PGN-PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA - Se encuentra probada la excepción de cobro por ap

Concepto 071 2016-147795 Bogotá D.C., 16 de mayo de 2016 ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Excepciones de cobro administrativo VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO-La liquidación certificada de la deuda no le fue notificada a la parte demandada Expresa la entidad demandada que la liquidación certificada de la deuda no le fue notificada, lo cual impidió que ese acto adquiriera firmeza, por lo cual no constituye título ejecutivo y se presenta la violación al debido proceso. Al respecto, observa el Ministerio Público que la ausencia de notificación de la Liquidación Certificada de Deuda a 31 de diciembre de 1999 no está en discusión. Por lo tanto, inicialmente sería de recibo el reparo de la entidad demandada, quien pretende que se le reconozca que la liquidación certificada de deuda no constituye el título ejecutivo por no haber sido notificada. De tal manera que al efectuar la actora el pago de aportes incluidos en los periodos cobrados mediante el mandamiento de pago, queda cumplida la finalidad del cobro coactivo: recaudo del valor adeudado por tal concepto. JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Objeto de su intervención La intervención de la jurisdicción contenciosa administrativa tiene por objeto decidir la legalidad de los actos que negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago que perseguía ese recaudo (art. 835 E.T.); por lo tanto, una vez efectuado el pago, esa decisión pierde su finalidad respecto de los períodos reconocidos y cancelados por la demandante.

COBRO COACTIVO-La actora interpone las excepciones para evitar efectuar el pago que le reclaman mediante esta figura La actora interpone las excepciones para evitar efectuar el pago que le reclaman mediante el cobro coactivo y sobre la prescripción de la acción de cobro se pronunció el a quo; pero al realizar el pago de los períodos que no se encontraban prescritos, queda sin sustento su oposición frente a los períodos cuyos aportes aceptó y pagó, sobre los cuales, además, no propuso excepciones contra el mandamiento de pago, ante la entidad demandada. TERMINACIÓN DEL PROCESO-El pago produce este efecto El pago realizado por la UIS produce los efectos indicados en el inciso 1° del artículo 833 del E.T. de ordenar la ‘terminación del proceso’, en el evento en que lo pagado corresponda exactamente a lo debido. Por tal razón, no es de recibo la pretensión de que en esta instancia de declaren las excepciones de inexistencia del título y falta de ejecución para obtener la devolución de los aportes pagados por el período comprendido entre octubre de 1999 y junio de 2005. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11931 www.procuraduria.gov.co Expediente 22076 2 PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN-Se encuentra probada la excepción de cobro por aportes Así las cosas, se mantiene la prescripción de la acción de cobro declarada por el Tribunal por las sumas pretendidas por la entidad accionada por aportes pensionales con anterioridad al 11 de agosto de 1999, de acuerdo con la parte motiva de la sentencia recurrida (no 11 de agosto de 2000 como erradamente quedó consignado en la parte

resolutiva). Por lo expuesto, la Procuraduría Delegada solicita a la Honorable Sala confirmar la sentencia de primera instancia, aclarando que se encuentra probada la excepción de prescripción de la acción de cobro por aportes con anterioridad al 11 de agosto de 1999, teniendo en cuenta que la notificación del mandamiento de pago se realizó el 11 de agosto de 2004. 3 Expediente 22076 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejera Ponente: Doctora CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Referencia: 68001233100020060265401

Radicado: 22076

Asunto: Excepciones Cobro Administrativo ISS Actor: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER - UIS De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1°, 3° y 7° de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite de la segunda instancia, en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- La Universidad Industrial de Santander - UIS, por motivos presupuestales, se vio imposibilitada para pagar oportunamente los aportes al ISS, lo cual fue superado en el año 1997, fecha para la cual se puso al día en los pagos atrasados. Posteriormente, la UIS viene cancelando los aportes de manera

ininterrumpida. 2.- En el mes de enero del año 2002, el ISS practicó una visita a las instalaciones de la UIS y levantó el acto que dispuso una deuda a favor del ISS y a cargo de la Universidad por concepto de aportes en pensiones y riesgos laborales. 3.- Mediante Resolución 264 del 29 de junio de 2004, el ISS libró Mandamiento de Pago en contra de la Universidad (proceso de cobro coactivo 1257-2003), por valor de $885’884.861. Expediente 22076 4 4.- Contra el mandamiento de pago la Universidad propuso excepciones de prescripción e inexigibilidad de intereses sobre intereses. 5.- Mediante Resolución 127 de 19 de octubre de 2005, el ISS resolvió declarar no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. 6.- Contra la anterior resolución la UIS presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución 009 de 27 de enero de 2006, confirmando la decisión de no declarar probadas las excepciones propuestas pero disminuyendo la base de liquidación de la deuda revocando el numeral cuarto de la resolución recurrida, modificando el contenido del mandamiento de pago al decretar una obligación superior a la certificada el 30 de mayo de 2003, no notificada en su oportunidad a la Universidad. 7.- La UIS reconoció la deuda por las sumas no prescritas, que ascendían a $28’089.406, correspondiente a lo dejado de cancelar desde 1999 hasta el 28 de febrero de 2006, lo cual fue cancelado el 14 de marzo de 2006, más honorarios de abogado por $3’259.531.

8.- La UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, acudió al Tribunal Administrativo de Santander, en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar la declaración de nulidad de las resoluciones enunciadas. 9.- El Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión, profirió sentencia el 11 de junio de 2015, declarando la nulidad de las Resoluciones 127 de 19 de junio de 2005 y 009 de 27 de enero de 2006, proferidas por el Director Jurídico Seccional Santander del ISS, mediante las cuales se ordenó seguir adelante con la ejecución dentro del cobro coactivo adelantado a la UIS y declaró la prescripción de la acción de cobro con respecto a las sumas pretendidas por la entidad accionada en el proceso de cobro coactivo, por aportes pensionales anteriores al 11 de agosto de 2000. La anterior decisión obedeció a las siguientes consideraciones: 5 Expediente 22076 9.1.- Manifiesta el demandante que el ISS le vulneró el debido proceso toda vez que no le fue notificada con antelación la liquidación certificada del crédito adeudado, lo que impidió que recurriera este acto administrativo. Este argumento no prospera pues de acuerdo a lo consignado en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, la liquidación certificada de lo adeudado por aportes pensionales constituye en sí misma título ejecutivo sin que contra él puedan interponerse recursos. En ese orden, el ISS expidió la liquidación certificada de la deuda y ésta sirvió como base del mandamiento de pago, teniendo en cuenta que se habían efectuado varios requerimientos y la visita de auditoría en las instalaciones de la

UIS. 9.2.- De la prescripción de la acción de cobro. De conformidad con el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, con respecto a las contribuciones y aportes que deben liquidarse y pagarse al ISS, se debe acudir a las normas que regulan el procedimiento tributario y no a las normas civiles. De acuerdo con los artículos 20, 22, 161 y 204 de la Ley 100 de 1993, el empleador está obligado a efectuar los aportes, si el empleador no lo hace la entidad administradora del sistema puede cobrarlos a través del procedimiento administrativo de cobro que regula el Decreto 624 de 1989, según el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993. El artículo 817 del Decreto 624 de 1989, aplicable al cobro de los aportes parafiscales, establece el término de prescripción de la acción de cobro. Para el momento en que se expidió el mandamiento de pago, esta norma disponía que la acción de cobro prescribía en cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Expediente 22076 6 Las obligaciones por aportes parafiscales, se hacen exigibles cuando vence el plazo establecido en las normas para declararlos y pagarlos. En el caso concreto, el ISS tuvo como título ejecutivo la certificación expedida por el Departamento Financiero N° 01 del año 2003, la cual contiene los periodos no pagados por los años 1995 a 1999 y los intereses liquidados sobre estas sumas. Así las cosas, dado que el mandamiento de pago 264 de 28 de junio de 2004, se

notificó el 11 de agosto de 2004, este mandamiento no interrumpió el término de prescripción. Es claro que a esta fecha han transcurrido más de cinco años desde su exegibilidad, razón por la cual procede declarar la prescripción de todas las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago. 10.- La UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, mediante apoderado, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y procede a sustentar su inconformidad en los siguientes términos: 10.1.- La causa petendi de la anulación de los actos demandados, se refiere a la contradicción entre aquellos y el ordenamiento jurídico superior en el que debían fundarse, pues el título base de recaudo no se encuentra ejecutoriado y en consecuencia no reúne las condiciones previstas en el artículo 64 del C.C.A. y, por lo tanto, no presta mérito ejecutivo (numeral 1 del art. 68 del C.C.A). Además, las obligaciones por las cuales se libró mandamiento ejecutivo de pago, para la fecha en la que se notificó a la UIS la resolución 264 de 28 de junio de 2004, se encontraban prescritas, de conformidad con el artículo 817 del Estatuto Tributario, aplicable a la obligación objeto de recaudo dada su naturaleza de obligación parafiscal. 10.2.- Como consecuencia de la anulación de los actos demandados, se pretende a título de restablecimiento del derecho que se declare la inexistencia del título y falta de ejecutoria, además de la prescripción de los aportes en pensiones, riesgos profesionales y salud, junto con los intereses moratorios causados entre el 1 de julio de 1995 y el 30 de octubre de 1999 y, en consecuencia, se declare que la UIS

se encuentra a paz y salvo por todo concepto con el ISS. 7 Expediente 22076 Solicita la demandante que, en caso de declarar la inexistencia del título por falta de ejecutoria, se condene al ISS, hoy Colpensiones, a pagar a la Universidad $31’348.937, actualizados, cancelados por la UIS por concepto de aportes correspondientes al período comprendido entre octubre de 1999 y junio de 2005, respecto de los cuales no había obrado el fenómeno de la prescripción extintiva alegada. Al haberse declarado la anulación de los actos demandados, por no haberse dado aplicación al artículo 817 del Estatuto Tributario, a pesar de encontrarse prescritas las obligaciones objeto de cobro, no se accedió por parte del Tribunal a la pretensión de restablecimiento del derecho de declarar la inexistencia de título y falta de ejecutoria, fundado en el hecho de no haber sido notificado a la demandante la liquidación certificada de la deuda que sirvió de título ejecutivo en el cobro coactivo propuesto, que dio lugar a la expedición de los actos demandados. Contrario a la tesis expuesta por el Tribunal, la entidad demandante no advierte que la falta de notificación de la liquidación certificada de la deuda, implique violación del debido proceso, única y exclusivamente por la imposibilidad de hacer uso de los recursos contra dicho acto, pues conforme se indica en los hechos 12 y 13 de la demanda y en el acápite de concepto de violación, a la luz del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, contra la liquidación certificada de la deuda, no procede recurso alguno; sin embargo la ausencia de notificación de la liquidación

certificada de la deuda, no permite que dicho acto adquiera firmeza y en consecuencia quede ejecutoriado, lo cual constituye violación al debido proceso. En sentencia del Consejo de Estado1, se advierte que aun cuando no procedan recursos contra la liquidación certificada de la deuda de que trata el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, dicha liquidación se constituye como un verdadero acto administrativo, por lo que no se exime a la administración del deber de su notificación, y el no proceder conforme se indica, conlleva a la violación del debido proceso y al derecho a la defensa del deudor. 1 Sentencia de 26 de marzo de 2009, Expediente 2500023270002002004220116257 Expediente 22076 8 Conforme con la pauta jurisprudencial, frente a la falta de ejecutoria del título base del recaudo del ISS, se debió declarar probada la excepción planteada por la UIS en el trámite del proceso de cobro coactivo, denominada INEXISTENCIA DE TITULO y, en consecuencia, culminar con el referido proceso. De allí que se concrete el cargo de nulidad de los actos demandados por ausencia de notificación de la liquidación certificada de la deuda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con los puntos de inconformidad expuestos por el apelante frente a la decisión del a quo, se debe establecer (i) si al no ser notificada la Liquidación Certificada de Deuda, se violó el derecho de defensa de la UIS y, por ende, son nulas las resoluciones que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago; (ii) si el a quo debió declarar probada la excepción de

inexistencia del título y, como consecuencia, ordenar la devolución de lo pagado por la Universidad por el período comprendido entre Octubre de 1999 y junio de 2005. Precisado lo anterior, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en los siguientes términos: 1.- Expresa la entidad demandada que la liquidación certificada de la deuda no le fue notificada, lo cual impidió que ese acto adquiriera firmeza, por lo cual no constituye título ejecutivo y se presenta la violación al debido proceso. Al respecto, observa el Ministerio Público que la ausencia de notificación de la Liquidación Certificada de Deuda a 31 de diciembre de 1999 no está en discusión. Por lo tanto, inicialmente sería de recibo el reparo de la entidad demandada, quien pretende que se le reconozca que la liquidación certificada de deuda no constituye el título ejecutivo por no haber sido notificada. 9 Expediente 22076 Es importante traer a colación apartes de la sentencia del Consejo de Estado en la que consignó la Corporación: “[…] En el caso concreto, las obligaciones que pretende hacer efectivas el Instituto de Seguros Sociales corresponden a los periodos febrero de 1987 a diciembre de 1994, los cuales, en principio prescriben, en febrero de 1992 y diciembre de 1999, de manera que al 19 de octubre de 2004 fecha de notificación del mandamiento de pago No. 010 proferido el 5 de junio de 2003, han transcurrido más de cinco años desde su exigibilidad, razón por la cual, procede declarar la prescripción de la obligación. Además la liquidación certificada de la deuda no fue notificada a la

sociedad demandante, y por tal motivo no adquirió firmeza ni carácter ejecutorio, de manera que la obligación no era exigible ni el título eficaz para su ejecución y el término para adelantar el cobro se encuentra prescrito. De lo anterior, se concluye que el proceso se adelantó con base en un título que no reunía todos los requisitos establecidos en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, por haber dejado de ser exigible antes de que se notificara el mandamiento de pago. […]”2 (negrillas fuera de texto) No obstante, la misma universidad expresa que ha reconocido y pagado el 14 de marzo de 2006 lo que no estaba prescrito, desde 1999 a febrero 28 de 2005. De tal manera que al efectuar la actora el pago de aportes incluidos en los periodos cobrados mediante el mandamiento de pago, queda cumplida la finalidad del cobro coactivo: recaudo del valor adeudado por tal concepto. La intervención de la jurisdicción contenciosa administrativa tiene por objeto decidir la legalidad de los actos que negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago que perseguía ese recaudo (art. 835 E.T.); por lo tanto, una vez efectuado el pago, esa decisión pierde su finalidad respecto de los períodos reconocidos y cancelados por la demandante. La actora interpone las excepciones para evitar efectuar el pago que le reclaman mediante el cobro coactivo y sobre la prescripción de la acción de cobro se pronunció el a quo; pero al realizar el pago de los períodos que no se encontraban 2 Sentencia de 11 de noviembre de 2010, Expediente 17726 Expediente 22076 10

prescritos, queda sin sustento su oposición frente a los períodos cuyos aportes aceptó y pagó, sobre los cuales, además, no propuso excepciones contra el mandamiento de pago, ante la entidad demandada. El pago realizado por la UIS produce los efectos indicados en el inciso 1° del artículo 833 del E.T. de ordenar la ‘terminación del proceso’, en el evento en que lo pagado corresponda exactamente a lo debido. Por tal razón, no es de recibo la pretensión de que en esta instancia de declaren las excepciones de inexistencia del título y falta de ejecución para obtener la devolución de los aportes pagados por el período comprendido entre octubre de 1999 y junio de 2005. 2.- Así las cosas, se mantiene la prescripción de la acción de cobro declarada por el Tribunal por las sumas pretendidas por la entidad accionada por aportes pensionales con anterioridad al 11 de agosto de 1999, de acuerdo con la parte motiva de la sentencia recurrida (no 11 de agosto de 2000 como erradamente quedó consignado en la parte resolutiva). Por lo expuesto, la Procuraduría Delegada solicita a la Honorable Sala confirmar la sentencia de primera instancia, aclarando que se encuentra probada la excepción de prescripción de la acción de cobro por aportes con anterioridad al 11 de agosto de 1999, teniendo en cuenta que la notificación del mandamiento de pago se realizó el 11 de agosto de 2004. De los Señores Consejeros,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado