PGN - PRESUPUESTO - Fue afectado mediante la figura del contracrédito

Procurador General Concepto CONTROL CONSTITUCIONAL-De las disposiciones en materia presupuestal para la emergencia económica, social y ecológica en Mocoa Putumayo CONTROL CONSTITUCIONAL-Las medidas adoptadas son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales En cuanto al examen de proporcionalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, el Ministerio Público constata que son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales. Por el contrario, buscan superar la crisis económica, social y ambiental generada por la avalancha. Finalmente, las medidas examinadas no contienen criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Por el contrario, se trata de una medida que busca equiparar a la población afectada en el ejercicio pleno de sus derechos. Ahora bien, este Ministerio considera necesario verificar el cumplimiento de los presupuestos especiales en materia de afectación al presupuesto por vía de decretos legislativos. PRESUPUESTO-Fue afectado mediante la figura del contracrédito/CONTROL CONSTITUCIONAL-La norma analizada supera el requisito de conexidad y de especificidad Conforme a lo expuesto, el Decreto 733 de 2017, afectó el presupuesto mediante la figura del contracrédito en el que realizó un traslado de partidas de gasto para conjurar la crisis ocasionada por la avalancha en el Municipio de Mocoa. De esta manera, tal como se advirtió en precedencia, la norma analizada supera el requisito de conexidad, ya que la modificación presupuestaria tiene su origen la emergencia ocasionada en el municipio de Mocoa (conexidad externa) y además, está

justificada en el agotamiento de los recursos económicos derivados de los mecanismos presupuestarios ordinarios para atender la crisis y la necesidad de nuevas fuentes de financiamiento para conjurar la emergencia. De igual manera, la Procuraduría considera que la norma analizada en esta oportunidad supera el presupuesto de especificidad, puesto que los recursos públicos habilitados están destinados exclusivamente a superar la situación de excepcionalidad, es decir, sobre aspectos que tienen una relación directa y especifica con el estado de emergencia. DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Las apropiaciones modificadas buscan conjurar la emergencia ocurrida en el municipio de Mocoa En efecto, se evidencia que los propósitos del gasto público que se pretenden cumplir con la modificación del presupuesto, están circunscritos al ejercicio de competencias y actividades estatales unívocamente dirigidas a atender la emergencia. A tal conclusión se llega del análisis de la intervención del Ministerio de Hacienda. Conforme a lo expuesto, es claro que las apropiaciones modificadas no solo tienen origen en la emergencia ocurrida en el municipio de Mocoa, sino que además tienen como finalidad conjurar la crisis e impedir que sus efectos se proyecten hacia el futuro en detrimento de la población afectada, toda vez que contiene medidas que buscan: i) subvencionar los servicios públicos de gas y energía; ii) mejorar la red vial; iii) ofrecer incentivos a la reactivación económica del sector comercial y empresarial; y iv) fortalecer el sector agrícola, mediante la reconstrucción del centro de acopio, lo que beneficia además a los ciudadanos que requieren de víveres para abastecerse.

Por todo lo anterior, el Decreto 733 de 2017, supera el estudio de constitucionalidad realizado en esta ocasión. Procurador General Concepto PRESUPUESTO-Medida presupuestaria denominada contracrédito según jurisprudencia de la Corte Constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN-Límites particulares de los decretos legislativos que alteran el Presupuesto según jurisprudencias de la Corte Constitucional 2 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 15 de junio de 2017 Señores

MAGISTRADOS DE LA HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Control automático de constitucionalidad del Decreto Ley Núm. 733 de 2017 “[p]or el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”.

Magistrado Ponente: Diana Fajardo Rivera

Expediente RE-229 Concepto Núm. 6336 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con el Decreto Ley Núm. 733 de 2017 “[p]or el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal

de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el Decreto 601 de 2017, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, y cuyo texto es el siguiente: “MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DECRETO LEY NÚMER0 733 del 5 de mayo de 2017 Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación 3 Procurador General Concepto EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 yen desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 601 de 2017 y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 601 de 2017, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, tanto en el área urbana, como en la rural. por las razones allí expuestas, relacionadas con los daños ocasionados por el desastre natural ocurrido en dicho municipio el31 de marzo de 2017. Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, a partir de la declaratoria del Estado de Emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados

exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que de conformidad con lo anterior, el artículo 3 del Decreto 601 de 2017 dispuso que el Gobierno Nacional también dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevar acabo las referidas medidas. Que mediante la Ley 1815 de 2016 se expidió el Presupuesto Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2017. Que dado que las apropiaciones incluidas en la Ley 1815 de 2016 resultan insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se hace indispensable establecer disposiciones especiales inmediatas para destinar transitoriamente algunas rentas y reasignar otras existentes. Que asimismo se hace necesario adoptar medidas que contengan las autorizaciones de gasto que permitan la ejecución de los recursos correspondientes, siendo indispensable realizar modificaciones a la Ley 1815 de 2016. Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno Nacional para atender los gastos ocasionados por los estados de excepción, efectuando los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación a que haya lugar. Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno Nacional para dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, el cual se acompaña con un anexo que contiene el detalle del gasto. En mérito de lo expuesto, 4 Procurador General Concepto

DECRETA

ARTÍCULO 1o. CONTRACRÉDITOS Al PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE

APROPIACIONES. Efectúanse los siguientes contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017, en la suma de QUINCE MIL

NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL

($15.992.000.000), según el siguiente detalle:

CONTRACRÉDITOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2017

CTA SUBC CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL

PRO CUBP NACIONAL PROPIOS

SECCIÓN: 1401

SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL

B. CONTRACREDITOS 14.200.000.000 14.200.000.000

DE SERVICIO DE LA

DEUDA PÚBLICA TOTAL 14.200.000.000 14.200.000.000

CONTRACREDITOS

SECCION

SECCION: 2101

MINISTERIO DE MINAS \ ENERGIA

C. CONTRACREDITOS 1.792.000.000 1.792.000.000

DE INVERSION 2199 1.792.000.000 1.792.000.000

FORTALECIMIENTO DE

LA GESTIÓN Y

DIRECCIÓN DEL

SECTOR MINAS Y ENERGÍA 1900 1.792.000.000 1.792.000.000

INTERSUBSECTORIAL MINAS y ENERGÍA TOTAL 1.792.000.000 1.792.000.000

CONTRACREDITOS SECCION TOTAL 15.992.000.000 15.992.000.000

CONTRACREDITOS ARTÍCULO 2o. CRÉDITOS Al PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. Con base en los recursos de que trata el artículo anterior, ábranse los siguientes

créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2017, según el siguiente detalle:

CRÉDITOS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2017

CTA SUBC CONCEPTO APORTE RECURSOS TOTAL

PRO CUBP NACIONAL PROPIOS

SECCIÓN: 2101

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

C. CREDITOS DE 1.792.000.000 1.792.000.000

INVERSION 2101 ACCESO AL 270.000.000 270.000.000

SERVICIO PÚBLICO

DOMICILIARIO DE GAS COMBUSTIBLE 1900 270.000.000 270.000.000

5 Procurador General Concepto

INTERSUBSECTORIAL MINAS y ENERGÍA 2102 CONSOLIDACIÓN 1.522.000.000 1.522.000.000

PRODUCTIVA DEL

SECTOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA 1900 1.522.000.000 1.522.000.000

INTERSUBSECTORIAL MINAS y ENERGÍA TOTAL CREDITOS l.792.000.000 l.792.000.000

SECCION

SECCION: 2402

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS

C. CREDITOS DE 3.200.000.000 3.200.000.000

INVERSION 2401 INFRAESTRUCTURA 3.200.000.000 3.200.000.000

RED VIAL PRIMARIA 0600 3.200.000.000 3.200.000.000

INTERSUBSECTORIAL

TRANSPORTE TOTAL CREDITOS 3.200.000.000 3.200.000.000

SECCION

SECCIÓN: 3501

MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y COMERCIO

A. CREDITOS DE 5.000.000.000 5.000.000.000

FUNCIONAMIENTO TOTAL CREDITOS 5.000.000.000 5.000.000.000

SECCION

SECCION: 4101

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL

C. CREDITOS DE 6.000.000.000 6.000.000.000

INVERSION 4103 INCLUSIÓN SOCIAL 6.000.000.000 6.000.000.000

Y PRODUCTIVA 4103

PARA LA POBLACIÓN EN

SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD 1500 6.000.000.000 6.000.000.000

INTERSUBSECTORIAL

DESARROLLO SOCIAL TOTAL CREDITOS 6.000.000.000 6.000.000.000

SECCION TOTAL CREDITOS 15.992.000.000 15.992.000.000

ARTÍCULO 3o. El presente decreto se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto para la vigencia fiscal de 2017. ARTÍCULO 4o. Las partidas presupuestales contenidas en el presente Decreto deberán ser ejecutadas en las zonas del municipio de Mocoa afectadas por el desastre y para los estrictos propósitos que se encaminen a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. El término de ejecución presupuestal de los recursos de que trata el presente Decreto, se ajustará a lo previsto en los decretos ley proferidos en el marco de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa. ARTÍCULO 5o. Vigencia y derogatoria. El presente Decreto rige a partir de la

fecha de su publicación. 6 Procurador General Concepto

PUBLÍQUESE y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C., a los El 5 de mayo de 2017

EL MINISTRO DEL INTERIOR,

JUAN FERNANDO CRISTO

LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,

MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUELLAR

EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA

EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,

ENRIQUE GIL BOTERO

EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,

LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRY

EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,

AURELIO IRAGORRI VALENCIA

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,

ALEJANDRO GAVIRIA URIBE

LA MINISTRA DE TRABAJO,

CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN

EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA,

GERMÁN ARCE ZAPATA

LA MINISTRA DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,

MARÍA CLAUDIA LACOUTURE PINEDO

LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,

YANNETH GIHA TOVAR

7 Procurador General Concepto

EL VICEMINISTRO DE AMBIENTE, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL

DESPACVHO DEL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,

CARLOS ALBERTO BOTERO LÓPEZ

LA MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,

ELSA MARGARITA NOGUERA DE LA ESPRIELLA

EL MINISTRO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS

COMUNICACIONES,

DAVID LUNA SÁNCHEZ

EL MINISTRO DE TRANSPORTE,

JORGE EDUARDO ROJAS GIRALDO

LA MINISTRA DE CULTURA,

MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”

1. Antecedentes El 5 de mayo de 2017, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 733, por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación, con fundamento en el Decreto 601 de 2017, que declaró la emergencia económica, ecológica y social, por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de este año. El 15 de mayo de 2017, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del proceso. En la mencionada providencia ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, de una parte, expresaran las razones que a su juicio, justifican la constitucionalidad del decreto objeto de estudio y resolviera una serie de preguntas a ese respecto. De igual manera, en el citado auto se ordenó correr traslado al Ministerio Público, el cual se hizo efectivo el 1º de junio del presente año.

Es importante aclarar que el 19 de mayo de 2017, el Procurador General de la Nación rindió concepto número 6315 sobre el Decreto 601 de 2017

“[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa”, en el expediente RE-223, y solicitó que se declarara su constitucionalidad por cuanto concluyó que aquel cuerpo normativo cumplía todas las exigencias formales y materiales. En 8 Procurador General Concepto particular, la Procuraduría observó que los hechos que motivaron la emergencia tienen el carácter de extraordinarios y anormales, y que los medios ordinarios para enfrentar la crisis resultaban insuficientes para hacer frente a los efectos negativos que la tragedia tiene en los derechos fundamentales de la población de Mocoa.

2. Revisión formal del Decreto Legislativo 733 de 2017

Conforme al artículo 215 Superior y a la Ley Estatutaria 137 de 1994, los decretos legislativos que se expiden en desarrollo de aquel que contiene la declaratoria del estado de excepción deben cumplir los siguientes requisitos formales para su expedición: (i) llevar la firma del Presidente y de todos los ministros; (ii) contener una motivación expresa en la que se explique la necesidad y pertinencia de las medidas para conjurar la crisis; (iii) expedirse dentro del término de vigencia del estado de emergencia; (iv) ser enviados al día siguiente de su expedición a la Corte Constitucional para la revisión oficiosa de constitucionalidad. Para la Procuraduría está acreditado que el Decreto 733 de 2017 reúne todos los requisitos formales, por las siguientes razones: El decreto legislativo cumple con el requisito de suscripción, pues está firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros.

Ahora bien, el Viceministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible firmó el decreto en calidad de encargados de las funciones del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible: circunstancia que no desconoce el artículo 215 de la Constitución ni el 46 de la Ley 137 de 1994, toda vez que, al parecer, aquel funcionario asumió las funciones políticas del titular de la cartera respectiva1, como aparece en el acto. En este sentido, el Procurador General advierte que en el expediente remitido por la Corte Constitucional no aparece copia auténtica del decreto que concedió comisión al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, razón por la cual se estima necesario que dicha Corporación verifique este aspecto. El Decreto 733 de 2017 explica las razones que justifican las circunstancias fácticas, las medidas que se pretenden adoptar y los argumentos por los cuales los medios ordinarios resultan insuficientes para conjurar la crisis, por lo que el acto bajo examen cumple el requisito de motivación expresa. En este punto del análisis no es necesario estudiar la suficiencia de esta motivación, puesto que este tema se estudiará más adelante. 1 Esta postura fue avadada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1065 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 9 Procurador General Concepto En cuanto al requisito de temporalidad, el Ministerio Público constata que el decreto bajo estudio se expidió dentro del término de vigencia del estado de emergencia económica, ecológica y social, que se declaró mediante el Decreto 601 de 2017, toda vez que este último fue publicado en el diario

oficial el 6 de abril de 20172 y rigió por 30 días, esto es, hasta el 5 de mayo de 2017, y el Decreto 733 de 2017, fue expedido en esta última fecha, es decir, dentro del tiempo de vigencia de la declaratoria de emergencia. Finalmente, está acreditado que el Gobierno Nacional, a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 733 de 2017, el 8 de mayo de 2017, esto es, al día hábil siguiente a su publicación en el diario oficial3. Como está acreditado que el Decreto 733 de 2017 cumple los requisitos formales establecidos por el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994, el Ministerio Público analizará el cumplimiento de los requisitos materiales para efectos de determinar su constitucionalidad.

3. Revisión material del Decreto legislativo 687 de 2017

Presupuestos generales La jurisprudencia ha sostenido4 que la revisión material de los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia comprende el análisis de cuatro condiciones generales: i) el juicio de conexidad material que supone el análisis de la relación de las medidas con las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia (conexidad externa), y el análisis de la motivación del decreto con la expedición de las medidas (conexidad interna); ii) el juicio de ausencia de arbitrariedad que supone el estudio del impacto de las medidas sobre los derechos fundamentales y, en particular, que no se afecte su núcleo esencial; iii) el juicio de intangibilidad implica

analizar que las medidas no limiten los derechos fundamentales a los que hace referencia la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en el bloque de 2 Imprenta Nacional-Diario Oficial número 50198 del 6 de abril de 2017, disponible en, http: http://jacevedo.imprenta.gov.co/buscadordiariooficial? p_auth=3oysNA4h&p_p_id=BuscadorDiario_WAR_BuscadorDiarioportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=nor mal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column1&p_p_col_count=3&p_p_col_pos=2&_BuscadorDiario_WAR_ BuscadorDiarioportlet__facesViewIdRender=%2Fviews%2Ffechadiario.xhtml, recuperado el 30 de mayo de 2017. 3 Imprenta Nacional-Diario Oficial número 50224 del 5 de mayo de 2017, disponible en http://jacevedo.imprenta.gov.co/buscadordiariooficial? p_auth=3oysNA4h&p_p_id=BuscadorDiario_WAR_BuscadorDiarioportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=nor mal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column1&p_p_col_count=3&p_p_col_pos=2&_BuscadorDiario_WAR_ BuscadorDiarioportlet__facesViewIdRender=%2Fviews%2Fnumerodiario.xhtml, consultado el 6 de junio de 2017. 4 Sentencias C-700 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), y C-225 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez). 10 Procurador General Concepto constitucionalidad; y iv) las medidas no pueden desmejorar los derechos

sociales de los trabajadores, ni adoptar regulaciones discriminatorias. Asimismo, la Corte ha fijado las siguientes condiciones específicas para evaluar los decretos legislativos: i) el juicio de finalidad, que implica que las medidas estén destinadas a conjurar la crisis y evitar la expansión de sus efectos; ii) el juicio de motivación suficiente, que atañe a los motivos para declarar un régimen de excepción y las razones que justifican las medidas adoptadas; iii) el juicio de necesidad, que apunta a evaluar la utilidad de las medidas para conjurar la crisis y la existencia o no de medios ordinarios idóneos para enfrentarla; iv) el juicio de proporcionalidad, que se emplea para medir el impacto de las normas de excepción en los derechos fundamentales, en relación con los hechos que pretende conjurar, y la razonabilidad de las medidas; y v) el juicio de no discriminación, para verificar que no se establezcan tratos que atenten contra la igualdad. Límites particulares de los decretos legislativos que alteran el Presupuesto General de la Nación5 La Corte ha establecido que los decretos legislativos que modifican el presupuesto están sometidos a las siguientes condiciones: El primer limite corresponde a la conexidad, pues la facultad del Gobierno para modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la Nación en los estados de excepción no configura un poder omnímodo6. De esta manera, las finalidades del decreto que modifica el presupuesto general deben guardar relación tanto con las consideraciones que expuso el Gobierno para justificar dicho cambio (conexidad interna), como con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción

(conexidad externa)7. El segundo límite tiene que ver con la relación de especificidad de los objetivos de la modificación del presupuesto y la materia del estado de emergencia. La afectación del presupuesto i) debe estar destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y ii) deberá referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. En ese orden de ideas, los propósitos de gasto público que pretenden cumplirse con la modificación del presupuesto, deben estar debidamente circunscritos al ejercicio de competencias y 5 Sentencia C-146 de 2009 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 6 Sentencia C-148 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. A su vez, este fallo reitera consideraciones análogas, contenidas en las decisiones C-068 de 1993 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez) y C-075 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 7 Sentencia C-146 de 2009 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 11 Procurador General Concepto actividades estatales unívocamente dirigidas a atender las necesidades de la crisis8. El tercer límite se refiere a las previsiones particulares que el Estatuto Orgánico del Presupuesto9 fija para las modificaciones presupuestales que se deriven de los estados de excepción. Al respecto, el artículo 83 de ese Estatuto, consagra que los créditos adicionales y traslados al presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos señalados en esa disposición. Igualmente, establece que la fuente de gasto

público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. Esta última consideración es importante, puesto que hace compatibles las modificaciones presupuestales adoptadas al amparo de los estados de excepción con el principio de legalidad del presupuesto, de acuerdo con el cual en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda, entre otras fuentes, a un gasto decretado por una ley anterior (Artículo 346 Superior), que para el presente caso es el decreto de declaratoria10, esto es, el 601 de 2017. Sobre este aspecto, la Corte ha establecido que en el ejercicio de la facultad del Gobierno se debe diferenciar si con la misma se establecen créditos adicionales o traslados presupuestales11. De esta manera, esa Corporación ha manifestado que: “(…) se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto. (…) Por su parte, los créditos adicionales son ‘... aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste’. Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos.”12

Esta diferenciación tiene efectos en la forma en que se realiza el control constitucional de los decretos legislativos, que afectan el Presupuesto General de la Nación13, específicamente en el análisis de la necesidad y la proporcionalidad de la medida, en el sentido de que: 8 Ídem. 9 El Decreto 111 de 1996 compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 10 Sentencia C-146 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Ídem. 12 Sentencia C-947 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 13 Sentencia C-146 de 2009 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 12 Procurador General Concepto “[C]uando en los estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de una partidas para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad y la proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera como se afectan las partidas que se disminuyen. Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre la fuente, en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación por el legislador excepcional. En el caso

de los créditos adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático de constitucionalidad por la Corte”14. (Subraya fuera del texto). Las normas incluidas en el Decreto 733 de 2017, contienen una afectación al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2017, en el sentido de establecer contracréditos por un valor de $15.992.000.000.oo., de la siguiente forma: Contracréditos Origen Valor Contracréditos de servicio de la deuda pública $14.200.000.000.oo Contracréditos de inversión. Implementación $1.792.000.000.oo sistema de gestión de documentos de documentos electrónicos de archivo Ministerio de Minas y Energía Total $15.992.000.000.oo De igual manera, estos recursos se destinaran en forma de créditos de la siguiente manera: Créditos Destinación Valor Acceso al servicio público domiciliario de gas $270.000.000.oo combustible Consolidación productiva del sector de energía $1.522.000.000.oo eléctrica Infraestructura red vial primaria $3.200.000.000.oo Créditos de funcionamiento Ministerio de $5.000.000.000.oo Comercio, Industria y Turismo 14 Sentencia C-947 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cfr. Sentencia C-206 de 1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell, la cual analizó el impacto de los traslados presupuestales decretados en estado de conmoción

interior, particularmente frente a la reducción de rubros de gasto público social, y encontró que los mismos, en ese caso concreto eran ajustados a la Constitución. 13 Procurador General Concepto Inclusión social y productiva para la población $6.000.000.000.oo en situación de vulnerabilidad Total $15.992.000.000.oo Conforme al artículo 3º del decreto objeto de estudio, estas partidas presupuestales deberán ejecutarse en las zonas del municipio de Mocoa afectadas por el desastre, y para los estrictos propósitos que se encaminen a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La Procuraduría estima que las medidas cumplen con el requisito de conexidad, pues guardan relación directa con los efectos que pretende conjurar. Las prescripciones legales contenidas en el Decreto 733 de 2017, tienen conexidad externa con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, relacionados con la creciente de varias quebradas y de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, que generó una avalancha que acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas 332 más, afecto 1.518 familias y produjo la desaparición de 200 habitantes. El desastre natural afectó “(…) 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales, como el San Miguel, fueron destruidos en su totalidad. Igual suerte corrieron 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un alcantarillado. La zona y sectores del municipio quedaron sin servicio de agua potable y con suspensión del

servicio de energía. También se reportó el colapso de la red hospitalaria.” De igual manera, en el Decreto 601 de 2017, se expuso que la mayoría de la población afectada es vulnerable, perdieron sus casas o resultaron averiadas. La emergencia también destruyó las fuentes de subsistencia de las familias damnificadas. El Gobierno afirmó que el sector comercial y empresarial de la región también se afectó por la avalancha, lo que genera la necesidad de promover mecanismos que le permitan impulsar actividades productivas y la generación de nuevas fuentes de empleos, en especial en el sector del turismo. La tragedia también destruyó la infraestructura del municipio en materia de acueducto, puentes, sistemas eléctricos y red telefónica, entre otras. Adiciona