PGN - PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION - Facultad del gobierno nacional para reducir y aplazar

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá, D.C., 6 de mayo de 2003 Alegato No. 113 Honorables Consejeros de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Expediente: 8123

En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten, procede esta Procuraduría Delegada a formular alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el art. 210 del C.C.A., en la redacción del art. 59 de la Ley 446 de 1998. NORMAS VIOLADAS y CONCEPTO DE VIOLACION La ciudadana R. Inés Jaramillo Murillo, actuando en su propio nombre en ejercicio de la acción pública consagrada en los arts. 237-2 de la Carta Política y 97-7 del C.C.A. solicita la nulidad por inconstitucionalidad del art. 1º (parcial) y 3º (parcial) del D. 712 de 2002 expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se reducen y aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación por la vigencia fiscal del 2002”, por encontrarlos la actora contrarios a la Constitución Nacional. NORMAS VIOLADAS y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Señala la actora como violadas las siguientes disposiciones de la Carta Política: Arts.: 151, 188 y 189 numeral 10, 208 y 209, 243, 334 y 352 y sustenta el concepto de violación de la siguiente manera: 1-Que el decreto demandado viola los arts. 151 y 352 de la

Carta Política en cuanto la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, se halla en cabeza del Congreso y conforme al segundo, la ley orgánica del presupuesto debe regular lo atinente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de la nación. Como los arts. 1º y 3º del D. 712/02 se contraviene lo preceptuado en el art. 29 del D. 111 de 1996, en cuanto dispones las contribuciones parafiscales y señala que el manejo, administración y ejecución de tales recursos se hará en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo el objeto previsto en ella los mismo que sus rendimientos y excedentes, aclarando que los administrados , por los órganos que forman parte del presupuesto General de la Nación, se incorporarían al presupuesto solamente para registrar su estimación en cuantía, en capitulo separado de las rentas.....................siendo su recaudo efectuado por los órganos encargados de su administración, consecuencialmente tal contravención origina la violación directa de las normas superiores analizadas. 2-Que viola el art. 243 de la Carta Política en cuanto sus arts. 1º y 3º reproducen el contenido material del art. 61 de la Ley 547 de 1999 lo que implica la violación del art. 243 superior porque desconocen la Sentencia C-1379 del 11 de octubre de 2000 e ignora la Sentencia C-478 de 1982, puesto que la primera precisó que los recursos parafiscales no forman parte del Presupuesto General de la Nación y que el Ejecutivo no

puede forzar el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales y la segunda define que una ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia de que trata, al punto que su desenvolvimiento acarrea su inconstitucionalidad, aclarando que los fallos expedidos en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducirlos en su contenido material. 3-Que el Decreto 712/02 viola los arts. 188/89 numeral 10 de la Carta en cuanto desborda los límites fijados en el art. 29 del D. 111 de 1996, lo cual lo hace inconstitucional pues genera la violación de los ordenamientos superiores citados, porque el Señor Presidente se le olvidó que al posesionarse juró cumplir la Constitución y las leyes y que como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa debe obedecer las leyes y velar por su estricto cumplimiento. 4-Que dicho Decreto viola los arts. 208 y 209 de la Carta Política porque al pretender el “Ministro de Hacienda y Crédito Público, aplazar la Inversión de Recursos, que por mandato de normas con carácter de orgánicas, que son por ello como una prolongación de la Carta Política), no pertenecen al presupuesto General de la Nación, se desconocen no solo el Estatuto Orgánico del Presupuesto sino claras sentencias que tienen el carácter de cosa juzgada constitucional, originando así la violación de la preceptivas constitucionales ahora analizadas”. 5-Que el Decreto 712/02, arts. 1º y 2º (sic), por constituir una

medida que incrementa la recesión, violan el art. 334 de la Carta Política, por tener una clara orientación de “contracción monetaria, vale decir, “evitar que salga dinero al mercado pues no se puede inferir cosa diferente del APLAZAMIENTO EN LA INVERSION DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES”, sobre las que el Gobierno Nacional no tiene la propiedad ni la administración, según lo ordenado en el art. 29 del D. 111 de 1996, “contracción monetaria que persigue una finalidad: incidir en el resultado de la inflación causada, ya que si no sale dinero al mercado, se frena la demanda, lo que conduce a que se incrementen los inventarios y, al incrementarse éstos, se disminuye la reproducción y el comercio, prolongándose así la recesión económica, la cual genera el desempleo”. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Se trata de establecer si en el sub-examine el Ejecutivo se excedió en el ejercicio de sus facultades con violación de las normas de rango constitucional referidas por la actora, al expedir el Decreto 712/02 y disponer en los arts. 1º y 3º una reducción y aplazamiento del presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002. El Decreto demandado se halla transcrito y publicado en todo su contenido el Diario Oficial No.44.775 del 20 de abril de 2002 que obra en el expediente, por lo que siendo de fácil consulta, nos releva de su transcripción en esta oportunidad. Sea lo primero precisar que aunque la actora propuso la

acción de nulidad por inconstitucionalidad por violación directa del D. 712 de 2002 a las normas constitucionales expuestas como violadas, la vía correcta para el control jurisdiccional de la norma demandada es la acción pública de simple nulidad en cuanto a la determinación de la violación de los textos fundamentales solo puede llegarse a través de la disposición contenida en el art. 29 del D. 111 de 1996 y demás normas de orden presupuestal que le sirven de sustento, por haberse inobservado al expedir el D. 712 de 2002, pues la presunta inconstitucionalidad deviene de la inconformidad del acto cuestionado con la referida disposición y de la infracción directa de los preceptos constitucionales citados por la actora, tal como lo ha venido sosteniendo el H. Consejo de Estado en diversos pronunciamientos. De esta manera, con el propósito esbozado ab initio es preciso partir del análisis no solo de las normas constitucionales presuntamente contrariadas sino de la que regula las contribuciones parafiscales a fin de establecer su incidencia en la reglamentación objeto de cuestionamiento. De acuerdo con lo establecido en el art. 352 de la Carta Política, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución del presupuesto de la Nación de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo. Así mismo conforme al art. 151 superior, al Congreso corresponde expedir la ley orgánica para la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de

apropiaciones, y de conformidad con el art. 347 ibidem, el proyecto d Ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. A su turno el D. 111de 1995 que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto (compila leyes 38 de 1998, 179 de 1994 y 225 de 1995 que lo conforman) señala: art. 29. “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social.........COPIAR.FOLIO 5

DEMANDA..................

1. Art. 11: El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a)El presupuesto de rentas contendrá la Estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b)El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, incluirá las apropiaciones para..............................los establecimientos públicos.........................,distinguiendo entre gastos des funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos...”.

Dentro del marco constitucional y legal así conformado se incorporan los cuestionamientos efectuados al D. 712 de 2002 y por lo tanto con referencia al mismo es que debe examinarse su legalidad; y al hacerlo encontramos los siguiente

1.Que el Gobierno Nacional está facultado por la Carta Política y por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, como acto de ejecución del mismo, para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en desarrollo del art. 352 superior y en los términos y bajo las condiciones señaladas en los arts. 76 y 77 del D. 111 de 1996 cuyo contenido hemos reseñado anteriormente, en tanto tal determinación, de acuerdo a la motivación del Decreto acusado, se adoptó teniendo en cuenta que los ingresos que se esperaba percibir no eran suficientes para financiar los gastos autorizados en la ley anual del presupuesto para la vigencia fiscal de 2002, conforme a los contemplado en la Ley 714 del 20 de diciembre de 2001 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para dicha vigencia (1º de enero a 31 de diciembre de 2002), lo cual influía profundamente en el mantenimiento de la coherencia macroeconómica, dada, además la situación económica del país. 2.Que la medida se adoptó con el cumplimiento de las exigencias legales del Estatuto Orgánico del Presupuesto y en ejercicio de las facultades entregadas por la Constitución y la Ley al Ejecutivo, lo que implica que no se excedió en el ejercicio de sus funciones como se indica en la demanda. 3.Que si los órganos que forman parte del presupuesto parte del presupuesto deben someterse al mismo en su ejecución, quiere ello decir que no están obligados a realizar todos los gastos en él contenidos, pues conforme a lo señalado los arts.

347 de la Carta y 89 del D. 111 de 1996, las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva; de donde claramente se establece que dichas apropiaciones no son órdenes de gasto sino autorizaciones otorgadas por el Congreso, de acuerdo a la estimación de ingresos y gastos de cada año efectúa dicho órgano. 4.Que el Gobierno Nacional es el responsable de la Política económica y de desarrollo y por ende del manejo de la política fiscal de la Nación, pues es quien tiene conocimiento en detalle de la disponibilidad de los recursos con que cuenta el Estado para atender sus gastos. Por esta razón es que la Ley Orgánica del Presupuesto en cumplimiento del art. 352 de la Carta le otorgó al Gobierno Nacional la facultad de reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones, cuando se dieren las circunstancias en ella previstas y con las exigencias allí consignadas (D. 111 de 1996 arts. 76 y 77); lo cual indica que la facultad así conferida no es discrecional sino que se halla sometida a dichos parámetros y debe cumplirse por el Gobierno teniendo en cuenta sus responsabilidades constitucionales en materia económica, fiscal y presupuestal. 5.Que teniendo en cuenta la composición del Presupuesto General de la Nación para establecer las partidas que deben ser reducidas o aplazadas, debe cobijar a todos y cada uno de los órganos o entidades que lo conforman y a todos los recursos que de él forman parte, incluidas las rentas para

fiscales por hacer parte de ese presupuesto así sea para efectos de registrar la estimación de su cuantía, por cuanto de todas maneras afectan en un momento dado el mantenimiento del orden económico y la coherencia macroeconómica; de donde es razonable que las apropiaciones de gastos que de ellas provengan puedan constituirse en objeto de reducción o aplazamiento por parte del Gobierno en atención a que es su respnsabilidad de estabilidad económica del país, y e aplicación del principio de universalidad presupuestal consagrado en el art. 342 de la Carta Política, que supone que todas las rentas y todos los gastos sin excepción, deben figurar en un presupuesto. En relación con la reducción en virtud de la coherencia macroeconómica la H. Corte Constitucional ha dicho “....así, las necesidades........COPIAR FOLIO 10 CONTESTACION............. 6.Que siendo el Servicio Nacional de Aprendizaje Sena un establecimiento público de orden nacional un órgano del Presupuesto General de la Nación, con sujeción, en virtud de los dispuesto en el art. 352 de la Carta Política, a la regulación de la Ley Orgánica del Presupuesto en la aprobación, modificación y ejecución del suyo, es sujeto a no dudarlo de la reducción o aplazamiento de sus apropiaciones, dispuesta por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 712 de 2002, en la misma forma que todos los demás órganos que lo configuran con extensión a sus rentas parafiscales en las condiciones y por las razones atrás establecidas. En las anteriores condiciones no encuentra esta Delegada contrariedad alguna de Decreto 712 de 2002 por el cual se

reducen y aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, con las normas constitucionales y legales citadas como tales por la actora, lo cual implica que las pretensiones de la demanda no tengan vocación de prosperidad, al quedar perfectamente determinado que el Gobierno Nacional estaba autorizado por la Carta Política y por la ley Orgánica de Presupuesto para efectuar la deducción y aplazamiento de las apropiaciones presupuestales en la forma que lo hizo, dando cumplimiento a los parámetros y exigencias en tales ordenamientos establecidos y que tal decisión cobijaba a las rentas parafiscales de los órganos que conforman dada su influencia en la estabilidad económica del país. Con fundamentos en los planteamientos que anteceden, esta Agencia del Ministerio Público, se permite solicitar muy comedidamente de esa H. Corporación, sean denegadas las súplicas de la demanda. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado

MCMA/DHG/Mbr.