PGN-POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO - Diferencias entre la acción penal y la disciplinaria

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Término de caducidad De conformidad con el C.C.A., en su Art. 136, la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) año; en este caso la actuación disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación se extendió hasta el 8 de marzo de 2000, por lo que la acción se encontraba caducada para el 7 de abril de 2008 cuando se presentó la demanda, situación que no varía porque la actuación penal que cursó en la Fiscalía General de la Nación se prolongara hasta el año 2006. POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO-Diferencias entre la acción penal y la disciplinaria Aunque una y otra sean manifestaciones de la potestad sancionatoria del Estado, la acción disciplinaria y la acción penal son independientes y no se excluyen. Cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, así sea por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta ya que los bienes jurídicamente tutelados son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. Teniendo en cuenta que las acciones penal y disciplinaria son independientes, así mismo resulta autónoma la responsabilidad extracontractual por las actuaciones de cada una de las entidades, máxime cuando la actuación penal no tiene su origen en la disciplinaria. PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co

Expediente No. 39.469

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 248 / 2010

Bogotá, D.C., 9 de noviembre de 2010

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente Doctor HERNÁN ANDRADE RINCÓN

E. S. D.

EXPEDIENTE: 39.469 (250002326000 2008 00159 01)

ACCIÓN REPARACIÓN DIRECTA - APELACIÓN DE AUTO ACTOR: Isabel Jiménez Reyes DEMANDADO: Fiscalía General de la Nación y otros El Ministerio Público, dentro del término del traslado del auto de 27 de octubre de 2010, notificado personalmente el 5 de noviembre del año en curso, solicita que se confirme el auto recurrido.

I. ANTECEDENTES 1.1. Auto recurrido. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección B, en proveído de 9 de junio de 2010, resolvió rechazar la demanda frente a la Procuraduría General de la Nación, por caducidad de la acción. Y la admitió respecto de la Fiscalía General de la Nación y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria. Señaló que con ocasión de la declaratoria de insubsistente de la doctora Isabel Jiménez la Procuraduría General de la Nación abrió indagación preliminar y por resolución de 8 de marzo de 2000 se abstuvo de formular cargos; que ese hecho no guarda relación alguna con la

denuncia y posterior investigación penal que se adelantó contra la demandante, por lo que no era posible afirmar que el daño fue continuado en el tiempo desde el 8 de marzo. 2 PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co Expediente No. 39.469 1.2. La apelación. La parte actora impugnó la decisión para que se revocara y en su lugar se admitiera la demanda contra la Procuraduría General de la Nación. Dijo que se trataba de un hecho dañino continuado, materializado en la función punitiva del Estado atribuible a las 3 autoridades demandadas; no son 3 hechos dañinos independientes, sino uno continuado que se inició el 18 de febrero de 1999 y solo culminó el 6 de abril de 2006, cuando se notificó de la preclusión de la investigación penal. II.- CONSIDERACIONES En concepto del Ministerio Público el auto apelado se deberá confirmar toda vez que la acción contra la Procuraduría General de la Nación se encontraba caducada al momento de interponer la demanda. El C.C.A., en su Art. 136 dispone que la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”

Como señala la Sección Tercera1, “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia. Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo 1 14 de abril de 2010. Expediente: 19.154. Radicación: 85001233100019990007 01 3 PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co Expediente No. 39.469 perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada...”” En este caso la actuación disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación se extendió hasta el 8 de marzo de 2000, por lo que la acción se encontraba

caducada para el 7 de abril de 2008 cuando se presentó la demanda, situación que no varía porque la actuación penal que cursó en la Fiscalía General de la Nación se prolongara hasta el año 2006. Aunque una y otra sean manifestaciones de la potestad sancionatoria del Estado, la acción disciplinaria y la acción penal son independientes y no se excluyen. Ley 200 de 1995, disponía: “Art. 2. - TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. La acción disciplinaria corresponde al Estado. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a las ramas u órganos del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. La acción disciplinaria es independiente de la acción penal.” (Se subraya) La Corte Constitucional, en Sentencia C-244/96 - Demanda de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la ley 200 de 1995, precisó: “Así las cosas, cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la

4 PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co Expediente No. 39.469 administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios. (…) Esta Corporación se ha referido al tema objeto de debate en varias oportunidades, tanto en procesos de constitucionalidad como de tutela; valga citar, entre otras, la sentencia C-427/94,2 en cuyas consideraciones se hizo referencia a la diferenciación existente entre la acción disciplinaria y la acción penal. Dijo la Corte: "Es cierto que existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de una conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad imputable al sindicado, y a la existencia de un procedimiento que asegure el debido proceso en la investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y la medición de las sanciones; no es menos cierto que de lo anterior no puede concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines perseguidos, la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus particulares contenidos, difieren unos de otros. "La prohibición legal de la conducta delictiva tiene por fin la defensa de la sociedad, mientras que las faltas disciplinarias buscan proteger el desempeño del servidor público, con miras al cumplimiento de la función pública. "La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones

que establecen una precisión tipológica en las que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Eupropeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. "Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los 2 (pie de página de la cita) Sent. C-427/94 M.P. Fabio Morón Díaz 5 PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co Expediente No. 39.469

efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron" (…) En este orden de ideas, siendo la acción disciplinaria distinta de la acción penal, cada una puede adelantarse en forma independiente, sin que de su coexistencia se pueda deducir infracción al principio non bis in idem, pues en este caso no existen dos juicios idénticos. En consecuencia, no encuentra la Corte que el inciso segundo del artículo 2 de la ley 200 de 1995, materia de acusación, vulnere precepto constitucional alguno, motivo por el cual será declarado exequible.” (Se subraya) Teniendo en cuenta que las acciones penal y disciplinaria son independientes, así mismo resulta autónoma la responsabilidad extracontractual por las actuaciones de cada una de las entidades, máxime cuando la actuación penal no tiene su origen en la disciplinaria. La responsabilidad que se le pudiera imputar a la Procuraduría General de la Nación (bajo el régimen de daño especial o de falla) sólo puede devenir de daños antijurídicos que ocasione con su actuar y no por los que resulten de la actuación de otros entes del Estado, como aquellos que surgen de una presunta falla en la administración de justicia. Señala la parte actora que se abrió Indagación preliminar el 18 de febrero de 1999 y el ente de control se abstuvo de formular pliego de cargos (dentro del proceso 154-20083) a la demandante, doctora Isabel Jiménez Reyes, mediante providencia de 8 de marzo de 2000. Por tanto, cualquier daño que pudiera haberle ocasionado la actuación de la Procuraduría debió ser objeto de demanda

dentro de los dos años siguientes, toda vez que la actuación disciplinaria no es una con la de la Fiscalía General, que el 6 de abril de 2006 precluyó la investigación penal que adelantaba en su contra. En ese orden de ideas, de acuerdo con el a-quo, el Ministerio Público encuentra que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa 6 PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co Expediente No. 39.469 contra la Procuraduría General de la Nación, en tanto que la demanda se presentó el 7 de abril de 2008, superando los dos años desde la culminación de la actuación disciplinaria, lo que imponía su rechazo3.

II. CONCLUSIÓN En concepto del Ministerio Público el auto recurrido se deberá confirmar.

En tal sentido, eleva respetuosamente solicitud a la H. sala de decisión. Del H. Magistrado,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado PHM. 3 C.C.A. “ARTICULO 143. INADMISION Y RECHAZO DE LA DEMANDA. <Subrogado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998.

El nuevo texto es el siguiente: > Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.

No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda. Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción. (…)” 7 PHM Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado consejodeestado4@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. Bogotá. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094. www.procuraduria.gov.co