PGN-PRESUNCION DE INOCENCIA - Como derecho debe surtirse en cumplimiento de las garantías propi

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra art. 10 de ley 2161 de 2021 que establece medidas para promover adquisición, renovación y no evasión del SOAT NORMA DEMANDADA-Se argumenta que es inconstitucional por desconocer el art. 243 superior y los principios de presunción de inocencia y responsabilidad personal CORTE CONSTITUCIONAL-Los fallos que dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición Sobre el particular, se ha explicado que la cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas” COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Clasificación de esta según sentencia de la Corte Constitucional PRESUNCIÓN DE INOCENCIA-Como derecho debe surtirse en cumplimiento de las garantías propias del debido proceso RESPONSABILIDAD PERSONAL-Como principio teniendo en cuenta que la causa de la posible sanción es omisión de incumplimiento de manera culpable por propietario de vehículo ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No está llamada a prosperar/ NORMA DEMANDADA-Se determinó que está conforme con el derecho a la presunción de inocencia y al principio de responsabilidad personal …el Ministerio Público estima que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, en tanto que el artículo 10 de Ley 2161 de 2021 es una norma formal y materialmente distinta a las analizadas por la Corte en las Sentencias C-530 de 2003, C980 de 2010 y C-038 de 2020 y, por ello, no es posible que se configure el fenómeno de cosa juzgada constitucional, ni que se presente una infracción a la prohibición de reproducción de normas inconstitucionales contenida en el artículo 243 de la Carta Política. Además, se resalta que el precepto acusado fue encontrado exequible en la Sentencia C-231 de 2022, puesto que no desconoce los principios de presunción de inocencia y responsabilidad personal. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 Bogotá, D.C., 5 diciembre de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14907

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Antonio Palacios contra el artículo 10 de la Ley 2161 de 2021, “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar.

Concepto No.: 7150

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Antonio Palacios interpuso demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 2161 de 2021, el cual se trascribe a continuación: “Artículo 10. Medidas Antievasión. Los propietarios de los vehículos

automotores deberán velar porque los vehículos de su propiedad circulen: a) Habiendo adquirido el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito; b) Habiendo realizado la revisión tecnicomecánica en los plazos previstos por la ley; c) Por lugares y en horarios que estén permitidos; d) Sin exceder los límites de velocidad permitidos; y e) Respetando la luz roja del semáforo. La violación de las anteriores obligaciones implicará la imposición de las sanciones previstas en el Artículo 131 del Código Nacional de Tránsito modificado por la Ley 1383 de 2010 para dichos comportamientos, previo el cumplimiento estricto del procedimiento administrativo contravencional de tránsito”. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 El accionante argumenta que la disposición acusada es inconstitucional por desconocer el artículo 243 Superior2, pues reprodujo en esencia el contenido de las normas que fueron declaradas inconstitucionales en las sentencias C-530 de 2003, C-980 de 2010 y C-038 de 2020 por desconocer los principios de presunción de inocencia y responsabilidad personal.

II. Consideraciones del Ministerio Público El artículo 243 Superior establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del

control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Sobre el particular, se ha explicado que la cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”3. Igualmente, se ha señalado que dicho fenómeno, entre otras tipologías, puede ser: (i) formal cuando al analizar una demanda existe una determinación previa del juez constitucional sobre la misma disposición enjuiciada; o (ii) material cuando dicha decisión precedente si bien recayó sobre un precepto distinto al examinado, el enunciado demandado tiene un contenido similar al estudiado en la oportunidad previa4. En torno a la cosa juzgada constitucional material, en la jurisprudencia se ha indicado que su verificación implica “la evaluación del contenido normativo, más allá de los aspectos formales que diferencien las disposiciones revisadas, luego también se configura cuando se haya variado el contenido del artículo siempre que no se afecte el sentido esencial del mismo”5. En relación con los efectos de la cosa juzgada en la procedencia de los juicios de constitucionalidad, se ha advertido que dependen de la naturaleza de la orden proferida por la Corte en el fallo precedente (exequibilidad simple, exequibilidad

condicionada o inexequibilidad). Sobre el particular, se destaca que: “En el caso de la cosa juzgada formal, cuando la norma fue declarada inexequible, la decisión que se impone frente al nuevo proceso es la de estarse a lo resuelto. En el caso de la cosa juzgada material en la que la norma fue declarada inexequible, la Corte debe estarse a lo resuelto y declarar inexequible la norma ahora controlada: por contrariar la segunda parte del artículo 243 de la 2 Cfr. Principio de cosa juzgada constitucional. 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 4 En relación con la cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional ha considerado que la misma puede ser absoluta o relativa (explícita o implícita), formal o material y aparente o real. Sobre este tema, puede consultarse la Sentencia C-009 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) de la Corte Constitucional. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-140 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 Constitución Política (…). Si la decisión fue de exequibilidad, en el caso de cosa juzgada formal o material, de acuerdo con la sentencia C-516 de 2016, el nuevo pronunciamiento deberá ser estarse a lo resuelto (…). En el caso de las sentencias de constitucionalidad condicionada la cosa juzgada

tiene como consecuencia, entre otras posibles, que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma) no puede ser objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente, en los supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva, la cosa juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar. Por consiguiente, cuando se trata de una sentencia interpretativa (de constitucionalidad condicionada), aditiva o sustitutiva y la cosa juzgada es formal, la Corte deberá estarse a lo resuelto. Si se trata de una cosa juzgada material, la Corte deberá estarse a lo resuelto e introducir la misma interpretación, adición o sustitución respecto del nuevo texto”6. Ahora bien, se ha se ha precisado que no todo pronunciamiento de la Corte sobre una norma tiene la vocación de configurar el fenómeno de cosa juzgada constitucional, ya que para el efecto se requiere analizar siempre dos elementos: (i) el objeto de control y (ii) el cargo de inconstitucionalidad. Específicamente: “(...) existirá cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior (identidad en el cargo). Se tratará del mismo objeto de control cuando el contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferenciasproducen los mismos efectos jurídicos

(…). Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte”7. En este orden de ideas, la Procuraduría General de la Nación advierte que el legislador no desconoció el mandato de cosa juzgada constitucional al expedir el artículo 10 de la Ley 2161 de 2021. Ello, pues, como lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-321 de 20228, se tiene que: 6 Corte Constitucional, Sentencia C-096 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 7 Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), reiterada en los fallos C287 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-273 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-173 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). 8 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 (i) Las normas examinadas en las Sentencias C-530 de 20039 y C-980 de 201010 “exigían notificar del comparendo al propietario del vehículo en

determinadas circunstancias”, pero el artículo 10 de Ley 2161 de 2021 “nada dice o tiene que ver con esa notificación del comparendo. De modo que, se trata de un contenido normativo distinto”; y (ii) El parágrafo 1° del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, declarado inexequible en la Sentencia C-038 de 202011, “establecía de manera inequívoca que en materia de tránsito existiría una responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor”, lo cual no ocurre con el artículo 10 de Ley 2161 de 2021, pues contempla “un tipo de responsabilidad subjetiva, que exige la prueba de la culpa del sujeto pasivo como propietario del vehículo, sea o no el conductor del mismo. Además, se trata de una responsabilidad individual, pues no se refiere de manera expresa a una pluralidad de sujetos responsables, sino solamente al propietario en tanto se trata de obligaciones propter rem”. Adicionalmente, se pone de presente que, en la referida Sentencia C-321 de 202212, la Corte Constitucional determinó que el artículo 10 de Ley 2161 de 2021 es conforme con: (a) El derecho a la presunción de inocencia, “porque la sanción al propietario no podrá imponerse de manera automática y por el sólo hecho de que se hubiese expedido un comparendo, sino que, la responsabilidad del propietario deberá probarse y establecerse al interior de un proceso administrativo contravencional, al que debe ser vinculado el propietario y que debe surtirse en cumplimiento de las garantías propias del debido proceso”13; y (b) El principio de responsabilidad personal, “porque la causa de la posible

sanción es una omisión imputable al propietario del vehículo que es que este incumpla, de manera culpable, con la obligación de velar porque el vehículo de su propiedad circule conforme a las condiciones previstas en los literales a, b, c, d, y e de la disposición”14. En consecuencia, el Ministerio Público estima que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, en tanto que el artículo 10 de Ley 2161 de 2021 es una norma formal y materialmente distinta a las analizadas por la Corte en las Sentencias C-530 de 2003, C-980 de 2010 y C-038 de 2020 y, por ello, no es 9 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 10 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 11 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 12 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 13 En punto de ello, se destaca que en la providencia se modula el alcance de la norma, indicándose que es exequible, “bajo el entendido que el propietario del vehículo podrá ser sancionado cuando, al interior del procedimiento administrativo sancionatorio, resulte probado que este, de manera culposa, incurrió en las infracciones de tránsito analizadas”. 14 Adicionalmente, en el fallo en comento, la Corte Constitucional “explicó que al establecer la obligación al propietario de velar porque el vehículo de su propiedad circule dando cumplimiento a la condiciones señaladas, concreta y materializa la función social y ecológica de la propiedad, de conformidad con lo consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política, ya que garantiza que estos circulen en cumplimiento de las condiciones jurídicas, técnicas y fácticas necesarias para promover la protección del medio ambiente y

la seguridad de los transeúntes, conductores y pasajeros”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 posible que se configure el fenómeno de cosa juzgada constitucional, ni que se presente una infracción a la prohibición de reproducción de normas inconstitucionales contenida en el artículo 243 de la Carta Política. Además, se resalta que el precepto acusado fue encontrado exequible en la Sentencia C-231 de 2022, puesto que no desconoce los principios de presunción de inocencia y responsabilidad personal.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 10 de la Ley 2161 de 2021, “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Santiago Bernal Vásquez – Asesor Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

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