PGN-POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION - Busca garantizar el derecho de igualdad

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica o sistemática El principio de unidad de materia se acata cuando existe conexidad temática, teleológica o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene; que el examen de dicha conexidad, en razón del principio de libre configuración de la ley, no debe ser excesivamente restringido; que en relación con la conexidad temática, la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede lograr, entre otras maneras, consultando el título de la ley. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-El legislador puede dictar leyes en todos aquellos asuntos que no haya sido atribuidos a otras autoridades La enumeración de competencias del Congreso, que se hace en el artículo 150 Superior, no es taxativa sino enumerativa, pues a éste le corresponde dictar reglas en todas aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales; destaca, el Congreso sí puede regular materias que no le han sido específicamente atribuidas por la Constitución, lo cual no significa que carezca de restricciones, pues los límites a esa competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (artículo 121 superior). POTESTAD SANCIONATORIA-No es competencia exclusiva de los jueces/ POTESTAD SANCIONATORIA-Por violación al debido proceso administrativo Las autoridades administrativas ejercen dicha potestad, como ocurre por ejemplo con las superintendencias y las oficinas de control interno de las entidades. En vista de esta importante circunstancia, el artículo 29 Superior establece que el debido proceso se aplicará

a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. POTESTAD SANCIONATORIA-Busca garantizar el principio de igualdad En cuanto a la doble vulneración del principio de igualdad, por la posibilidad de sancionar a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, mientras que esa posibilidad no existe respecto de los otros administradores inmobiliarios y de los propietarios de los bienes, se debe poner de presente que el actor no integra los extremos necesarios para hacer un juicio de igualdad. Prima facie los otros administradores y los propietarios, son sujetos diferentes a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, como son diferentes sus situaciones. Bogotá, D.C., 21 de septiembre de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Concepto No. 5021

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 33 y 34, parciales, de la Ley 820 de 2003.

Demandante: LUIS ÁNGEL MENDOZA SALAZAR.

Magistrado Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

Expediente No. D-8211. Concepto No. 5021. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano LUIS ÁNGEL MENDOZA SALAZAR, contra el numeral 3, del literal b, del artículos 33, y contra los numerales 2 y 6 del artículo 34, de la Ley 820 de 2003, cuyo

texto se resalta a continuación: LEY 820 DE 2003 (julio 10) Diario Oficial No. 45.244, de 10 de julio de 2003 Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA (...) ARTÍCULO 33. FUNCIONES. Las entidades territoriales determinadas en el artículo anterior ejercerán las siguientes funciones: a) Contrato de arrendamiento:

1. Conocer las controversias originadas por no expedir las copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores.

2. Asumir las actuaciones que se le atribuyen a la autoridad competente en los artículos 22 al 25 en relación con la terminación unilateral del contrato.

3. Conocer de los casos en que se hayan efectuado depósitos ilegales y conocer de las controversias originadas por la exigibilidad de los mismos.

4. Conocer de las controversias originadas por la no expedición de los comprobantes de pago al arrendatario, cuando no se haya acordado la consignación como comprobante de pago.

5. Conocer de las controversias derivadas de la inadecuada aplicación de la regulación del valor comercial de los inmuebles destinados a vivienda urbana o de los incrementos.

6. Conocer del incumplimiento de las normas sobre mantenimiento, conservación, uso y orden interno de los contratos de arrendamiento de vivienda compartida, sometidos a vigilancia y control;

b) Función de control, inspección y vigilancia:

1. Investigar, sancionar e imponer las demás medidas correctivas a que haya lugar, a las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente

2 Concepto No. 5021 ley o a cualquier otra persona que tenga la calidad de arrendador o subarrendador.

2. Aplicar las sanciones administrativas establecidas en la presente ley y demás normas concordantes.

3. Controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración.

4. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el anuncio al público y con el ejercicio de actividades sin la obtención de la matrícula cuando a ello hubiere lugar.

PARÁGRAFO. Para las funciones a las que se refiere el presente artículo, las entidades territoriales podrán desarrollar sistemas de inspección, vigilancia y control, acorde a los parámetros que establezca el Gobierno Nacional en un período de seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley. Si el Gobierno no lo hace, la competencia será de los alcaldes. ARTÍCULO 34. SANCIONES. Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podrá imponer multas hasta por cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, mediante resolución motivada, por las siguientes razones:

1. Cuando cualquier persona a las que se refiere el artículo 28 no cumpla con la obligación de obtener la matrícula dentro del término señalado en la presente ley.

2. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble. 3 Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley

se anunciaren al público sin mencionar el número de la matrícula vigente que se les hubiere asignado.

4. Por incumplimiento a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la autoridad competente.

5. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley, en razón de su actividad inmobiliaria, o en desarrollo de arrendador o subarrendatario de vivienda compartida, incumplan las normas u órdenes a las que están obligados.

6. Cuando las personas que tengan el carácter de arrendador de inmuebles destinados a vivienda urbana, estén sometidos o no, a la obtención de matrícula de arrendador, incumplan con lo señalado en los casos previstos en los numerales 1 a 3 del artículo anterior.

PARÁGRAFO 1o. La autoridad competente podrá, suspender o cancelar la respectiva matrícula, ante el incumplimiento reiterado de las conductas señaladas en el presente artículo. PARÁGRAFO 2o. Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensión o cancelación de la matrícula procederá únicamente recurso de reposición. (En negritas lo demandado). 3 Concepto No. 5021

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que las normas demandadas vulneran los artículos 13, 29, 31, 113, 116, 150, 158, 209 y 228 de la Carta. Para demostrarlo aduce cinco argumentos, a saber: i) que se desconoce el principio de unidad de materia, establecido en el artículo 158 Superior, por cuanto se otorga a los alcaldes,

en ejercicio de su función de inspección, vigilancia y control, competencia para controlar una actividad como la administración inmobiliaria, que es diferente al contrato de arrendamiento de vivienda urbana, y para sancionar a las personas que se dediquen a esa actividad; ii) que se desborda el principio de competencia del Congreso, regulado en el artículo 150, porque no se reglamenta “ninguna de las materias que constitucionalmente existen para ser reguladas”; iii) que se ignora el principio de separación del poder, porque la facultad de resolver conflictos contractuales es propia y exclusiva de los jueces y no de las autoridades administrativas; iv) que se viola el principio de la doble instancia, porque respecto de las decisiones de las autoridades administrativas sólo procede el recurso de reposición; y v) que se afecta el principio de igualdad, porque de una parte, las sanciones sólo se aplican a los administradores de inmuebles destinados a vivienda urbana y no a los demás administradores y, de otra, porque dichas sanciones sólo se aplican a los mencionados administradores y no al otro extremo de la relación contractual: los propietarios de los inmuebles.

2. Problemas jurídicos.

Corresponde establecer si las normas acusadas, al dar competencia a los alcaldes para inspeccionar, vigilar y controlar la actividad de los administradores inmobiliarios y, de darse el caso, sancionarlos por su conducta, vulneran los principios de unidad de materia, de competencia del legislador, de separación del poder, de doble instancia y de igualdad. 4 Concepto No. 5021

3. Análisis jurídico.

El principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169

Superiores, según los cuales todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles las disposiciones que no se relacionen con ella, y que el título de las leyes debe corresponder a su contenido. La Corte, en la Sentencia C-786 de 2004, precisa que el principio de unidad de materia se acata cuando existe conexidad temática, teleológica o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene; que el examen de dicha conexidad, en razón del principio de libre configuración de la ley, no debe ser excesivamente restringido; que en relación con la conexidad temática, la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede lograr, entre otras maneras, consultando el título de la ley. En el caso en estudio, con la Ley 820 de 2003 se expide “el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”, es decir, la ley no sólo se ocupa del contrato de arrendamiento de vivienda urbana en sentido estricto, sino que también consagra otras disposiciones. Entre estas últimas están las que se refieren a las funciones de inspección, control y vigilancia a cargo de determinadas entidades territoriales, en relación con el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, en especial en cuanto atañe al contrato de administración, y a las facultades sancionatorias en caso de presentarse incumplimientos de dicho contrato. Las anteriores disposiciones, además de estar incluidas en el título de la ley, corresponden a su objeto, fijado en el artículo 1º, en los siguientes términos: “La presente ley tiene como objeto fijar los criterios que deben servir de base

para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos 5 Concepto No. 5021 destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con función social”. En un caso semejante, decidido en la Sentencia C-670 de 2004, la Corte dijo: En efecto, la Ley 820 de 2003 se titula “Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”, por lo que, no solo regula el contrato de arrendamiento de vivienda urbana sino que se dictan otras disposiciones, entre ellas algunas de tipo procesal aplicables por supuesto a “todos los procesos de restitución de tenencia por arrendamiento”, dado que el legislador ha consagrado un solo procedimiento para tramitar la restitución del inmueble arrendado independientemente de la destinación del bien objeto del arrendamiento. Por las anteriores razones y dado que las competencias cuestionadas no son ajenas a la materia de la ley, el cargo de vulnerar el principio de unidad de materia carece de fundamento. Los artículos 114 y 150 Superiores establecen que al Congreso de la República le corresponde “hacer las leyes”. Esta competencia, reconocida por la doctrina y por la jurisprudencia constitucional como “cláusula general de competencia”, implica que el Legislador puede dictar leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser objeto de legislación, cuya regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso cuando esos temas no estén comprendidos de manera explícita en la Carta. La Corte, en la sentencia C-473 de 1997, reconoce que la enumeración de

competencias del Congreso, que se hace en el artículo 150 Superior, no es taxativa sino enumerativa, pues a éste le corresponde dictar reglas en todas aquellas materias no confiadas a otras esferas estatales; destaca, con razón, que el Congreso sí puede regular materias que no le han sido específicamente atribuidas por la Constitución, lo cual no significa que carezca de restricciones, pues los límites a esa competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u órgano independiente la regulación 6 Concepto No. 5021 de un asunto determinado (artículo 121 superior), de las cláusulas constitucionales que imponen obstáculos a la libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas, y de la obligación de respetar, en el marco de la regulación legislativa de una materia, las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos en la Carta. En este orden, es evidente que no le asiste razón al demandante para afirmar que las normas acusadas vulneran el principio de competencia del legislador. No es cierto, como lo sostiene el actor, que sólo los jueces puedan ejercer la potestad sancionatoria, en razón del principio de separación del poder. Son múltiples los ejemplos que podrían darse en sentido contrario, en los cuales son autoridades administrativas las que ejercen dicha potestad, como ocurre por ejemplo con las superintendencias y las oficinas de control interno de las entidades. En vista de esta importante circunstancia, el artículo 29 Superior establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Si bien la Carta no atribuye de manera general la potestad sancionadora a la

administración pública, ésta puede estar facultada, sin vulnerar el principio de separación de poderes y el principio del proceso debido, para sancionar a las personas. Así, por ejemplo, el artículo 277 Superior otorga potestad sancionadora, en materia disciplinaria, a la Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de que se adelante el proceso penal por la misma conducta. Sobre este asunto, la Corte, en la Sentencia C-214 de 1994, precisa: La naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal. La potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los 7 Concepto No. 5021 particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos. Vale recordar que las normas acusadas acogen lo establecido por el artículo 26 de la Ley 56 de 1985, sobre arrendamiento de vivienda urbana. El control, la inspección, la vigilancia y las sanciones administrativas establecidas en esa ley, estaban a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio o de las autoridades departamentales y municipales en quienes aquella delegara esas funciones. En ejercicio de esas facultades, el Superintendente de Industria y Comercio, a través de la Resolución No. 2186 de 1992, delegó en

la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., en la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y en las alcaldías municipales, entre otras funciones, la de ejercer “El control, la inspección, la vigilancia y las sanciones administrativas establecidas por la Ley 56 de 1985”. El artículo 31 Superior dispone como regla general la doble instancia, salvo las excepciones que consagre la ley. En el caso en examen, al tratarse de una sanción administrativa, es menester advertir que el afectado dispone de las acciones contencioso administrativas que correspondan, por medio de las cuales puede impugnar la validez de dicha sanción ante los jueces y tribunales competentes. Si bien el recurso de apelación es un mecanismo de defensa que permite la apreciación objetiva de la sanción administrativa impuesta, por parte del superior jerárquico de quien la profiere, con el fin de lograr la certeza jurídica, como lo reconoce la Corte en la Sentencia T-158-93; la doble instancia no forma parte del núcleo esencial del debido proceso, porque la ley puede establecer excepciones, al estar facultada para ello por el artículo 31 Superior, como el mismo tribunal lo precisa en la Sentencia C-900 de 2003. Respecto de la apelación de las sanciones administrativas, la Carta no consagra un precepto específico, por lo cual el legislador goza de libertad para 8 Concepto No. 5021 regular de manera razonable esta materia. Por ello, el cargo no puede prosperar. En cuanto a la doble vulneración del principio de igualdad, por la posibilidad de sancionar a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana,

mientras que esa posibilidad no existe respecto de los otros administradores inmobiliarios y de los propietarios de los bienes, se debe poner de presente que el actor no integra los extremos necesarios para hacer un juicio de igualdad. Prima facie los otros administradores y los propietarios, son sujetos diferentes a los administradores inmobiliarios de vivienda urbana, como son diferentes sus situaciones. Cuando se plantea un cargo por violación del derecho a la igualdad, dice la Corte en la Sentencia C-1047 de 2001, lo primero que debe estar acreditado es que la norma acusada realmente establezca un trato diferente para personas que se encuentran en una misma situación de hecho. Al no haberse acreditado la anterior circunstancia, el cargo no puede prosperar. En suma, las normas acusadas no contravienen ninguno de los preceptos constitucionales invocados por el demandante, ni vulneran los principios por él indicados. Por ello, se solicitará a la Corte que declare la exequibilidad de dichas normas.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del los artículos 33, literal b, numeral 3, y 34, numerales 2 y 6 de la Ley 820 de 2003, por los aspectos aquí analizados. 9 Concepto No. 5021 Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB. 10