interesados podrían intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, expedida por el IDEAM, posibilidad que podrán ejercer dentro de los 10 días siguientes al aviso mencionado en el resuelve SEGUNDO del Auto del 21 de mayo de 2020. Así mismo, el IDEAM contaba con 10 días a partir la comunicación del requerimiento mencionado en el resuelve TERCERO para remitir los antecedentes administrativos de la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020. La comunicación del Auto del 21 de mayo de 2020 se realizó el pasado 27 de mayo de 2020, tal como se puede apreciar en el sistema del Consejo de Estado al consultar este proceso1. Por lo tanto, contabilizados los términos establecidos en el Auto del 21 de mayo de 2020, los ciudadanos interesados y el IDEAM tenían hasta el 10 de junio de 2020 para realizar las actuaciones correspondientes. Pues bien, una vez transcurridos los términos señalados, ni el IDEAM ni la ciudadanía allegaron documentos al presente proceso, por lo que será necesario presentar el concepto con la información disponible.

Así, teniendo en cuenta los anteriores antecedentes, encontrándonos dentro de las oportunidades establecidas en el artículo 185 del CPACA y conforme lo estipulado en el resuelve CUARTO del citado Auto del 21 de mayo de 2020, el Ministerio Público presentará concepto respecto de la legalidad de la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, proferida por el IDEAM.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico 1 http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=11001031500020200196300

6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 ¿La expedición del Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, proferida por el IDEAM, “[p]or medio de la cual se suspenden de manera transitoria los términos para la presentación de la prueba de evaluación de desempeño / ensayos de aptitud de los laboratorios ambientales acreditados por el IDEAM”, está acorde con los postulados constitucionales dispuestos en el artículo 215 de la Constitución Política, y lo establecido en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual el gobierno nacional declaró la emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional, y con las demás

normas ordinarias y extraordinarias que hayan servido de soporte a la norma en control de legalidad? ¿Las medidas adoptadas mediante la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020, proferida por el IDEAM, resultan proporcionales de acuerdo a los términos establecidos en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994? 2.2. Análisis fáctico - probatorio En atención a que a la fecha de presentar concepto no obra en el expediente documentos adicionales a la Resolución objeto de control, a que en especial no obran los antecedentes administrativos que solicitó la Sala, en este expediente no corresponde realizar análisis fáctico – probatorio. 2.3. Análisis jurídico 2.3.1. Sustento constitucional y legal del control inmediato de legalidad La Constitución Política en el artículo 215 establece que el Presidente de la República podrá declarar el estado de emergencia por periodos hasta de 30 días, sin superar 90 días calendario cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 los cuales perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico que constituyan grave calamidad pública. La Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los estados de excepción, en el artículo 20 establece un control de legalidad inmediato sobre todas las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ese control le corresponde, por mandato del artículo 20 antes mencionado, a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida el acto administrativo si se

trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si los actos provienen de autoridades nacionales. Y al igual que en el artículo 215 de la C.P., en el caso del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las autoridades que expidan los actos de carácter general deben enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición al juez de lo contencioso administrativo. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-179 de 1994, resaltando mediante jurisprudencia que el artículo 237 la C.P., le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 no le corresponda a la Corte Constitucional2, indicando, al respecto que “…constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”3. Por tanto, el control de los actos administrativos procede de oficio y puede tener como consecuencia su nulidad cuando i) los actos administrativos infrinjan las normas en que

deberían fundarse, ii) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos o incompetentes, iii) en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) mediante falsa motivación o v) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los expidió. Ello de acuerdo con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, puede declararse su nulidad cuando no cumplen los requisitos establecidos en la Ley 137 de 1994, en especial teniendo en cuenta que las medidas administrativas no pueden sobrepasar el ámbito de acción que permiten los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en el Estado de Excepción. Al realizarse el control automático o inmediato de legalidad se produce una cosa juzgada parcial que abarca el bloque normativo que sirve de contexto y fundamento al acto administrativo general de que se trate, es decir, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, así como los decretos legislativos y las normas legales que con ocasión del respectivo estado de excepción se desarrollan o sean pertinentes a la materia de que, trata el acto sometido a este control sin que dicho control excluya el control ordinario propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en su artículo 136 consagró el control inmediato de legalidad de todas las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. El control inmediato de legalidad es un control integral por cuanto debe hacerse tanto en

relación con el fondo como con la forma del acto revisado, por lo tanto, su juzgamiento debe realizarse frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta. Este razonamiento fue expuesto por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el restablecimiento del orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para expedirlas, etc.”4. En suma, podemos decir sobre la finalidad del control inmediato de legalidad, que fue contemplado en la Ley 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 con el fin de que durante los estados de excepción haya un control excepcional y especial frente a las medidas administrativas generales que sean dictadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción. Ello se justifica en la medida que 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): comentado y concordado. Editor José Luis Benavidez, 2ª edición. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2016, p. 369. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 13 de abril de 1994. Exp. P.E. 002.

4 Ibídem. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 durante estas situaciones excepcionales, la anormalidad no se convierta en una fuente para que haya extralimitaciones en el uso de los poderes por parte de las autoridades. Así, el examen de legalidad significa hacer un ejercicio de análisis de la medida objeto de control, con las normas constitucionales (en especial los artículos 212 a 215 de la Constitución), las normas legales (en especial la Ley 137 de 1994 y la Ley 1437 de 2011), y todos los decretos expedidos con ocasión de la declaratoria. Sobre la naturaleza, finalidad y características del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado ha dicho5: “NATURALEZA, FINALIDAD Y CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Ley Estutaria 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011, para examinar ‘las medidas de carácter general que sean dictadas’ por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas

constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos declarativos o declaratorios que son los que establecen la situación de Excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla”. 2.3.2. Requisitos para la procedencia del control inmediato de legalidad Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad se encuentran regulados por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. Estas dos normas son muy similares en su redacción, por lo que se transcribe el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

A partir del texto del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 se extrae que para la procedencia del control inmediato de legalidad el acto sujeto a revisión debe reunir las siguientes características:

1. Que sean “… medidas de carácter general…” 2. “…dictadas en ejercicio de la función administrativa” 3. “…como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción…”. 5 Consejo de Estado – Sala Plena – Sala Especial de Decisión Décima, Sentencia del 11 de mayo de 2020,

radicación 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Exp. No. 11001-03-15-000-2020-01196-00 En el Auto del 21 de mayo de 2020, proferido al interior del presente proceso, se consideró que la Resolución Nº 342 del 30 de abril de 2020 contiene estas tres características, postura con la que concuerda el Ministerio Público. Así, la discusión sobre la procedencia del control inmediato ya fue abordada y resuelta al avocar conocimiento del asunto, por lo que por no resulta razonable volver a reabrir este debate. Para ahondar en este asunto, se remite a las razones expresadas en el Auto del 21 de mayo de 2020, proferido al interior de este proceso.

2.3.3. Características del control inmediato de legalidad Por otra parte, el control inmediato de legalidad tiene como características: 1. Es un proceso judicial que se resuelve mediante sentencia, 2. Es automático o inmediato, porque la remisión debe hacerse inmediatamente por la autoridad y porque no requiere demanda sino que procede de oficio, 3. No impide la ejecución de la norma mientras se surte el control judicial, 4. Puede ejercerse el control aunque no esté publicado el respectivo acto, 5. Es integral, es decir, se analiza tanto la forma como el fondo del acto.

6. No hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Es decir que tiene efectos de cosa juzgada relativa porque no impide que particulares o entidades públicas puedan ejercer la acción ordinaria de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho frente al acto posteriormente.

En efecto, los anteriores rasgos fueron explicados con mayor extensión por el Consejo de Estado en el siguiente apartado6: “38. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha señalado que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: 38.1. Se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella. 38.2. El control es automático o inmediato, porque tan pronto se expide la norma el Gobierno Nacional debe remitirlo a esta jurisdicción para ejercer el examen de legalidad correspondiente.

Ahora, esta clase de control tiene las siguientes características: 38.2.1. No impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción d