PGN-PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA - Definición de acuerdo a la jurisprudencia constit

Bogotá, D.C., 12 julio 2007 PAD 2881

C-147-07

Doctor

FERNANDO HOYOS GARCÍA

fernanhoyosgarcia@yahoo.es Carrera 15 # 620 Bogotá D.C.

Ref: Su consulta enviada por correo electrónico el 27 de junio de 2007, y recibida en este despacho el 3 de julio, por remisión de la Oficina Jurídica de la entidad. .

Solicita usted que se le indique cuándo queda ejecutoriado un fallo de la Procuraduría General de la Nación, una vez esté recurrido, y si es válida la notificación que se hace al abogado apoderado vía Internet. Sobre el particular, debe indicarse que la oportunidad para interponer el recurso de reposición en única instancia, o el de apelación, es desde la fecha de expedición de la respectiva decisión hasta el vencimiento de los tres días siguientes a la última notificación, según lo dispone el artículo 111 de la Ley 734 de 2002. Vale la pena aclarar que, el sujeto procesal, que no interponga recurso de apelación o reposición, según el caso, cuando en el proceso sean varios los sancionados, no podrá adherirse al que presenten los otros, razón por la que se descarta que la decisión que frente a ellos se adopte al resolverse el recurso, lo cobije posteriormente. Acerca del tema de la ejecutoria de las decisiones disciplinarias, en concepto No. 1140 de 8 de abril de 2005, rendido por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, se expresó: “En torno a lo señalado en el inciso final de la norma transcrita - entiéndase

artículo 119 de la Ley 734 de 2002la Corte Constitucional, en sentencia C-1076 de 2002 fijó el alcance de dicha disposición y expresamente, con base en lo señalado por esa Corporación en sentencia C-641 de 2002, indicó: De tal suerte que, a juicio de la Corte, en materia disciplinaria se aplica también la regla según la cual las decisiones de segunda instancia mediante las cuales se resuelven recursos de apelación y queja quedan ejecutoriadas no con la simple suscripción de la misma sino con su notificación. Así las cosas, debe entenderse que tales decisiones sólo producen efectos a partir de la notificación, lo que resulta totalmente lógico, pues es a partir de dicha diligencia que se cumple el principio de publicidad que rige en esta materia y mientras ello no ocurra es claro que no puede decirse que la decisión está en firme, por lo que en esas condiciones sólo podrá predicarse su existencia pero no su ejecutoriedad y efectividad. Al respecto, debe reiterarse entonces que independientemente de la decisión de que se trate, los efectos legales de los actos administrativos de carácter particular comienzan a partir de la notificación, porque de una parte éstos no deben ser secretos y de otra, porque únicamente pueden producir consecuencias respecto de los interesado después de (sic) éstos se enteren de su existencia y contenido. Lo anterior quiere decir que el acto nace con su expedición y conlleva la prerrogativa de producir efectos jurídicos, pero su vigencia necesariamente está condicionada al conocimiento que de él tenga el particular. Premisa que aplica respecto de todas las decisiones disciplinarias.

Adicionalmente, se tiene que en el proceso disciplinario los fallos de primera instancia, son susceptibles del recurso de apelación (artículo 115), en relación con el cual, se precisa: el juzgador de segunda instancia, sólo adquiere competencia para resolver la situación de quienes han ejercido ese derecho. En torno a la ejecutoriedad de las decisiones que cobijan y resuelven la situación de varios funcionarios, se estima que la determinación adoptada respecto de cada uno de ellos es independiente, en cuanto el pronunciamiento corresponde a la 2 valoración que se hace de las circunstancias que corresponden a cada caso, de tal suerte que siendo susceptible del recurso de apelación, ésta puede ser recurrida de manera individual. La ejecutoria de la absolución cuando se trata de providencias mixtas (sancionatorias y absolutorias) se produce en el momento en que se han agotado los tres días que tienen los sujetos procesales para impugnar, esto es, hasta cuando tienen la oportunidad los que fueron declarados responsables para apelar. El ad quem sólo puede conocer y resolver la situación de quienes apelan la decisión, por ende, la situación de quien ha sido absuelto en esas condiciones, no podría ser modificada o revocada al resolverse los recursos interpuestos”. Sobre las bases expresadas, es importante recordar que el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, que se refiere a la integración normativa consagra: “En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los Códigos Código

Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravenga la naturaleza del derecho disciplinario”. Sobre el tema, el Señor Procurador General de la Nación, en cumplimiento de la sentencia T-1094 de 2004, que señala que corresponde al Procurador General de la Nación, de conformidad con sus funciones constitucionales y legales, “…impartir directrices generales de interpretación de las normas disciplinarias para que éstas sean leídas y aplicadas en un mismo sentido…”, por todos los que, en su nombre y representación ejercen función disciplinaria, previó las siguientes consideraciones: “3. La Corte Constitucional ha señalado que no se desconoce el principio de igualdad ni el debido proceso de los sujetos procesales en un proceso determinado cuando un órgano decide modificar sus precedentes en dicho asunto, si motiva en forma razonada el cambio y lo hace de forma expresa (sentencia C836 de 2001, entre otras). Por tanto, la Procuraduría General en cumplimiento de la doctrina constitucional y como órgano que administra justicia en forma material (sentencias C-014 de 2004 y SU-901 de 2005), expondrá a continuación las razones por las cuales, a partir de este auto, varía la aplicación que en casos como el presente ha hecho de la sentencia C-1076 de 2002, en relación con el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria cuando la providencia de segunda instancia se suscribe antes del término en que tal fenómeno pueda tener ocurrencia, pero cuya notificación sólo se surte con posterioridad al término que la 3 ley ha fijado como el máximo para que el Estado ejerza la acción disciplinaria. (…)

4. La sentencia C-1076 de 2002 responde a una demanda en la que se cuestionaba el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 734 de 2002, según el cual las sentencias proferidas en segunda instancia o en sede de queja en el proceso disciplinario, quedan en firme con la simple firma del funcionario, sin importar si el disciplinado conocía o no la decisión. El fundamento de la demanda era la violación del principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la

Constitución. El mencionado cuestionamiento lo resolvió la Corte Constitucional en términos generales haciendo remisión a lo que en otra providencia había sostenido en relación con una norma similar que rige el procedimiento penal. Sin embargo, en esta ocasión sin mayores consideraciones, la Corte haciendo referencia al principio de publicidad señaló que la sociedad debía conocer el contenido de esas decisiones al igual que los sujetos procesales para efectos de su cumplimiento, razón por la que éstas debían notificarse. Por tanto, en la parte motiva señaló expresamente “…a juicio de la Corte, en materia disciplinaria se aplica también la regla según la cual las decisiones de segunda instancia mediante las cuales se resuelven los recursos de apelación y queja quedan ejecutoriadas no con la simple suscripción de la misma sino con su notificación”. (negrilla fuera de texto). Es decir, que la ejecutoria quedaba supeditada a la notificación). Sin embargo, a renglón seguido señala que para efectos de seguridad jurídica, ha de entenderse que “sólo a partir de la publicación y comunicación de este fallo, se entiende que los efectos jurídicos de las decisiones que resuelvan los recursos de

apelación y queja operan a partir de la notificación y no de su mera ejecutoria”. Este fue el condicionamiento que quedó expreso en la parte resolutiva y como tal es el que tiene efectos vinculantes. Es decir, la Corte entendió que la suscripción de la providencia que resuelva el recurso de apelación o queja queda en firme el mismo día en que ello sucede y como tal queda ejecutoriada, dado que contra la misma no procede recurso alguno, sin embargo, sus efectos jurídicos, que son, entre otros, su cumplimiento, quedan diferidos a la notificación de la decisión. Así se deduce de algunos 4 apartes de la sentencia C-641 de 2002, en especial del considerando 34, en los que se fundamentó parcialmente la Corte para decidir la demanda en contra del artículo 119 de la Ley 734 de 2002. En el considerando 40 de la sentencia C-641 de 2002, se señaló: “Conforme a lo expuesto, es pertinente concluir que la norma es constitucional en el sentido de que efectivamente dichas sentencias y providencias interlocutorias quedan ejecutoriadas el día en que son suscritas por el funcionario correspondiente. Sin embargo, como la notificación de las mismas es indispensable y solamente a partir de dicho conocimiento, es posible imponer voluntaria o coactivamente el cumplimiento de las órdenes proferidas en la decisión judicial, la Corte considera que la ejecutoria de dichas sentencias y providencias no produce efectos jurídicos mientras no se surta su notificación. Por eso, en la parte resolutiva de esta sentencia se declarará exequible la

disposición acusada, en el sentido que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias respectivas”. (negrilla fuera de texto). Lo mismo se deduce del considerando 35 de la misma providencia en la que se señala: “en materia de ejecutoriedad de decisiones judiciales, existen las siguientes reglas: i) Ninguna providencia judicial queda en firme sino una vez ejecutoriada, aun cuando eventualmente puede llegar a ser obligatoria si se conceden los recursos en el efecto devolutivo; y por otra parte, ii) Solamente cuando las decisiones judiciales quedan ejecutoriadas son de estricto cumplimiento, sin embargo, la producción de sus efectos jurídicos supone el conocimiento previo de los sujetos procesales”. (negrilla fuera de texto).

Y posteriormente agrega: “conforme a esta argumentación, una decisión judicial resulta obligatoria e imperativa porque se encuentra plenamente ejecutoriada, mas la producción de sus efectos jurídicos dependen de la previa notificación de su contenido a los distintos sujetos procesales. Esto porque si una de las finalidades de la publicidad consiste en informar a dichos sujetos 5 sobre la obligación de acatar una determinada conducta, no se podría obtener su cumplimiento coactivo en contra de la voluntad de los obligados, cuando éstos ignoran por completo lo dispuesto en la decisión judicial desconociendo la premisa fundamental de un régimen democrático, según la cual el conocimiento de una decisión permite establecer los deberes de las personas y demarcar el poder de coacción de las autoridades, lejos de medidas arbitrarias o secretas propias de regímenes absolutista” (negrilla

fuera del texto). Prueba de que esta es la interpretación de que debe darse a la sentencia C-1076 de 2002, se encuentra en la misma providencia, cuando sin ningún condicionamiento la Corte declaró la exequibilidad del artículo 206 de la Ley 734 de 2002, según el cual “La sentencia dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la providencia que resuelva los recursos de apelación y de queja, y la consulta se notificarán sin perjuicio de su ejecutoria inmediata” (negrilla fuera de texto). En este caso, la Corte Constitucional entendió que el legislador a diferencia de lo que había ocurrido en el artículo 119 de la misma ley, consagró expresamente la obligación de la notificación de las decisiones de segunda instancia o de aquellas contra las que no procede recurso alguno, sin perjuicio de su ejecutoria inmediata. Es decir, la Corte acogió la interpretación según la cual el principio de publicidad debía ser observado en estos casos a través de la notificación de las providencias en comento sin perjuicio de la ejecutoria inmediata, objeto último de la demanda que dio origen a la sentencia C-1076 de 1002. Lo anterior significa, que cuando la Corte Constitucional señaló en la sentencia C1076 de 2002 que “…en materia disciplinaria se aplica también la regla según la cual las decisiones de segunda instancia mediante las cuales se resuelven los recursos de apelación y queja quedan ejecutoriadas no con la simple suscripción de la misma sino con su notificación” (negrilla fuera de texto), contradijo no sólo los fundamentos de la sentencia en la que se sustentó, es decir, los considerandos

de la providencia C-641 de 2002, algunos transcritos en precedencia, sino la conclusión a la que arriba en la misma providencia, según la cual “… los efectos jurídicos de las decisiones que resuelven los recursos de apelación y queja, operan a partir de la notificación y no de su mera ejecutoria”, conclusión ésta que fue la que quedó en la parte resolutiva y como tal, la que genera efectos obligatorios para todos los llamados a aplicar la ley disciplinaria. En otros términos, el Despacho considera que el aparte que se analiza no es ni un 6 “obiter dicta” ni una “ratio decidendi” del fallo C-1076 de 2002.

5. Es necesario precisar que en la sentencia C-1076 de 2002, la Corte Constitucional no señaló que la prescripción de la acción disciplinaria estuviera sujeta a la notificación del fallo de segunda instancia como expresamente sí lo hizo en la sentencia C-641 de 2002, en relación con una norma similar a la disciplinaria pero aplicable sólo en el ámbito penal. La ausencia de ese considerando implica que la ejecutoria del fallo de segunda instancia en materia disciplinaria, que se surte con la simple suscripción de la providencia, interrumpe la prescripción, como ya se ha explicado. No se puede sostener válidamente que en este caso una consideración que fue expresa para la aplicación de una norma penal tenga efectos en el ámbito disciplinario, dado que si ese hubiese sido el querer de la Corte Constitucional, así lo hubiera expuesto en la providencia en mención.

No es procedente entender que en este caso operó la cosa juzgada constitucional

material, toda vez que ella sólo tiene aplicación cuando la Corte Constitucional expresamente lo señala en el fallo, lo que no ocurrió en la sentencia C-1076 de 2002. Pero de aceptarse que en el proceso disciplinario debe aplicarse el considerando sobre la prescripción de la acción penal por la falta de notificación del fallo de segunda instancia o de casación, también debe aceptarse que, en virtud del artículo 21 de la Ley 734 de 2002, que remite en caso de vacío al Código Penal y de Procedimiento Penal, que una vez ejecutoriado el pliego de cargos, éste interrumpe la prescripción, tal como lo señala el artículo 86 del Código Penal, dado que el Código Disciplinario no consagró expresamente la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria. Téngase en cuenta que el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-107 de 2004, en la que se señaló que el debido proceso no se vulnera cuando por vía de remisión se aplican las normas de los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, entre otros, para llenar los vacíos del Código Disciplinario. Sin embargo, como lo anterior no es objeto de controversia, ha de operar lo que Corte Constitucional señaló frente a la prescripción de la acción disciplinaria en la sentencia C-244 de 1996. “La prescripción de la acción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del 7 Estado a imponer una sanción … Este fenómeno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la

administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho período sin que se haya dictado y ejecutoriada la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción”. De manera que, con base en las anteriores consideraciones, se resolvió en el numeral tercero del auto de 1 de diciembre de 2006, lo siguiente: “A partir de la fecha de esta providencia, el Procurador General de la Nación modifica la aplicación que en la Procuraduría General de la Nación se ha hecho de la sentencia C-1076 de 2002, en relación con la ejecutoria de las providencias que en segunda instancia deciden los recursos de apelación o queja, así como aquellas contra las cuales no procede recurso alguno frente al fenómeno jurídico de la prescripción. En consecuencia, ha de entenderse que dichas providencias quedarán en firme el día en que sean suscritas por el funcionario competente, fecha en la que se interrumpe la prescripción. La notificación de estas providencias, por su parte, es requisito esencial para que la decisión surta los efectos jurídicos, tales como la inscripción de la sanción y su efectivo cumplimiento por parte de los órganos competentes”. Con respecto al segundo interrogante, efectivamente, el legislador previó en el

artículo 102 de la Ley 734 de 2002, la posibilidad de que las decisiones que deban notificarse personalmente puedan enviarse a la dirección de correo electrónico del investigado o de su defensor, en el evento de que hubieren ellos, manifestado previamente su aceptación por escrito para que se les notifique de esta forma, de manera que, al estar contemplada como alternativa para efectuar la notificación, ésta se entenderá surtida en la fecha en que el correo electrónico se envíe, constancia que deberá anexarse al expediente. La presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación 8 de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5 de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 12984. Con toda atención,

MARÍA LEONOR RUEDA RUEDA

Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios C147-07

MLRR/MCVA

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