PGN - PRESUPUESTO DE LAS CONTRALORIAS - Deben estar determinados por un porcentaje específico d

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS-Obligación de las entidades a asumir el pago de las Conciliaciones. PRESUPUESTO DE LAS CONTRALORIAS-Deben estar determinados por un porcentaje específico de los ingresos corrientes de libre destino de los departamentos. Dentro de este contexto, se prevé que los presupuestos de las contralorías territoriales deben estar determinados por un porcentaje específico de los ingresos corrientes de libre destino de los departamentos, distritos y municipios, en los que ellas existan; y que estos entes territoriales asuman de manera directa y con cargo a su propio presupuesto, el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y de las sumas que resulten de otras formas de solución de conflictos, respecto de tales contralorías, sin que por ello se afecte el límite del presupuesto de gastos de funcionamiento de éstas. … En el caso sub examine, el Ministerio Público encuentra que la norma acusada establece una restricción razonable, a modo de límite al principio de autonomía de los entes territoriales en materia presupuestal. Y así lo encuentra, porque si bien las contralorías territoriales gozan de autonomía administrativa y presupuestal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 272 Superior, no tienen recursos propios, ya que su financiación proviene de los recursos de las entidades territoriales, sobre las cuales ejercen sus competencias de control fiscal. El someter el presupuesto de las contralorías territoriales a la autonomía de los entes territoriales, sobre quienes recae su competencia de control fiscal, puede interferir y distorsionar dicha competencia, por la vía de las restricciones financieras. Si la Ley 1416 de

2010 busca fortalecer a las contralorías territoriales, es razonable que los gastos asociados a la resolución de sus conflictos sean asumidos por la entidad territorial, sin menoscabo de sus gastos de funcionamiento, pues de no ser así, se afectaría de manera directa el ejercicio de su competencia de control fiscal… PRINCIPIO DE AUTONOMÍA-De los entes territoriales/PRINCIPIO DE AUTONOMÍADe los entes territoriales según la Corte Constitucional. El artículo 287 Superior reconoce que los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y de la ley. En este contexto, no se puede sostener que el principio de autonomía de los entes territoriales sea absoluto, ni que se encuentre por encima de la ley, que le sirve de límite. En materia presupuestal, el numeral 3 del artículo en comento, prevé que los entes territoriales gozan de autonomía para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones. No obstante, dicha administración no puede hacerse de cualquier forma, o según la mera voluntad de administrador, sino que debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y de la ley. Al ocuparse del a tensión que puede existir entre el principio de libre configuración de la ley, que ejerce el legislador, y el principio de autonomía de los entes territoriales, en la Sentencia C-579-01, la Corte precisa que las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, de manera tal que respeten el núcleo esencial del principio de autonomía de las entidades territoriales, cuestión que debe definirse en cada caso concreto

Concepto 5338 Bogotá, D.C., marzo 26 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° de la Ley 1416 de 2010, “Por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.

Demandante: RAFAEL LUGO HERNÁNDEZ.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

Expediente D-8905 Concepto 5338 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauró el ciudadano RAFAEL LUGO HERNÁNDEZ contra el artículo 3° de la Ley 1416 de 2010 “Por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”, cuyo texto se transcribe a continuación: LEY 1416 DE 2010 (noviembre 24) Diario Oficial No. 47.903 de 24 de noviembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 3o. En desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de

resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial. 2 Concepto 5338

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la disposición acusada, al imponer a las entidades territoriales la obligación de asumir de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial, vulnera los artículos 1°, 13, 209, 287, 303, 305, 314 y 315 Superiores. Aduce que esta norma desconoce el principio de autonomía de los entes territoriales para manejar sus recursos y pone en riesgo su estabilidad financiera; viola el derecho a la igualdad de los entes territoriales en los cuales operan dichas contralorías y de sus ciudadanos, pues se les impone una carga que no pesa sobre los demás entes territoriales y sus ciudadanos, de manera injustificada; riñe con los principios de moralidad y eficacia, al imponer a las entidades territoriales obligaciones no generadas por ellas, sino en comportamientos irregulares de los servidores públicos al servicio de las contralorías territoriales; e influye en la capacidad de gestión de los gobernadores y alcaldes, pues altera el ejercicio de las funciones que les asigna la Carta.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si el artículo demandado, al imponer a determinadas entidades territoriales la obligación de asumir de manera directa y con cargo

a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento de éstas, vulnera los principios de autonomía territorial, de moralidad y eficacia administrativa, el 3 Concepto 5338 derecho a la igualdad, y afecta la capacidad de gestión de las entidades territoriales, al punto de alterar el ejercicio de sus funciones constitucionales.

3. Análisis jurídico.

El propósito de la Ley 1416 de 2010, indicado en su título, es fortalecer el ejercicio del control fiscal. Al revisar la exposición de motivos del proyecto que a la postre se convierte en esta ley, publicada en la Gaceta del Congreso 858 de 2008, se advierte que éste tiene por objeto fortalecer las contralorías departamentales, municipales y distritales, para garantizar que se cumpla con sus funciones de control fiscal. Una de las herramientas para fortalecer a estas contralorías es la de incrementar los aportes presupuestales, que habían disminuido con la expedición de la Ley 617 de 2000. Dentro de este contexto, se prevé que los presupuestos de las contralorías territoriales deben estar determinados por un porcentaje específico de los ingresos corrientes de libre destino de los departamentos, distritos y municipios, en los que ellas existan; y que estos entes territoriales asuman de manera directa y con cargo a su propio presupuesto, el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y de las sumas que resulten de otras formas de solución de conflictos, respecto de tales contralorías, sin que

por ello se afecte el límite del presupuesto de gastos de funcionamiento de éstas. Dada su relevancia para el análisis de constitucionalidad, se procede a transcribir la parte pertinente de la exposición de motivos, así: En Colombia se ha venido adelantando un proceso de reestructuración administrativa en toda la estructura del Estado; en virtud del mismo las Contralorías Territoriales fueron sometidas a una profunda reestructuración en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000; desde ese momento a 4 Concepto 5338 la fecha se han reducido de forma constante sus presupuestos y las plantas de personal, aspectos que sin lugar a dudas han arrojado resultados drásticos en cambios de tipo estructural, administrativo y funcional, disminuyendo el potencial de maniobra en cumplimiento de la misión institucional; más si se tiene en cuenta que en todos los entes territoriales se ha incrementado el número de sujetos a vigilar y los presupuestos a auditar. Es el momento oportuno de fortalecer el control fiscal territorial aplicando diferentes controles, como el financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, ejerciendo un control fiscal bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales, que permita mostrar además resultados en la recuperación del patrimonio público que haya sido desviado y de igual forma se garantice a la sociedad una adecuada utilización de los recursos públicos. Con este proyecto de ley se pretende que los presupuestos de las Contralorías Territoriales estén determinados por un porcentaje específico de los Ingresos Corrientes de Libre Destino de los Departamentos, Municipios o Distrito según sea el caso.

El artículo 11 de la Ley 617 de 2000 sujeta el crecimiento del gasto de las contralorías al índice de inflación fijado por el Banco de la República, lo que ha llevado a la reducción drástica de sus presupuestos con relación al costo de inflación… El actor no comparte que la iniciativa de fortalecer las contralorías territoriales se haga a costa del presupuesto de los entes territoriales, opone los principios de autonomía territorial y de moralidad y eficacia administrativa. El artículo 287 Superior reconoce que los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y de la ley. En este contexto, no se puede sostener que el principio de autonomía de los entes territoriales sea absoluto, ni que se encuentre por encima de la ley, que le sirve de límite. En materia presupuestal, el numeral 3 del artículo en comento, prevé que los entes territoriales gozan de autonomía para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones. No obstante, dicha administración no puede hacerse de cualquier forma, o según la mera voluntad de administrador, sino que debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y de la ley. Al ocuparse del a tensión que puede existir entre el principio de libre configuración de la ley, que ejerce el legislador, y el principio de autonomía de los entes territoriales, en la Sentencia C-579-01, la Corte precisa que las 5 Concepto 5338 regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, de manera tal que respeten el núcleo esencial del principio de autonomía de las entidades

territoriales, cuestión que debe definirse en cada caso concreto. En palabras de la Corte: (ii) Las relaciones entre la unidad y la autonomía, en general, están constituídas por una serie de limitaciones recíprocas, en el sentido de que la autonomía habrá de ejercerse dentro de los lineamientos trazados por la ley (art. 287, C.P.), la cual, a su vez, habrá de respetar un mínimo intangible de autonomía, para no vaciar de contenido los mandatos del constituyente. Se ha admitido, en general, que ese núcleo esencial está constituido por los cuatro elementos básicos que constan en el citado artículo 287 constitucional. Sin embargo, en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de dicho núcleo esencial es más reducido, no en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la autonomía territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervención por parte del Legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el devenir económico de la República; eso sí, tales intervenciones deben ser razonables y proporcionadas, lo cual habrá de evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las reglas jurisprudenciales abajo señaladas. En el caso sub examine, el Ministerio Público encuentra que la norma acusada establece una restricción razonable, a modo de límite al principio de autonomía de los entes territoriales en materia presupuestal. Y así lo encuentra, porque si bien las contralorías territoriales gozan de autonomía administrativa y presupuestal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 272 Superior, no tienen recursos propios, ya que su financiación proviene de los

recursos de las entidades territoriales, sobre las cuales ejercen sus competencias de control fiscal. El someter el presupuesto de las contralorías territoriales a la autonomía de los entes territoriales, sobre quienes recae su competencia de control fiscal, puede interferir y distorsionar dicha competencia, por la vía de las restricciones financieras. Si la Ley 1416 de 2010 busca fortalecer a las contralorías territoriales, es razonable que los gastos asociados a la resolución de sus conflictos sean asumidos por la entidad territorial, sin menoscabo de sus gastos de funcionamiento, pues de no ser así, se afectaría de manera directa el ejercicio de su competencia de control fiscal. 6 Concepto 5338 La norma demandada no impide que se afecte otro tipo de gastos de las contralorías territoriales, como los de inversión, si ello es menester, pero preserva los gastos de funcionamiento, que guardan una relación inescindible con el ejercicio de la tarea misional de tales entes, lo cual es proporcionado al objeto de fortalecerlos, de cara a un ejercicio adecuado de sus tareas. De otra parte, no se puede pasar por alto que las contralorías territoriales, cuando en los hechos que generan la conciliación, la condena, indemnización o pago relacionado con cualquier otra forma de solución de conflictos, media dolo o culpa grave de alguno de sus servidores, tiene el deber de iniciar las correspondientes acciones de repetición. Otro tanto puede decirse de los principios de moralidad y eficacia administrativa, que no se pueden separar del adecuado ejercicio del control fiscal. Es probable que las administraciones puedan ser más eficaces sin control, pero esta probabilidad no debe asumirse como un hecho. En todo

caso, es difícil aceptar que la moralidad administrativa vaya en contra de la existencia de un control eficaz. En relación con el derecho a la igualdad, debe recordarse que la situación de las entidades territoriales y sus habitantes, en aquellos territorios en los cuales existe contraloría territorial, no es equiparable a aquellos en los cuales ésta no existe. Como lo precisa la Corte, entre otras, en la Sentencia C-579 de 2001, “el análisis constitucional de igualdad implica que las situaciones que se estén comparando sean, efectivamente, iguales o similares, ya que lo que el artículo 13 Superior consagra es un postulado de igualdad entre iguales, y diferencia entre diferentes”.

4. Conclusión.

7 Concepto 5338 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artículo 3° de la Ley 1416 de 2010, por los cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ /MLOvalleB. 8