PGN-PRESCRIPCION - Diferencias entre la de la pena y la de la acción

Procurador General TRATADOS INTERNACIONALES-Aplicación del Estatuto de Roma Es menester advertir que el Estatuto de Roma no es, en estricto sentido, un tratado sobre derechos humanos, sino un instrumento internacional que establece unos delitos de especial impacto y fija una serie de competencias a cargo de entidades internacionales, como la Corte Internacional de Justicia. Este estatuto fue aprobado de manera singular por la República de Colombia, pues antes de su incorporación al derecho interno, se reformó el artículo 93 Superior, por medio del Acto Legislativo 02 de 2001. El Estatuto de Roma es uno de los pocos tratados internacionales a los cuales alude la Constitución de manera específica. Esta alusión es precisa en cuanto a los efectos del mismo. IMPRESCRIPTIBILIDAD-Jurisprudencia de la Corte Constitucional PRESCRIPCIÓN-Diferencias entre la de la pena y la de la acción Para poder analizar este caso, es necesario distinguir entre la prescripción de la pena y la prescripción de la acción, valga decir, del delito o conducta punible, pues el inciso 3 del artículo 28 Superior establece que no habrá penas o medidas de seguridad imprescriptibles, pero no alude, en estricto sentido, a la acción o a los delitos o conductas punibles. Está claro que no es posible sostener, en términos constitucionales, la imprescriptibilidad de las penas. No parece estar tan claro lo relativo a la posibilidad de sostener la imprescriptibilidad de la acción penal o, como lo establece de manera poco técnica la norma demandada, la prescripción de las conductas punibles. Por ello conviene traer a cuento la Sentencia C-416 de 2002. Si bien el discurso de la Corte en relación con la prescripción de la acción penal, valga

decir, de las conductas punibles, es plausible y prolijo, lo cierto es que en el artículo 28 Superior, no se prohíbe la imprescriptibilidad de la acción penal. Por lo tanto, en principio, le corresponde al legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, regularla. Para saber si esta regulación se opone o no a lo establecido en el artículo 93 Superior, en cuanto a la “admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma”, es indispensable establecer si la prescripción es una materia sustancial o si no lo es. CONDUCTA PUNIBLE-Puede darse la imprescripción en cuanto correspondan a delitos de los cuales podría conocer la Corte Penal Internacional Al ser la prescripción una materia sustancial, o como lo dice la Corte, una institución de carácter sustantivo, la propia Constitución, en su artículo 93, permite darle un trato diferente por parte del Estatuto de Roma, que tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada por este estatuto. Por tanto, una interpretación sistemática de este precepto constitucional y de la norma legal demandada, conduce a sostener que las conductas punibles descritas en el artículo 1° de la Ley 1426 de 2010 sólo son imprescriptibles, en tanto y en cuanto correspondan a delitos de los cuales podría conocer la Corte Penal Internacional, al tenor de lo dispuesto en el Estatuto de Roma. Procurador General Concepto 5254 Bogotá, D.C. 23 de noviembre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 1426 de 2010.

Actor: DAVID DELGADO VITERY.

Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO. Expediente D-8776. Concepto 5254 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 1º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano DAVID DELGADO VITERY en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley 1426 de 2010, “Por la cual se modifica la Ley 599 de 2000, relativa a las conductas punibles que atentan contra bienes jurídicamente protegidos de los defensores de derechos humanos y periodistas”, cuyo texto, con lo demandado en negritas, se transcribe enseguida.

LEY 1426 DE 2010

(diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se modifica la Ley 599 de 2000, relativa a las conductas punibles que atentan contra los bienes jurídicamente protegidos de los defensores de derechos humanos y periodistas.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Modifíquese el inciso 2o del artículo 83 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: “El término de prescripción para las conductas punibles de genocidio, desaparición forzada, tortura, homicidio de miembro de una organización sindical legalmente reconocida, homicidio de

defensor de Derechos Humanos, homicidio de periodista y desplazamiento forzado, será de treinta (30) años”. (…) 2 Procurador General Concepto 5254

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la norma demandada, al establecer el término de 30 años, para la prescripción de las conductas punibles de genocidio, desaparición forzada, tortura, homicidio de miembro de organización sindical reconocida, homicidio de defensor de derechos humanos, homicidio de periodista y desplazamiento forzado, vulnera lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto de Roma, que prevé la imprescriptibilidad de los delitos de los cuales conoce la Corte Penal internacional. Aduce que el Estatuto de Roma, en tanto hace parte del bloque de constitucionalidad, debe prevalecer en los términos previstos en el artículo 93 Superior. Agrega que la norma vulnera los derechos de las víctimas.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el artículo 1° de la Ley 1426 de 2010, al fijar un término de prescripción de 30 años para las conductas punibles de genocidio, desaparición forzada, tortura, homicidio de miembro de una organización sindical legalmente reconocida, homicidio de defensor de derechos humanos, homicidio de periodista y desplazamiento forzado, vulnera el Estatuto de Roma y los derechos de las víctimas.

3. Análisis jurídico.

Es menester advertir que el Estatuto de Roma no es, en estricto sentido, un tratado sobre derechos humanos, sino un instrumento internacional

que establece unos delitos de especial impacto y fija una serie de competencias a cargo de entidades internacionales, como la Corte Internacional de Justicia. Este estatuto fue aprobado de manera singular por la República de Colombia, pues antes de su incorporación al derecho interno, se reformó el artículo 93 Superior, por medio del Acto Legislativo 02 de 2001, que adicionó el siguiente texto: 3 Procurador General Concepto 5254 El Estado colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de de julio de 1998 por la conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones unidas y, consecuencialmente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución. La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada por él. El Estatuto de Roma es uno de los pocos tratados internacionales a los cuales alude la Constitución de manera específica. Esta alusión es precisa en cuanto a los efectos del mismo, como se aprecia en el segundo párrafo transcrito. Por medio de la Ley 742 de 2002, se aprobó el Estatuto de Roma. Al estudiar su exequibilidad y la del propio estatuto, en la Sentencia C-578 de 2002, respecto del artículo 29 de éste, que establece la imprescriptibilidad de los delitos de competencia de la Corte Penal Internacional, dijo la Corte: El artículo 29 del Estatuto de Roma consagra la imprescriptibilidad de los

crímenes de la competencia de la Corte Penal Internacional. Establece claramente el artículo 29: “Los crímenes de la competencia de la Corte no prescribirán.” De esta forma se le cierra la puerta en el Estatuto de Roma a la defensa, esgrimida en su momento por Rudolph Eichmann (juzgado en Jerusalem)1 y por Klaus Barbie (juzgado en Francia)2 y otras personas vinculadas a procesos por estos crímenes, consistente en impedir la investigación, el juzgamiento y la condena por esos crímenes como consecuencia de la extinción de la acción penal por prescripción. Según esto, la Corte Penal Internacional no deja de tener competencia sobre dichos crímenes, pese a que, dada la redacción amplia del Estatuto, la acción penal o la pena hayan prescrito según las reglas del derecho interno. Pero esta medida plantea algunos problemas jurídicos que es necesario resolver: ¿qué sucede cuando una sentencia penal ha declarado la prescripción de la acción penal o de la pena por un crimen de competencia de la Corte y ésta pretende perseguir y sancionar a uno o varios nacionales por los mismos hechos? Por otra parte, ¿establece el artículo 29 del Estatuto 1 A-G Israel vs. Eichmann (1968), 36 International Law Report, (District Court, Jerusalem), página 18. 2 Fédération Nationale des deportes et résistants et patriotes et al. v. Barbie (1984), 78 International Law Report, páginas 125 y ss. 4 Procurador General Concepto 5254 de Roma un tratamiento diferente al previsto en el artículo 28 de la Constitución que prohíbe las penas y medidas de seguridad

imprescriptibles? En lo que respecta al primer problema, la Corte Constitucional considera que el propio Estatuto de Roma delimita la competencia de la Corte Penal Internacional (principio de complementariedad, artículos 17 a 19 ER) respecto de delitos de competencia de la justicia penal nacional, al restringir la admisibilidad de la intervención de la Corte Penal Internacional a los casos en que la jurisdicción nacional no está dispuesta o no es capaz de perseguir el crimen que caiga en la esfera de su competencia (artículo 17 ER). Por ello, cuando se ha declarado judicialmente la prescripción de la acción penal o de la sanción penal, salvo que se pruebe la intención de sustraer al acusado de su responsabilidad por crímenes de la competencia de la Corte, no puede afirmarse que la jurisdicción nacional no esté dispuesta o no sea capaz de perseguir el delito. Precisamente en relación con la garantía constitucional de la imprescriptibilidad de las penas, en un pronunciamiento anterior la Corte declaró exequible3 la "Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas", suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988", bajo el entendido de que el Gobierno Nacional, al momento de depositar el respectivo instrumento de ratificación de la Convención, formularía las reservas y declaraciones hechas por el Congreso de la República, entre ellas la sexta relativa a que "Colombia entiende que el párrafo 8º del artículo 3º de la Convención4 no implica la imprescriptibilidad de la acción penal." Sostuvo la Corte sobre la garantía constitucional de la

imprescriptibilidad de la pena lo siguiente: Respecto de la pena, el artículo 28 de la Constitución Política, en el último inciso se refirió a que en ningún caso podrá haber penas imprescriptibles. El transcurso del tiempo obra como causa de extinción de la punibilidad no solamente en abstracto -prescripción del delito-, sino en concreto -prescripción de la pena-, y, por consiguiente, pone fin al proceso penal. El Estado se encuentra en la obligación de investigar dentro de un determinado tiempo la presunta comisión de un hecho punible. Este principio es parte integrante de los principios que conforman un Estado social de derecho que vela por la dignidad de la persona y el respeto efectivo de los derechos humanos, de conformidad con los artículos 1º y 2º de la Constitución Política. Así, el principio de celeridad debe caracterizar los procesos penales. Ni el sindicado tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o profiera una sentencia condenatoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-176 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 4 El parágrafo 8º del artículo 3º de la mencionada Convención establece: “Artículo 3º Delitos y sanciones. (...) 8. Cada una de las Partes establecerá, cuando proceda, en su derecho interno un plazo de prescripción prolongado dentro del cual se pueda iniciar el procesamiento por cualquiera de los delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1º

del presente artículo. Dicho plazo será mayor cuando el presunto delincuente hubiese eludido la administración de justicia.” 5 Procurador General Concepto 5254 Esta idea es reiterada por Eissen cuando afirma que ello "implica un justo equilibrio entre la salvaguardia del interés general de la comunidad y el respeto de los derechos fundamentales del hombre, aunque atribuyendo un valor particular a estos últimos".5 Consagrar la imprescriptibilidad de la acción penal, viola el artículo 2º numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas y el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, instrumentos internacionales que, al tenor del artículo 93 superior, prevalecen en el orden interno. Por tal razón, con base en los instrumentos internacionales que Colombia ha ratificado y en la Constitución Política de 1991 es imposible pensar en interpretar en forma diferente la prescriptibilidad de la acción penal y de la pena, por lo cual la declaración se ajusta plenamente a la Constitución. No obstante lo anterior, la Corte Penal Internacional sí puede –en razón del principio de imprescriptibilidad de los crímenes de su competencia– llegar a investigar y juzgar conductas constitutivas de cualquiera de los mencionados crímenes, así la acción penal o la sanción penal para los mismos haya prescrito, según las normas jurídicas nacionales. El tratamiento diferente que hace el Estatuto de Roma respecto a la imprescriptibilidad de los crímenes de competencia de la Corte Penal Internacional, tiene fundamento en el artículo 93 de la Constitución. Se trata de un tratamiento distinto respecto de una garantía constitucional que está

expresamente autorizado a partir del Acto Legislativo 02 de 2001 y que opera exclusivamente dentro del ámbito regulado por dicho Estatuto. Para poder analizar este caso, es necesario distinguir entre la prescripción de la pena y la prescripción de la acción, valga decir, del delito o conducta punible, pues el inciso 3 del artículo 28 Superior establece que no habrá penas o medidas de seguridad imprescriptibles, pero no alude, en estricto sentido, a la acción o a los delitos o conductas punibles. Al estudiar este asunto en la Sentencia C-240 de 1994, la Corte precisa que: La prescripción es la cesación de la potestad punitiva del Estado después de transcurrido el periodo de tiempo fijado por la ley. La prescripción opera tanto para la acción como para la pena. En la prescripción de la pena el Estado renuncia a su potestad represiva por el transcurso del tiempo, anulando de esta manera el interés de hacer efectiva una condena o sanción legalmente impuesta. De acuerdo con nuestro Ordenamiento Constitucional no hay penas imprescriptibles. Es decir, que a la luz de las normas constitucionales que hoy rigen no puede existir pena alguna, sea cual fuere su índole (criminal, disciplinaria, contravencional, policiva, fiscal, administrativa, tributaria, etc.), que no prescriba. 5 EISSEN, Marc André. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial Cuadernos Cívitas. Madrid. 1985. pág. 95. 6 Procurador General Concepto 5254 Está claro que no es posible sostener, en términos constitucionales, la imprescriptibilidad de las penas. No parece estar tan claro lo relativo a la

posibilidad de sostener la imprescriptibilidad de la acción penal o, como lo establece de manera poco técnica la norma demandada, la prescripción de las conductas punibles. Por ello conviene traer a cuento la Sentencia C416 de 2002, en la cual la Corte advierte que: La prescripción de la acción penal es una institución de orden público, en virtud de la cual el Estado cesa su potestad punitiva -ius puniendipor el cumplimiento del término señalado en la respectiva ley. Dicho fenómeno ocurre cuando los operadores jurídicos dejan vencer el plazo señalado por el legislador para el ejercicio de la acción penal sin haber adelantado las gestiones necesarias tendientes a determinar la responsabilidad del infractor de la ley penal, lo cual a la postre implica que la autoridad judicial competente pierde la potestad de seguir una investigación en contra del ciudadano beneficiado con la prescripción. (…) La prescripción de la acción penal tiene una doble connotación. La primera es a favor del procesado y consiste en la garantía constitucional que le asiste a todo ciudadano de que se le defina su situación jurídica, pues éste no puede quedar sujeto perennemente a la imputación que se ha proferido en su contra; la segunda en tanto y en cuanto se trata para el Estado de una sanción frente a su inactividad. (…) Al analizar la prescripción en materia penal, la jurisprudencia ha señalado que “es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción” cuyo fundamento es el principio de la seguridad jurídica ya que la

finalidad esencial de la prescripción de la acción penal está íntimamente vinculada con el derecho que tiene todo procesado de que se le defina su situación jurídica, pues “ni el sindicado tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o profiera una sentencia condenatoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad”. Si bien el discurso de la Corte en relación con la prescripción de la acción penal, valga decir, de las conductas punibles, es plausible y prolijo, lo cierto es que en el artículo 28 Superior, no se prohíbe la imprescriptibilidad de la acción penal. Por lo tanto, en principio, le corresponde al legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, regularla. Para saber si esta regulación se opone o no a lo establecido en el artículo 93 Superior, en cuanto a la “admisión de un 7 Procurador General Concepto 5254 tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma”, es indispensable establecer si la prescripción es una materia sustancial o si no lo es. En la Sentencia C-416 de 2002, la Corte precisa: En cuanto a su naturaleza, la prescripción es una institución de carácter sustantivo “si bien su reconocimiento precisará, dado el carácter de necesariedad del proceso penal, de la actuación procesal procedente. Este carácter sustantivo permite que la prescripción pueda ser declarada de oficio, sin necesidad de alegación de parte como es obligado en el proceso civil”. Al ser una materia sustancial, o como lo dice la Corte, una institución de

carácter sustantivo, la propia Constitución, en su artículo 93, permite darle un trato diferente por parte del Estatuto de Roma, que tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada por este estatuto. Por tanto, una interpretación sistemática de este precepto constitucional y de la norma legal demandada, conduce a sostener que las conductas punibles descritas en el artículo 1° de la Ley 1426 de 2010 sólo son imprescriptibles, en tanto y en cuanto correspondan a delitos de los cuales podría conocer la Corte Penal Internacional, al tenor de lo dispuesto en el Estatuto de Roma.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artículo 1° de la Ley 1426 de 2010, bajo el entendido de que de las conductas por él descritas, sólo son imprescriptibles aquellas que correspondan a delitos de los cuales podría conocer la Corte Penal Internacional, al tenor de lo dispuesto en el Estatuto de Roma. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 8