PGN-PRESUNCION DE INOCENCIA - Doctrina de la pgn

Dependencia: Procuraduría Delegada Primera para la Vigilancia Administrativa.

Radicación: 65-1446/01.

Disciplinado: Luis Ernesto Goyeneche Cargo y entidad: Secretario de Educación del Departamento Arauca Quejoso: Oficio Fecha Hechos: 15 de mayo al 20 de junio de 2001

Asunto: Resuelve Recurso de Apelación

Bogotá DC, 11 de febrero de 2005. Este Despacho con fundamento en la competencia otorgada por el numeral 4 del artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000, e inciso 3 del artículo 19 de la Resolución No. 017 de 2000 proferida por la Procuraduría General de la Nación y en cumplimiento a lo dispuesto por los artículo 111, 112 y 115 la Ley 734 de 2002, procede a proferir fallo de segunda instancia dentro de las diligencias radicadas bajo el número 65-1446/01. HECHOS La Procuraduría Regional de Arauca de oficio avocó conocimiento de los hechos en virtud de los cuales el Señor LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE, en su condición de Secretario de Educación del Departamento del Arauca presuntamente ordenó el pago del sueldo completo del mes de junio del año 2001 indiscriminadamente a los docentes que participaron en el paro de maestros de 24 días entre el 14 de mayo y 20 de junio de 2001, sin tener en cuenta las instrucciones impartidas mediante circular del Ministro de Educación y del Señor Procurador General de la Nación. ANTECEDENTES Mediante auto de 02 de octubre de 2001, la Procuraduría Regional de Arauca ordenó

abrir Investigación Disciplinaria contra LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE, en su condición de Secretario de Educación del Departamento de Arauca. (fls. 5355). CARGOS Por auto de 11 de julio de 2003, La Procuraduría Regional de Arauca formuló pliego de cargos contra LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE, en su calidad de Secretario de Educación del Departamento de Arauca, imputándosele la siguiente conducta: “…al ordenar el pago indebido de los salarios a los Educadores que no la laboraron en el periodo del 15 de mayo al 20 de junio de 2001 pudo violar la prohibición contenida en el numeral 19 de artículo 41 de la Ley 200 de 1995.” Que con la misma conducta pudo incumplir el deber contemplado en el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995. La calificación provisional fue grave a título de dolo (fls.133-144). FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Procuraduría Regional de Arauca emitió Fallo de Primera Instancia el 13 de septiembre de 2004, contra LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE, identificado con CC No.17.545.404 de Tame-Arauca, imponiéndole multa de sesenta (60) días de salario, equivalentes a la suma de cinco millones ciento ocho mil ochenta y ocho pesos M/cte ($5.108.088.00). Decisión que se adoptó, en consideración a que del acervo probatorio allegado al informativo se concluía de manera inequívoca que LUIS ERNESTO GOYENECHE

GOYENECHE violó el numeral 19 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, pues era verdad que en su condición de Secretario de Educación del Departamento de Arauca ordenó el pago de salarios a los docentes por servicios no prestados, ya que habían participado en un cese de actividades del 15 de mayo al 20 de junio de 2001, por lo que su conducta se encontraba tipificada dentro de la disposición citada. Que con esa conducta incumplió el deber contemplado en el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, en razón a que era evidente que el disciplinado no cumplió con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le fue encomendado, y ejecutó un acto que implicó abuso y ejercicio indebido de su cargo, al ordenar el pago de los salarios a los docentes que habían participado en el cese ilegal de actividades (fls. 214225). RECURSO DE APELACIÓN VÍCTOR HUGO HIDALGO HIDALGO, apoderado del inculpado, el 20 de septiembre de 2004, interpuso recurso de apelación contra el fallo sancionatorio de primera instancia emitido el 13 de septiembre 2004, por la Procuraduría Regional de Arauca, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Que no existe prueba dentro del plenario que demuestre que se efectuó el pago de los días no laborados; por el contrario, la única constancia existente en el proceso era la de la Jefe de la Unidad Administrativa y de Planeación Educativa (fl. 52).

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2. Que no existe prueba, tal como nómina o acto administrativo que indique que LUIS

ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE hubiese ordenado el pago o hubiese pagado a los docentes los días no laborados; y además porque él no pagó ni ordenó pagar a los docentes de Departamento de Arauca por servicios no prestados, por cuanto el ordenador del gasto era el Gobernador y quien paga es el Tesorero, que lo único que hizo el disciplinado fue solicitar el pago a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Arauca.

3. Que el Departamento en cabeza de su Gobernador como ordenador del gasto, no podía de oficio abstenerse de pagar el salario a los docentes, violando el debido proceso y el derecho a la defensa, porque sería igual a imponer una sanción sin permitir el derecho a defenderse, que explicaran porqué no laboraron durante los días mencionados, es decir, si fue por qué no laboraron por que estuvieron en paro, porque estuvieron enfermos, porque estaban en licencia, o simplemente porque no habían querido, y luego si después del debido proceso no justificaban el no haber laborado, ahí si proceder al no pago, o si éste ya se había realizado al correspondiente descuento de nómina. Al respecto cita textualmente el aparte de la sentencia T-145 del 21 de abril de 2003 que dispuso lo siguiente: “La imposición de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en especial al principio constitucional de presunción de inocencia. Si la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia podrán respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general, la prevalencia de los derechos

fundamentales y la especificidad del principio de la presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativa, hacen indispensable que la sanción sólo pueda interponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. Carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso”. Que en su caso se violó el artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 6 y el artículo 20 de la Ley 734 de 2002, siendo que la violación al debido proceso consistió en no obstante haberse ordenado la versión libre solicitada y no se practicó, prueba que en su criterio constituye el pilar del ejercicio del derecho de defensa, omitiéndose igualmente la aplicación del artículo 170 de la ley Ibídem, al no analizarse y valorarse 3 jurídicamente los descargos, además de la pobre fundación de la calificación de la falta y del análisis de la culpabilidad. Que no era cierta la apreciación de que la conducta del implicado fuera dolosa, pues del acervo probatorio se concluía que su prohijado había actuado de buena fe, con el propósito de que nadie saliera perjudicado, alejado de cualquier intención dañina, de vulnerar la ley, sino por el contrario con el propósito de que no se vulneraran los derechos fundamentales como la educación con calidad, de ahí que su cliente no era merecedor de la sanción impuesta.

Que la sanción impuesta no podría ser superior a once (11) días de salario para la fecha de los hechos, para la dosificación de la de la pena se tuvo en cuenta dos aspectos: la gravedad de la falta y la situación económica del sancionado; que en cuanto la gravedad de la falta no se puede tener en cuenta doblemente toda vez que de acuerdo con el inciso 2 del artículo 32 se dispone que las faltas graves se sancionarán con multa entre 11 y 90 días de salario devengado, y que como su cliente no tenía antecedentes la sanción a imponer debió ser de (11) días de salario. Finalmente solicitó se diera aplicación a los artículos 9, 13,14 y 142 de la Ley 734 de 2004 (fl. 229-234). CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Esta Delegada observa que la investigación adelantada contra LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE, se sustentó en el hecho de que en su condición de Secretario de Educación del Departamento del Arauca ordenó indebidamente el pago de los salarios a los educadores que participaron en el cese de actividades decretado por la Federación Colombiana de Educadores-FECODE-que se extendió del 15 de mayo al 20 de junio de 2001. Con relación al asunto en cuestión, esta Procuraduría Delegada pasará a pronunciarse con relación a la impugnación planteada por el apoderado del disciplinado, quien en primer término, expone que su defendido no ordenó el pago de salarios a los Educadores que participaron en el paro, toda vez que él no era el ordenador del gasto, pues el competente era el Gobernador, y además, porque no aparece en el plenario

prueba tal como acto administrativo o nómina suscrita por él, que permita evidenciar su responsabilidad frente a la conducta que se le imputa. 4 Con relación a lo expuesto por el recurrente es importante hacer algunas precisiones de orden jurídico que permitan dilucidar si son o no de recibo para esta Delegada sus argumentos. La Constitución Política al establecer la cláusula general de responsabilidad en su artículo 6, prescribió que los servidores públicos sólo son responsables por la infracción a la Constitución, la ley, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que armoniza su contenido con lo previsto en el artículo 122 de la norma superior al prever que no existirá cargo o empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. De las normas precitadas se desprende que para establecer la responsabilidad de cualquier servidor público, es necesario precisar la órbita de sus deberes funcionales, de tal manera que se pueda determinar cuando estamos frente a una omisión o extralimitación frente a ellos. Ahora bien, si analizamos el asunto en cuestión a la luz de lo expuesto, de la revisión del expediente no aparece prueba alguna conducente que permita determinar que el disciplinado, en su condición de Secretario de Educación del Departamento del Arauca, tuviese a su cargo la ordenación del gasto con relación al pago de salarios de los maestros del Departamento y acto administrativo idóneo por el cual ordenara el gasto para dicho pago, pues la única prueba que aparece al plenario, y con la cual se determinó su responsabilidad, es el oficio que remite LUIS ERNESTO

GOYENECHE GOYENECHE a la Secretaria de Hacienda Departamental, el día 19 de junio de 2001, que a su tenor literal reza: “Basado en el diálogo con el señor Procurador General de la República Doctor EDGARDO MAYA VILLAZÓN, el día 12 de julio del 2001 en la ciudad de Bogotá y después de explicarle al señor gobernador la conclusión de este diálogo, se tomó la decisión de pagarle a los maestros del situado fiscal el mes de junio y a los maestros de recursos propios del Departamento el mes de mayo, porque se tiene acta de compromiso para la nivelación académica por el tiempo dejado de laborar y además porque el concepto del asesor jurídico del departamento tiene la misma proyección, como también el oficio emanado por esta Secretaría donde se plantea los fundamentos legales para cancelar los salarios a los educadores (sic). “ “Se le paga a los maestros definitiva porque se tienen actas de compromiso No. 001 del 20 de junio de 2001, como sugerencia más importante que nos hace el Señor Procurador General de la República. (SIC)”. Si bien es cierto que en esta comunicación el Secretario de Educación del Departamento del Arauca le informa a la Secretaria de Hacienda que previa explicación 5 al Gobernador sobre el acuerdo a que se llegó con los maestros, se tomó la decisión de pagarles el salario de los meses de mayo y junio de 2001, tal comunicación no se puede tener como plena prueba para demostrar que LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE ordenó el pago de salarios a los maestros, como tampoco de prueba

conducente que permita establecer que dicha función está adscrita a su cargo. Si se tiene en cuenta que se le endilga al implicado haber ordenado el gasto indebido de salarios a los maestros que participaron en el paro de maestros durante el periodo comprendido entre el 15 de mayo al 20 de junio de 2001, no existe al plenario pruebas fehacientes que permitan incriminar la responsabilidad del disciplinado en la conducta que se le imputa, pues no se allegó al instructivo prueba demostrativa que indicara sin lugar a dudas que él era el ordenador del gasto, y mucho menos que hubiese ejercido la función de ordenación del gasto, pues la prueba utilizada para sancionar, como es el oficio que se transcribió, no es conducente, ni eficaz para generar la certeza de su responsabilidad en los hechos que se le atribuye. Queda así la duda respecto a quién era en el momento de los hechos el ordenador del gasto, si el Gobernador o el Secretario de Educación. De ahí, que en aplicación a lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 734 de 2002, no se pueda proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. En el presente caso existen serias dudas primero respecto de que la función de ordenación del gasto para el efecto estuviera radicada en el implicado, y segundo, que él hubiese ejercido dicha función. Ante la duda sobre la responsabilidad de LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE en la ordenación del pago del salario de los maestros que participaron en el citado

paro, por la falta de material probatorio que así lo indique, duda que se acentúa con el hecho de obrar al plenario una serie de certificaciones expedidas por los supervisores de Educación Departamental y dirigidas al Secretario de Educación del Departamento del Arauca con relación a los días y horas recuperados por los maestros del Departamento (fls. 4-16), se hace necesario dar cumplimiento al principio del in dubio pro disciplinado, como garantía de su derecho fundamental del debido proceso, ante la duda razonable que se origina de las piezas procesales que obran al plenario. Es importante anotar, que el citado principio tiene sustento legal, cuando la Ley 734 de 2002, estableció en el inciso 2 del artículo 9, que durante la actuación disciplinaria toda duda razonable se resolverá a favor del investigado, principio que tiene origen en el 6 inciso 4 del artículo 29 de la Constitución Política, que prevé que toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable. Sobre el particular es atinente citar textualmente dos consideraciones sobre los principios de la inocencia y del in dubio pro disciplinado, pertinentes al caso que nos ocupa por cuanto son de total aplicación a la situación del recurrente, traídas por el Doctor JAIME MEJÍA OSSMAN, en su obra Procedimiento Disciplinario: “Este principio rector protege a todo individuo frente a cualquier acción de la autoridad. Constitucionalmente se enfoca a ser aplicado en lo judicial y en los administrativos. Se concreta cuando hay una imputación contra alguien y se aplica en todas las etapas del proceso disciplinario, para desaparecer únicamente con el fallo sancionatorio

debidamente ejecutoriado…” Igualmente podemos afirmar válidamente que la presunción de inocencia no es solamente un principio rector sino también un criterio orientador para la interpretación de las normas disciplinarias, el cual nos lleva a concluir que es al Estado a quien le corresponde, por intermedio de sus órganos competentes y mediante las formalidades, ritualidades o procedimientos establecidos en la ley, demostrar que el investigado o disciplinado es responsable de la falta o faltas disciplinarias a él atribuidas y que mientras tal demostración no se produzca, el destinatario de la ley disciplinaria, de manera inequívoca, estará amparado bajo la presunción, que en nuestro sentir no es presunción legal ni judicial sino un estado negativo de acciones u omisiones que se funda en la imposibilidad lógico-jurídica en que se encuentra el investigado de demostrar una negación indefinida como lo es la de no haber incurrido en falta disciplinaria.” En mérito de lo expuesto, el Procurador Delegado Primero para la Vigilancia Administrativa, en ejercicio de sus facultades jurídicas, RESUELVE PRIMERO: Revocar el fallo sancionatorio de primera instancia proferido el 23 de septiembre de 2004 por La Procuraduría Regional de Arauca, por la cual impuso a LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE, identificado con CC 17.545.404 expedida en Tame-Arauca, en su condición de Secretario de Educación del Departamento del Arauca, multa de 60 días de salario, equivalentes a la suma de cinco millones ciento ocho mil ochenta y ocho pesos M/cte ($5.108.088.00)., y en

consecuencia absolverlo de los cargos imputados, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 7

SEGUNDO: Notificar personalmente a LUIS ERNESTO GOYENECHE GOYENECHE la decisión adoptada en este proveído, advirtiéndole que contra la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Delegado Primero Vigilancia Administrativa JFO. Exp.No. 65-1446/01. mbm 8