PGN-PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Atribuciones para suprimir liquidar y fusionar entidades admin

Bogotá, D.C., 2 de noviembre de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20, parcial, de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la

República”.

Demandante: MARTHA PATRICIA RAMÍREZ NIETO

Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Expediente No. D-6394 Concepto No. 4206 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró la ciudadana MARTHA PATRICIA RAMÍREZ NIETO contra el artículo 20, parcial, de la Ley 790 de 2002, publicada en el Diario Oficial No. 45.046 de diciembre 27 de 2002, precepto que prohíbe al Gobierno Nacional, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública, suprimir, liquidar o fusionar determinadas entidades, y cuyo texto legal es el siguiente: Procurador General Concepto No. 4206 ARTÍCULO 20. ENTIDADES QUE NO SE SUPRIMIRÁN. En desarrollo del Programa de Renovación de la administración Pública el Gobierno Nacional no

podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, ésta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada.

1. Planteamientos de la demanda La ciudadana RAMÍREZ NIETO pretende la declaratoria de inexequibilidad del artículo 20, parcial, de la Ley 790 de 2002, pues considera que la prohibición contenida en él vulnera los artículos 113 y 189, numeral 15, superiores, este último en concordancia con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, lo mismo que el artículo 154 de la Carta Política, por las siguientes razones: 1.1. La prohibición de supresión, liquidación o fusión del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo y la Corporación Nasa Kiwe desconoce la competencia constitucional del Presidente de la República para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley, consagrada en el artículo 189, numeral 15, de

la Carta Política. Al Congreso de la República le corresponde fijar las reglas generales mediante las cuales el Presidente de la República puede suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales, y el Presidente de la República debe sujetarse a tales reglas. Lo que resulta inconstitucional es que la ley declare incompetente al Presidente de la

República para realizar la mencionada supresión, liquidación o fusión, tanto en general, como en relación con un caso concreto. 2 Procurador General Concepto No. 4206 1.2. Tal prohibición constituye, por un lado, una extralimitación del Congreso en sus funcionales constitucionales y, por el otro, una intromisión en la competencia del Presidente de la República, razón por la cual la disposición acusada riñe también con el artículo 113 superior. 1.3. El artículo 20 de la Ley 790 de 2002, vulnera el artículo 154 de la Carta Política, por cuanto no fue dictado por iniciativa del Gobierno, a pesar de que se trata de una materia a la que se refiere el numeral 7 del artículo 150 constitucional.

2. Problema jurídico Al Ministerio Público le corresponde determinar si la disposición acusada al prohibirle al Gobierno Nacional la supresión, fusión o liquidación de las entidades señaladas en ella, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública, desconoce la competencia atribuida al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 15, de la Carta Política y, en consecuencia el principio democrático de separación de poderes consagrado en el artículo 113 Superior.

3. Consideraciones Generales sobre el alcance de la competencia del Presidente de la República prevista en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política. 3.1. El Capítulo 1 del Título V de la Carta Política consagra las disposiciones relativas a la estructura del Estado, señalando que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros,

autónomos e independientes, que deben cumplir las demás funciones del Estado. Agrega la Constitución que los distintos órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de los fines del mismo (artículos 2 y 113). 3 Procurador General Concepto No. 4206 En este sentido, si bien se estableció por el Constituyente de 1991 la separación de poderes, como un mecanismo para lograr que los órganos del poder público se controlen entre sí, evitando, de esta manera, la arbitrariedad, y garantizando la libertad y la seguridad de los administrados, también se consagró la colaboración armónica entre los órganos estatales, esto es, la cooperación y coordinación entre las diversas ramas e instituciones públicas con el fin de hacer realidad los fines del Estado1. 3.2. Acorde con lo anterior, el artículo 150, numeral 7, de la Carta Política asigna al Congreso de la República la función de “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica…”. 3.3. Por su parte, el artículo 189, numeral 15, Superior faculta al Presidente de la República para “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.” (negrilla fuera de texto). 3.4. En principio, pareciera que las citadas disposiciones otorgaran tanto al Congreso como al Presidente de la República la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional; sin embargo, se trata de facultades

que si bien son armónicas tienen un alcance diferente, por ello la jurisprudencia constitucional2, con el fin de hacer compatibles los citados preceptos, ha interpretado de manera sistemática las normas constitucionales relativas al establecimiento de la estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de entidades consagradas en los artículos 150, numeral 7, y 189, numeral 15, superiores, sosteniendo que mientras el Legislador tiene una competencia plena respecto a tales aspectos, al Presidente de la República le asiste una competencia sujeta a los condicionamientos que le señale el Congreso de la República. 1 Sentencias C-733 de 2000 y C-246 de 2004, entre otras. 2 Sentencias C262 de 1995, C702 de 1999, C-350 de 2004 y C-044 de 2006, entre otras 4 Procurador General Concepto No. 4206 3.5. La expresión “de conformidad con la ley”, contenida en el artículo 189, numeral 15, de la Carta Política, no tiene un significado distinto a que la competencia del Presidente de la República para “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” tiene la amplitud o extensión que la Constitución y el Legislador le señalen, por cuanto debe someterse a las condiciones o a los límites que le establezcan el ordenamiento superior y el Congreso de la República para su ejercicio, más aún si se tiene en cuenta que quien tiene la potestad para determinar la estructura de la administración nacional es el Legislador, tal como lo dispone el artículo 150, numeral 7, constitucional.

3.6. Por otro lado, vale destacar que del texto de la frase “de conformidad con la ley” no se infiere que el Constituyente de 1991 le haya señalado al Legislador límite alguno para establecer las condiciones a las que debe someterse el Presidente de la República para ejercer las funciones consagradas en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política, condiciones que, como es lógico, pueden concretarse en la prohibición de suprimir o fusionar determinadas entidades del orden nacional que forman parte de la estructura de la administración nacional fijada por el Congreso de la República en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7, Superior. Bajo este entendido, el Ministerio Público procederá a realizar el análisis de los cargos presentados por la demandante.

4. El caso concreto 4.1. A juicio de la ciudadana RAMÍREZ NIETO, el artículo 20 de la Ley 790 de 2002 al prohibir la supresión, liquidación o fusión de determinadas entidades administrativas del orden nacional desconoce la competencia del Presidente de la República contenida en el artículo 189, numeral 15, de la Carta Política y, en

5 Procurador General Concepto No. 4206 consecuencia, el principio de separación de poderes previsto en el artículo 113 Superior. 4.2. La Ley 790 de 2001 fue expedida con el objeto de renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, para garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera, el cumplimiento de los fines del Estado (artículo 1º), para cuyos efectos el Legislador otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias (artículo 16).

Tal como se señaló en la exposición de motivos, el proyecto de ley que el Ejecutivo puso a consideración del Congreso buscaba que el Legislativo determinara los principios generales, los objetivos y los límites que demarcaran la competencia del Presidente de la República para cumplir los objetivos del mismo, esto es, la renovación y modernización de la estructura de la rama ejecutiva dentro de un marco de austeridad y eficiencia, con miras a la sostenibilidad fiscal3. 4.3. Con el fin de lograr tal propósito, la citada ley señaló, en su artículo 2, las causales por las cuales el Ejecutivo puede decretar la fusión de entidades administrativas del orden nacional (artículo 189, numeral 15, superior), entre las cuales se encuentran la concentración de funciones complementarias en una sola entidad por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa; la capacidad jurídica, técnica y operativa de la institución absorvente para desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada; la duplicidad de funciones con otras entidades del orden nacional y la necesidad de prevenir la liquidación de la entidad absorbida. 4.4. Por su parte, el artículo 20, acusado, prohíbe al Ejecutivo, dentro del Programa de Renovación de la administración pública, fusionar, suprimir y liquidar determinadas entidades u organismos administrativos, tales como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y 3 Gaceta del Congreso No. 430 de 2002 6 Procurador General

Concepto No. 4206 Cuervo y la Corporación Nasa Kiwe, es decir, el Legislador consideró que tales entidades debían permanecer dentro de la estructura de la administración nacional, aunque podrían ser reestructuradas o escindidas, tal como se hizo respecto del ISS a través del Decreto Ley 1750 de 2003. 4.5. No hay duda que la determinación del Legislador de prohibir la supresión de tales entidades está directamente relacionada con la naturaleza misma de esos organismos y de los servicios que prestan a la comunidad en general. Sobre el particular, durante el debate del informe de conciliación del proyecto de ley, el entonces Ministro del Interior, autor del proyecto, manifestó lo siguiente: …Quiero despejar cualquier duda sobre los Institutos de Ciegos e Institutos de Sordos, en primer lugar la función jamás se suprimirá, esos institutos si es necesario se transformarán para que presten un mejor servicio, pero no serán eliminados, no serán fusionados, salvo que sea para crear un instituto más importante de discapacitados, entonces quiero hacer esta declaración a nombre del Gobierno Nacional que creo que elimina cualquier duda con respecto a la supervivencia de las funciones y de la estructura de los institutos que se mencionan en este momento…4 Por su parte el Doctor Carlos Holguín Sardi, Senador ponente del proyecto de ley, manifestó: En cuanto al tema del INSOR y el INCI, el Senado aprobó que estas dos entidades fueran excluidas de la posibilidad de suprimirlas o fusionarlas, el artículo se refiere exclusivamente a entidades que no se pueden suprimir; la Cámara aprobó ese artículo sin esas entidades, sin el INSOR y sin el INCI, y sin

las otras entidades del sector educativo; y ahí está la diferencia que obligó a la conciliación de este artículo5. 4.6. Así las cosas, es preciso preguntarse si tal prohibición del Legislador desconoció la competencia configuradora atribuida al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 15 de la Carta Política. Este Despacho considera que no, por cuanto una interpretación sistemática de tal disposición y del artículo 150, numeral 7, 4 Gaceta del Congreso No. 46 del 6 de febrero de 2003 5 Ibíd. 7 Procurador General Concepto No. 4206 superior lleva a concluir que, mientras el Congreso, marco por antonomasia de la representación popular y democrática, tiene una amplia competencia respecto al establecimiento de la estructura de la administración nacional, pues solo debe ceñirse a la Constitución, el Presidente de la República debe sujetarse a los límites que le señale el Congreso de la República, límites que pueden materializarse en la prohibición de suprimir, liquidar y fusionar determinadas entidades u organismos administrativos, como efectivamente lo hizo a través de la disposición demandada, en cuyo trámite el Gobierno Nacional a través del Ministro del Interior participó activamente, manifestando su consentimiento sobre la misma. 4.7. En este orden, a diferencia de lo afirmado por la actora, la disposición demandada tampoco riñe con el artículo 113 Superior, por cuanto no constituye una intromisión del Legislativo en la competencia del Presidente de la República, pues, por el contrario, se trata de un caso de interrelación armónica entre las ramas del poder público. 4.8. En suma, por las razones expuestas, la disposición acusada no contraviene los

artículos 189, numeral 15, y 113 de la Carta Política, razón por la cual se solicitará al Corte declarar su exequibilidad por este aspecto.

5. Caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma 5.1. Entre los temas relacionados con el proceso de formación de las leyes, la Carta Política contempla el de iniciativa legislativa (artículo 154), esto es, la facultad otorgada a diferentes actores políticos y sociales para presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que el Legislador proceda a tramitarlos y aprobarlos6. 5.2. Según la jurisprudencia constitucional, constituyen vicios de forma todas aquellas irregularidades en que incurre el Legislador en el trámite que antecede a la 6 Sentencia C-1707 de 2000

8 Procurador General Concepto No. 4206 promulgación de la ley7, regla que es aplicable a la presente demanda en relación con el cargo relativo a que el artículo 20 de la Ley 790 de 2002 no fue dictado por iniciativa del Gobierno, a pesar de que se trata de una materia a la que se refiere el numeral 7 del artículo 150 constitucional. 5.3. Por otra parte, el artículo 242, numeral 3, de la Carta Política establece que las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto. La Ley 790 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.046 del 27 de diciembre de 2002, por lo tanto para la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 23 de junio de 2006, ya había operado la caducidad de la acción de inconstitucionalidad por

el vicio de forma planteado por la demandante. En este orden, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo sobre este aspecto.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional realizar las siguientes declaraciones: 6.1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 20 de la Ley 790 de 2002, por el cargo relacionado con la posible vulneración de los artículos 189, numeral 15, y 113 de la Carta Política. 6.2. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo en relación con la inconstitucionalidad del artículo 20 Ibídem por haber operado la caducidad de la acción por el vicio de forma planteado por la demandante. 7 Sentencia C-501 de 2001

9 Procurador General Concepto No. 4206 Señores Magistrados, CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAU Procurador General de la Nación (E) CID/MLOvalleB. 10