PGN-PRESUNCION DE INOCENCIA - No se vulnera por la presuncion legal de dolo o culpa por el infr

Bogotá, D.C., 24 de agosto de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.

Demandante: CARLOS LEONARDO PARRA ENCISO.

Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

Expediente: D-8168.

Concepto No. 5010. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, instauró el ciudadano CARLOS LEONARDO PARRA ENCISO contra el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, por considerar que tales preceptos vulneran el artículo 29 de la Carta Política. El texto legal de las disposiciones demandadas se resalta a continuación: LEY 1333 DE 2009 (julio 21) Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

TITULO I.

DISPOSICIONES GENERALES.

ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Concepto No. 5010 Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales. (negrilla fuera de texto). (...) ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad

ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla. (Negrilla fuera de texto). PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que el artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 vulneran el principio de supremacía constitucional, consagrado en el artículo 4 Superior, el derecho al debido proceso y el principio de presunción de inocencia, reconocidos en el artículo 29 Superior, al establecer que en materia ambiental se presume la culpa y el dolo del infractor, quien será sancionado definitivamente si no 2 Concepto No. 5010 logra desvirtuar esa presunción, lo que constituye una clara inversión de la carga de la prueba.

2. Existencia de cosa juzgada.

Las normas que el actor cuestiona fueron declaradas exequibles por la Corte, en la Sentencia C-595 de 2010, según se desprende del comunicado de prensa número 36

del 27 de julio de 2001. De la lectura de los fundamentos de la decisión, según aparecen en el comunicado, se puede advertir que los cargos esgrimidos en esa ocasión son los mismos que se plantean en este caso, como pasa a ponerse de presente en la siguiente transcripción:

3. Fundamentos de la decisión.

En el presente caso, le correspondió a la Corte resolver si la presunción de la culpa o dolo del infractor en materia ambiental y la inversión de la carga de la prueba previstas en los parágrafos demandados, configura una vulneración del principio de presunción de inocencia consagrado en el artículo 29 de la Constitución. La Corte comenzó por resaltar que la Constitución Política de 1991 instituyó nuevos parámetros en la relación persona y naturaleza. Concedió una importancia cardinal al medio ambiente que ha llevado a catalogarla como una “Constitución ecológica” o “Constitución verde”. Son múltiples los preceptos constitucionales que reconocen a la preservación y conservación del ambiente sano un interés superior para la subsistencia de la humanidad. Advirtió que los problemas ambientales y concretamente los factores que conducen al deterioro ambiental, no pueden considerarse en sus consecuencias como asuntos que conciernen exclusivamente a un país, sino que incumben a todos los Estados, por lo que la preservación de un ambiente sano es un interés de carácter universal. A partir de los convenios internacionales de protección al medio ambiente, Colombia ha acogido en su legislación interna el principio de precaución, el cual se consagró en la Ley 99 de 1993 al disponer en el artículo 1.1, que el proceso de desarrollo económico y social se orientará conforme a los principios universales y

de desarrollo sostenible previstos en la Declaración de Río de 1992. Reiteró que el principio de precaución se encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 266 C.P.) y de los deberes de protección y prevención (art. 78, 79 y 80). 3 Concepto No. 5010 En ese contexto y habida cuenta que las normas demandadas aluden a la sanción de las infracciones ambientales, la Corte entró a delimitar el contenido de la potestad sancionadora de la administración, que se distingue de poder punitivo por la vía judicial penal en los objetivos, particularmente, en los bienes jurídicos materia de protección. La potestad sancionatoria penal propende por la garantía del orden social en abstracto –bienes sociales más amplios-, la consecución de fines retributivos, preventivos y resocializadores y presenta un mayor grado de afectación de los intereses jurídicamente protegidos que daría lugar a la privación de la libertad. No ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrativa que busca primordialmente garantizar la organización y el funcionamiento de la administración y cumplir los cometidos estatales; cuestionar el incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos consignados, que descartan la imposición de sanciones privativas de la libertad. Si bien se ejercita a partir del desconocimiento de reglas preestablecidas, tiene una cierta finalidad preventiva, al proponer un cuadro sancionador como consecuencia del incumplimiento de las prescripciones normativas. Al mismo tiempo, contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.

Recordó que el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa está subordinado a las reglas propias del debido proceso, el cual se extiende a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (art. 29). No obstante, no todo el derecho es de orden penal y por lo tanto, no toda sanción soportada en el derecho tiene tal carácter, dado que es posible encontrar reglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico y aún de orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de diversa categoría. De esta forma, en materia sancionatoria administrativa, la aplicación de las garantías del debido proceso no tiene la misma rigurosidad que en el ámbito penal, ya que atiende las especificidades de este tipo de sanciones en cada uno de los contextos en que han sido establecidas por el legislador. Así, en el derecho sancionador de la administración la presunción de inocencia y el elemento de la culpabilidad resultan aplicables como criterio general, pero pueden ser objeto de ciertos matices. La Corte resaltó que con la expedición de la Ley 1333 de 2009, se procura otorgar una lectura más renovada de la protección del medio ambiente y los principios que la inspiran en el mundo contemporáneo, en la búsqueda de avanzar significativamente frente a las debilidades del procedimiento administrativo sancionador. Así declara la titularidad del poder sancionatorio administrativo en cabeza del Estado, establece un procedimiento ambiental claro y expedito que garantice el debido proceso administrativo y define las medidas preventivas y sancionatorias

en materia ambiental, entre otros aspectos. La función de las sanciones administrativas en materia ambiental es preventiva, correctiva y 4 Concepto No. 5010 compensatoria para garantizar la efectividad de los principios y fines de la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento. La acusación que se formula en el presente caso contra el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, no se dirige contra una presunción legal en concreto, es decir, sobre una infracción ambiental específica que establezca un deber o una prohibición prevista en el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y demás normas concordantes. Lo que se demanda es la regla general que en materia sancionatoria ambiental lleva a presumir la culpa o el dolo en las infracciones ambientales, presunción que encaja dentro de las denominadas presunciones legales –iuris tantumtoda vez que admiten prueba en contrario, como puede advertirse de una lectura literal del texto de los parágrafos cuestionados. En esa medida, antes de imponerse la sanción definitiva, el presunto infractor podrá desvirtuar la presunción utilizando todos los medios probatorios legales. Para la Corte, la presunción legal establecida y la consecuente inversión de la carga de la prueba no desconocen el principio de presunción de inocencia. A su juicio, este procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador en desarrollo de su potestad de configuración, busca hacer efectivos bienes 0jurídicos

constitucionales de vital importancia como lo es la conservación del ambiente sano para la preservación de la humanidad. Bien constitucional que constituye un objetivo de principio dentro del Estado social de derecho (arts. 1º, 2º y 366 C.P.), un derecho fundamental por conexidad al estar ligado a la vida y la salud (arts. 11 y 49 C.P.), un derecho colectivo que compromete a la comunidad (art. 88 C.P.) y un deber constitucional en cabeza de todos (arts. 8º, 79, 95 y 333 C.P.). De ahí el reconocimiento internacional de que el medio ambiente es un patrimonio común de la humanidad porque su protección asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. Al mismo tiempo, la responsabilidad administrativa ambiental que se establece en las normas parcialmente demandadas, surge como consecuencia de la degradación de bienes de naturaleza generalmente demanial (aguas, montes, espacios naturales) o de valores difusos (salud humana). El “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente” como objetivo del desarrollo del milenio (Meta 7ª) de la Organización de las Naciones Unidas, representa las necesidades humanas y los derechos básicos de todos los individuos del planeta y el no alcanzarlos podría multiplicar el riesgo mundial de inestabilidad y degradación del medio ambiente. En ese sentido, la aprobación de la Ley 1333 de 2009 obedeció al reconocimiento de la existencia empírica de situaciones problemáticas recurrentes que afectan bienes jurídicos de importancia transcedental para la sociedad. Atiende a la preocupación universal de consagrar mecanismos efectivos para la protección del ambiente sano y garantizar un modelo sostenible

de desarrollo. 5 Concepto No. 5010 Para la Corte, la creación de la presunción legal supera el juicio de razonabilidad por cuanto atiende la correspondencia entre la experiencia –circunstancias ambientales de degradacióny la defensa del bien jurídico constitucional –preservación del ambiente sano para la supervivencia de la humanidadbajo los principios internacionales ambientales. Si bien la regla general es que los sujetos procesales deben demostrar los hechos que alegan como fundamento de la pretensión –onus probando incumbi actoritambién lo es que con el ánimo de propender por la efectividad de los bienes jurídicos constitucionalmente relevantes, el legislador podía liberar al Estado de la carga de la prueba –redistribución de las cargas procesalessin perjuicio del que presunto infractor pueda desvirtuar la culpa o el dolo mediante prueba en contrario. En esa medida, la presunción general establecida en las normas demandadas se acompasa con la Constitución, toda vez que no exime al Estado de su presencia activa en el procedimiento sancionatorio ambiental a efectos de verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales, de conformidad con el procedimiento sancionatorio regulado en la Ley 1333 de 2009. Advirtió que las disposiciones condicionadas no establecen una presunción de responsabilidad sino de culpa o dolo del presunto infractor ambiental, por lo que las autoridades ambientales deben verificar la ocurrencia de la conducta, si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal eximente de responsabilidad. De este modo, la presunción general consagrada en las normas mantiene una

responsabilidad de carácter subjetivo, conforme a unas características especiales y supera el juicio de proporcionalidad por cuanto tiene un fin constitucionalmente válido como lo es la efectiva protección del ambiente sano para la conservación de la humanidad y constituye una medida idónea y adecuada para esta salvaguarda. Dada la posición de garante que también tienen los particulares, resulta indispensable la medida por la carga de responsabilidad mayor frente a la protección del medio ambiente sano. En ese orden, la Corte procedió a declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por el cargo formulado. Al haber identidad entre las normas acusadas y los cargos presentados, se impone concluir que existe cosa juzgada constitucional. Por ello, el Ministerio Público solicitará a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-595 de 2010.

3. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C595 de 2010, en relación con el 6 Concepto No. 5010 parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por los cargos formulados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ /MLOvalleB. 7