PGN-PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA - Caso en que el vencimiento de término no da cabid

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diciembre dieciocho (18) de dos mil ocho (2008). Aprobado en Acta de Sala No.46 A.

Radicación No. : 161-3982 (165-105686)

Disciplinados: JOSÉ ANTONIO CAMP LUX y ALFREDO ALMEIDA

GARCÍA

Cargo y Entidad: Funcionario del INAT y Alcalde Municipal de

Ipiales Origen: Enrique Maya y Carlos Zura Morillo Fecha Hechos: Diciembre 15 de 2003

Asunto: Apelación de Fallo.

P.D. Ponente: Dr. SILVANO GÓMEZ STRAUCH La Sala Disciplinaria en ejercicio de la competencia otorgada en el numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 del 2000 y en virtud del recurso de apelación interpuesto por el disciplinado Alfredo Almeida García, conoce la decisión adoptada mediante providencia del 24 de junio de 2008, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante la cual sancionó al implicado con sanción de destitución e inhabilidad por 10 años.

ANTECEDENTES PROCESALES El 12 de agosto de 2004, los señores Enrique Maya y Carlos Eduardo Zura, mediante queja verbal presentada ante la Procuraduría Provincial de Ipiales, dan cuenta de las presuntas irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo N° 030 de 2002, suscrito entre el Instituto de adecuación de Tierra “ INAT” y la Alcaldía de Ipiales, el cual tenia por objeto la construcción de un distrito de riegos de pequeña escala para el corregimiento de San Juan, con término de ejecución del 30 de junio

de 2004 (fl 7). La Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante auto del 12 de agosto de 2004, inició indagación preliminar a fin de verificar los hechos relacionados con el convenio, como quiera que el mismo estaba suspendido hasta que el Banco Interamericano de Desarrollo -BIDdecidiera sobre la no objeción a los procesos de evaluación y adjudicación de los contratos de construcción e interventoría del mismo (fls. 13 a 16) Así mismo por auto del 25 de febrero de 2005, ese Despacho, ordenó apertura de investigación disciplinaria en contra de los señores José Antonio Camp Lux y Alfredo Almeida García, en su condición de Gerente Liquidador del INAT y Alcalde Municipal de Ipiales, respectivamente, por que al parecer incurrieron en irregularidades al Radicación No.161-3982 ejecutar el Convenio N° 030 de 2002 y su modificación del 1 de diciembre de 2003 (fls 211 a 216). En auto de 22 de septiembre de 2005, la Delegada resolvió formular pliego de cargos a los señores José Antonio Camp Lux y Alfredo Almeida García, los cuales en síntesis consisten en:

1. A José Antonio Camp Luz, en su condición de Gerente Liquidador del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, en liquidación para la época de los hechos, se le endilgó la conducta al parecer irregular de “haber ordenado el desembolso por valor de $387.000.000.oo, con ocasión de convenio de cofinanciación No. 003 de 2002, a sabiendas que el proceso de contratación

que estaba adelantando el municipio de Ipiales no tuvo en cuenta las condiciones exigidas por el BID. Lo anterior, se realizó mediando la advertencia de la variación de las condiciones exigidas de sujetarse a los pliegos de condiciones aprobados por el BID.”. Falta que calificó provisionalmente como gravísima a título de dolo y se le citaron como normas presuntamente infringidas los artículos 3, 26, numerales 1, 2 y 4 de la Ley 80 de 1993; el 34, 35 y 48, numeral 1 de la Ley 734 de 2002, entre otras.

2. A Alfredo Bayardo Almeida García, en su calidad de Alcalde Municipal de Ipiales, se le imputó el siguiente cargo “Usted en la condición antes anotada, modificó los pliegos de condiciones de la licitación pública para la construcción del Distrito de Irrigación en pequeña escala San Juan, aprobados por el BID, mediante oficio de 12 de mayo de 2003 (folio 26 cuaderno 1) como quiera que eludió el procedimiento de escogencia de los contratistas, esto es, a través de la licitación pública, por cuanto, lo hizo en forma directa, invitando sólo a las Administradoras Públicas Cooperativas de Municipios y Asociaciones conformadas por Entidades Territoriales, pretermitiendo por consiguiente los compromisos adquiridos mediante el convenio número 003 de 2002, en su cláusula sexta del convenio No. 003 de 2002.”.

Falta que calificó provisionalmente como gravísima a título de dolo y se le citaron como normas presuntamente infringidas los artículos 3, .4.1 y 14.1, 26,

numerales 1, 2, 4 y 5 y 30 de la Ley 80 de 1993; el 34, 35 y 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, entre otras. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA La Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante proveído del 24 de junio de 2008, profirió fallo de primera instancia absolviendo a JOSÉ ANTONIO CAMP LUX, en su condición de Director del INAT, del cargo imputado y declarando disciplinariamente responsable a ALFREDO ALMEDIA GARCÍA, en su condición de Alcalde del municipio de Ipiales del cargo imputado, imponiendo sanción de Destitución e Inhabilidad por el término de diez (10) años. Las razones esbozadas por el a-quo para adoptar la decisión referida respecto al disciplinado Alfredo Almeida, fueron: 2 Radicación No.161-3982 El disciplinado en su condición de alcalde del municipio de Ipiales, desconoció las obligaciones adquiridas con ocasión al convenio interadminsitrativo, No. 03 de 2002, por cuanto, el proceso de selección adoptado por el municipio; no se ajusto a lo aprobado por el BID, ya que de acuerdo a lo pactado en el mismo, el municipio como ente ejecutor del convenio, tenía la obligación de celebrar los contratos necesarios para desarrollar el objeto del convenio, sin embargo, tal contratación que debía celebrase atendiendo a los lineamientos y disposiciones previstas en la Ley 80 de 1993, no se realizó conforme se acordó en el numeral 6, de la clausula decima del

convenio, y por el contrario, al iniciar el proceso de selección del contratista el disciplinado desconoció el procedimiento de escogencia aprobado por el BID. En efecto, en oficio de 12 de mayo de 2003, del BID, aprobó los pliegos de condiciones presentados por el municipio (fl. 26), y en estos se indicó claramente que el procedimiento a utilizar era el de la licitación pública, pues en los proyectos 'de pliegos de condiciones aprobados por el BID, se lee: "El presente llamado a licitación esta abierto a todas las firmas de carácter nacional o extranjero, considerando personas naturales o jurídicas, o en calidad de unión temporal o de consorcio (. . .)". Pese a ello, la entidad ejecutora al efectuar la contratación correspondiente mediante resolución 1035 de 21 de noviembre de 2003 (fls. 127 - 128 anexo uno), acudió al procedimiento de contratación directa. Quedando claro que el inculpado, actuó de manera irregular porque no se ajustó a lo previsto en el acto consensual, por lo que el comportamiento atribuido a ALFREDO BAYARDO ALMEIDA GARCIA, es constitutivo de falta disciplinaria por cuanto modificó sin previa autorización las condiciones previstas en el convenio 003 de 2002 como fue el proceso de selección y sus criterios, inobservando las disposiciones contenidas en el mismo. Lo que se traduce en incumplimiento del contrato y el principio de transparencia, numeral 1, del articulo 24 de la Ley 80 de 1993, que establece que el contratista se escoge siempre a través del proceso de licitación pública y en este caso se acudió a

un proceso de selección que limitaba la participaci6n solo a cooperativas. De igual modo, sé inobservó los numerales 2, 4 y 5 del artículo 26 ibídem, al no atender las obligaciones del convenio, relacionadas no solo con la ejecución del acto consensual buscando el cumplimiento de los fines de la comunidad, sino porque los recursos comprometidos, provenían de un organismo internacional y en consecuencia el manejo de estos dineros estaba sujeto a lo que este aprobara y en ese orden ideas, también su deber era que sus actuaciones se rigieran por las reglas que regulan los bienes ajenos, toda vez que el municipio era un ejecutor de los recursos aportados por el BID. Se desconoció el numeral 1, del articulo 34 de la ley 734 Ley de 2002, el cual obliga a los funcionarios públicos a que sus actuaciones se ajusten a lo previsto en la ley los decretos y los reglamentos y en el caso concreto queda claro que la actuación del disciplinado debía sujetarse a lo aprobado en el proyecto de pliego que recibió el concepto de no objeción, por parte del BID. Así mismo, desconoció el numeral 31, del articulo 48 de la Ley 734 de 2002, por cuanto al modificar el proceso de selección, inobservó los principios de transparencia y responsabilidad que rigen, puesto que como alcalde del ente territorial, tenía bajo su responsabilidad cumplir con los compromisos y obligaciones derivadas del 3 Radicación No.161-3982 convenio, que lo obligaban a observar lo pactado y previsto en la ley de contratación, más aún cuando el procedimiento ordenado era la licitación pública, no la contratación directa.

Por ello, se confirmó la calificación de la falta efectuada en el pliego de cargos como gravísima a título de dolo. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal correspondiente el disciplinado interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de 24 de junio de 2008 por medio de la cual se fallo en primera instancia el asunto, recurso que sustentó en los siguientes términos:

1.- VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS RECTORES Y DE INTEGRACION

NORMATIVA DEL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO AL EMITIR EL FALLO DE

PRIMERA INSTANCIA.

Al respecto consideró que la decisión incurrió en graves violaciones de los principios rectores y de integración normativa, previstos en la Ley 734 de 2002, así:

1. Principio de Integración Normativa previsto en el artículo 21 del CDU. Principio que considera desconocido en lo que respecta a la Culpabilidad.

2. La Presunción de inocencia y buena fe, por cuanto en la investigación adelantada en su contra, se encuentra evidente la presunción de la mala fe, y así lo demuestran el pliego de cargos y el fallo, en donde se le sanciona utilizando solamente los argumentos y pruebas que de algún comprometen su responsabilidad, pero se desconocieron sus explicaciones y la demostración de las mismas, acogiéndose una forma de responsabilidad objetiva, pues no se analizó el dolo conforme las disposiciones penales y de procedimiento civil.

Que el caso concreto, la decisión presenta falencias, porque ni en el auto de cargos ni en el fallo de primera instancia se calificó concretamente la conducta indicando en

el fallo que se cometió a titulo de dolo de forma absolutamente genérico al manifestarse que: "… Igualmente se mantiene la calificaci6n del grado de culpabilidad como dolosa, si se tiene en cuenta que el disciplinado en su condición de alcalde del municipio de Ipiales conocía las condiciones pactadas en el convenio firmado entre el INAT y esa entidad territorial, así como lo registrado en el pliego de condiciones aprobado por el BID, en el cual se indicó que la modalidad de selección que se debía aplicar y que la misma no podía modificarse sin la previa autorización del organismo internacional". Por ello, considera que se consignó en forma genérica que la conducta era dolosa, sin indicar las circunstancias de tiempo, modo y lugar para la ocurrencia de los hechos, además, la decisión no indica las pruebas soporte de la misma.

3. Falta de Certeza para sancionar, lo que no está acreditado porque existen dudas de que el comportamiento suyo haya sido constitutivo de falta disciplinaria, más cuando no existe congruencia entre los hechos, el auto de cargos y el fallo, al punto tal que se absuelve al doctor José Antonio Camp de estos mismos hechos y a él se le declara responsable disciplinariamente.

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Radicación No.161-3982 2.- VIOLACION DEL DEBIDO PROCESO AL OMITIR EL ANALISIS DE LAS

PRUEBAS APORTADAS POR LA DEFENSA Y FALTA DE DECRETO DE

PRUEBAS NECESARIAS PARA LA INVESTIGACION.

Que al emitirse el fallo de primera instancia, se violó el debido proceso y el derecho de defensa porque se omitió realizar un análisis de las pruebas que le resultaban

favorables y que están aportadas al proceso, las mismas que desvirtúan los cargos endilgados y demuestran su absoluta inocencia. Pese a haber sido aportadas al proceso, no fueron tenidas en cuenta y además de ello, se omitió por el investigador la practica de algunos elementos probatorios, los que hubiera en su sentir modificado la decisión de primera instancia, más cuando las declaraciones de los señores Enrique Maya y Fausto López, no fueron valoradas.

3. OTRAS ARGUMENTACIONES.

Expresa el recurrente que, no es lógico que, existan dos decisiones encontradas, cuando al doctor José Antonio Camp Lux lo absuelve y al él lo declara responsable por los mismos hechos, esa circunstancia puede ser violatoria del debido proceso y del derecho a la defensa, por ello, trae a colación los descargos y los alegatos presentados por éste, para justificar su petición. Por ello, teniendo en cuenta que en sus descargos, se mostró de manera clara y precisa, paso a paso y cronológicamente el desarrollo del proceso de contratación seguido y consecuentemente que sus actuaciones estuvieron enmarcadas dentro de los postulados y directrices del ente asesor y supervisor designado para garantizar que el accionar y los resultados sean los esperados por las partes, es lógico que sus pretensiones deben ser tenidas en cuenta, para dar aplicación a lo normado en el artículo 73 de la ley 734 de 2002, ordenándose el archivo de las diligencias o por el contrario, sea absuelto de responsabilidad disciplinaria. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA Siguiendo el mismo orden presentado por el apelante en su recurso de apelación, esta Sala de Decisión, entrará a pronunciarse en los siguientes términos.

1. CARGO FORMULADO.

La Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, en auto de 22 de septiembre de 2005, formuló al señor Alfredo Almeida García, la siguiente imputación: “…En su calidad de Alcalde Municipal de Ipiales, se le imputó el siguiente cargo “Usted en la condición antes anotada, modificó los pliegos de condiciones de la licitación pública para la construcción del Distrito de Irrigación en pequeña escala San Juan, aprobados por el BID, mediante oficio de 12 de mayo de 2003 (folio 26 cuaderno 1) como quiera que eludió el procedimiento de escogencia de los contratistas, esto es, a través de la licitación pública, por cuanto, lo hizo en forma directa, invitando sólo a las Administradoras Públicas Cooperativas de Municipios y Asociaciones conformadas por Entidades Territoriales, pretermitiendo por 5 Radicación No.161-3982 consiguiente los compromisos adquiridos mediante el convenio número 003 de 2002, en su cláusula sexta del convenio No. 003 de 2002.”. Como normas presuntamente infringidas, se citaron los artículos 3, .4.1 y 14.1, 26 numerales 1, 2, 4 y 5 y 30 de la Ley 80 de 1993; el 34, 35 y 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, entre otras. La falta se calificó como gravísima por expresa disposición legal, y se imputó a título de dolo, porque actuó a sabiendas que previo a cualquier modificación que realizara a la forma de contratación estaba en la obligación de informar y contar con el visto bueno del BID, requisito que incumplió.

2. De la prescripción de la acción disciplinaria.

Como se puede leer en el pliego de cargos, éste está referido a la vulneración del principio de selección objetiva toda vez que lo hizo “invitando sólo a las Administradoras Públicas Cooperativas de Municipios y Asociaciones conformadas por Entidades Territoriales, pretermitiendo por consiguiente los compromisos adquiridos mediante el convenio número 003 de 2002, en su cláusula sexta del convenio No. 003 de 2002”. Como el cargo se centró en tal comportamiento, es decir, la invitación y la misma ocurrió el 21 de noviembre de 2003, fecha en que se dictó la Resolución 1053. Por lo tanto, la conducta imputada en el pliego de cargos se consumó este día, se reitera, 21 de noviembre de 2003. De otra parte, el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 establece que “La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto”; lo cual al confrontarse con las circunstancias advertidas en este proceso conlleva a dar por demostrado que desde la fecha de la conducta imputada en el pliego de cargos, es decir, del 21 de noviembre de 2003, a hoy día han transcurrido más de cinco años. Así las cosas, se advierte que se ha configurado la prescripción de la acción disciplinaria, por lo que ante esta circunstancia, corresponde a la Sala declarar, con base en lo normado en el numeral 2 del artículo 29 de la Ley 734 de 2002, la

existencia de una causal de extinción de dicha acción y disponer la terminación del procedimiento, en los términos señalados en el artículo 73, ibídem. Advierte la Sala que el proceso se recibió en la misma el 12 de agosto de 2008, y luego de ser repartido el 25 de agosto de 2008 al doctor Augusto Chávez, éste fue designado para el mes de octubre de 2008 como Magistrado del Tribunal Administrativo del Quindío, por lo cual el expediente fue repartido a la doctora María Clara Cuesta Dávila; circunstancias estas indicativas que el proceso no pudo ser evacuado antes de la configuración de la prescripción, que a la fecha de entrega en esta Sala estaba a escasos tres de la prescripción. Siendo así las cosas, no hay conducta que ameritase la compulsa de copias, porque la configuración de la causal de extinción de la acción disciplinaria material y formalmente no es atribuible a desidia de servidor público alguno. 6 Radicación No.161-3982 En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO: Declarar la configuración de la causal de extinción de la acción disciplinaria de prescripción y, en consecuencia, decretar la terminación del procedimiento dentro del proceso seguido contra ALFREDO BAYARDO ALMEIDA GARCÍA, en su condición de Alcalde del Municipio de Ipiales para la época de los hechos, y JOSE ANTONIO CAMP LUX, de conformidad con los hechos y los

planteamientos expuestos en la parte considerativa del presente proveído.

SEGUNDO: Por la OFICINA DE ORIGEN, NOTIFICAR esta decisión al disciplinado ALFREDO BAYARDO ALMEIDA GARCÍA, quien se localiza en la Avenida 6B No.

26N-55 Barrio Santa Mónica Residencial o en la Dirección Territorial del DANE de Santiago de Cali (folio 618) y JOSE ANTONIO CAMP LUX, en la carrera 14 B #11915, apto 302, Bogotá. Para el efecto se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

TERCERO: REGISTRAR por Secretaría las constancias de rigor y DEVOLVER las diligencias disciplinarias a la Oficina de Origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ.

Procuradora Segunda Delegada Presidenta de la Sala Disciplinaria

SILVANO GÓMEZ STRAUCH

Procurador Primero Delegado Exp N° 161-3982 Proyectó Dra. MARIA CLARA CUESTA 7