PGN - PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION - Facultad del gobierno para reducir y aplazar apropiaci

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá, D.C., 2 de julio de 2003 Alegato No.183 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero Expediente No.2002038901 (8431) En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten, procede esta Procuraduría Delegada a formular alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el art. 210 del C.C.A. en la nueva redacción del art. 59 de la Ley 446 de 1998.

ANTECEDENTES El ciudadano NORBERTO ENRIQUE HINCAPIE FRANCO actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública prevista en el art. 84 del C.C.A., solicita la nulidad parcial del art. 3º del Decreto 712 de 2002 por el cual se aplazan unas apropiaciones en el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, en cuanto se refiere a la suspensión en la aplicación del presupuesto del servicio Nacional de Aprendizaje -SENAy del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBFpor tratarse de ingresos farafiscales y en consecuencia se decrete así mismo la nulidad parcial del decreto 2121 de 2002 por el cual se prorroga el aplazamiento del anterior hasta el 31 de octubre del mismo año por las mismas razones. 2 NORMAS VIOLADAS y CONCEPTO DE LA VIOLACION Cita como normas violadas el actor, los arts. 151 de la Carta

Política y 29 de Decreto 111 de 1996 que regulan en su orden la expedición de las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto y las contribuciones parafiscales; y sustenta el concepto de violación en la siguiente forma: 1-Que el Gobierno Nacional a través de la expedición de las normas aquí demandadas consideró los recursos parafiscalses del Sena como rentas generales y corrientes del presupuesto nacional, haciéndolos objeto de reducciones y aplazamientos, contrariando el art. 29 del decreto 111 de 1996, no obstante que éstas no hacen parte integrante contable del presupuesto general de la Nación pues si allí aparecen es solo para registrar el valor de su cuantía, dada su categoría diferente a los impuestos corrientes del Estado que por lo mismo no puede a discreción dársele un tratamiento igual al de estos últimos como lo hacen las normas demandadas. 2-Que el ejecutivo desconoció el mandato constitucional del art. 151 de la Carta y violó el Estatuto Orgánico del Presupuesto o Decreto 111 de 1996, pues al efectuar la reducción del presupuesto de rentas y recursos de capital la través del Decreto 712 de 2002, no atendió el Estatuto Orgánico como lo ordena la Constitución en el sentido que el Decreto ignoró el art. 151 de la Carta siendo claro respecto de los recursos parafiscales como suficientemente se ha establecido en este escrito. 3-Que lo mismo acontece con el decreto 2121 de 2002 al prolongar en el tiempo los efectos inconstitucionales del anterior decreto 712, convirtiéndose en una extensión de

aquel el cual debe sufrir la misma suerte del primero o sea su nulidad a pesar de que al momento del fallo ya hayan surtido sus efectos, conforme lo ha establecido el Consejo de Estado en varios fallos, pues con los actos acusados el Gobierno Nacional ha revivido y un acto declarado nulo. 3 CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Se trata de establecer en el sub examine como se hizo al conceptuar en el proceso No.2002005201 (8123), si el ejecutivo se excedió en el ejercicio de sus facultades, con violación de las normas de orden constitucional y legal citadas por el actor, al expedir los decretos 712 y 2121 de 2000, los que en sus art. 3º y 1º respectivamente aplazan el presupuesto de rentas y recursos de capital en su ejecución para la vigencia fiscal de 2002 y su prorroga hasta el 31 de octubre del mismo año. Las normas demandadas en lo pertinente son del siguiente tenor: Decreto 712 de 2002 (abril 13) “Art. 3º. Aplazase hasta el 30 de septiembre de 2002, el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal de 2002 en la suma de quinientos treintanuevemil trescientos noventa y cuatro millones quinientos cuarenta y cinco mil seiscientos setenta y seis pesos moneda legal (539.394.545.676) según el siguiente detalle: Aplazamiento Presupuesto General de la Nación .....Sección 1804 Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) Total...................................................41.000.000.000 320 C-inversión...............................41.000.000.000...”

Decreto 2121 de 2002 (septiembre 24) “Art. 1º. El aplazamiento de que trata el art. 3º del Decreto 712 de 2002 se prorroga hasta el 31 de octubre de 2002...” Con el propósito esbosado ab initio es preciso partir del análisis no solo de la norma constitucional y legal presuntamente contrariada sino de todas aquellas del mismo 4 rango que tratan la materia presupuestal y las legales que se refieren a la misma materia y que regulan las contribuciones parafiscales a fin de establecer su incidencia en la reglamentación objeto de cuestionamiento y al efecto se tiene: De acuerdo con lo establecido en el art. 352 de la Carta Política, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución del presupuesto de la Nación de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo. Así mismo conforme al art. 151 superior, al Congreso corresponde expedir la ley orgánica para la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, y de conformidad con el art. 347 ibidem, el proyecto d Ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. A su turno el D. 111de 1995 que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto (compila leyes 38 de 1998, 179 de 1994 y 225 de 1995 que lo conforman) señala:

1. Artículo 11. El Presupuesto General de la Nación se

compone de las siguientes partes: a)El presupuesto de rentas contendrá la Estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b)El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, incluirá las apropiaciones para ....los establecimientos públicos.....,distinguiendo entre gastos des funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos...”. art. 29. “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan 5 a un determinado y único grupo social y se utilizan para beneficio de su propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”. -Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones

presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el art. 347 de la Constitución Política o que no se perfecciones los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”. -“Artículo 77-Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento señalará por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas...”. -“Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran 6 y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse...”. Dentro del marco constitucional y legal así conformado se incorporan los cuestionamientos efectuados a los Decretos 712 y 2121 de 2002 y por lo tanto con referencia a los mismos es que debe examinarse su legalidad; y al hacerlo encontramos lo siguiente 1.Que el Gobierno Nacional está facultado por la Carta

Política y por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, como acto de ejecución del mismo, para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en desarrollo del art. 352 superior y en los términos y bajo las condiciones señaladas en los arts. 76 y 77 del D. 111 de 1996 cuyo contenido hemos reseñado anteriormente, en tanto tal determinación, de acuerdo a la motivación del Decreto acusado, se adoptó teniendo en cuenta que los ingresos que se esperaba percibir no eran suficientes para financiar los gastos autorizados en la ley anual del presupuesto para la vigencia fiscal de 2002, conforme a los contemplado en la Ley 714 del 20 de diciembre de 2001 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para dicha vigencia (1º de enero a 31 de diciembre de 2002), lo cual influía profundamente en el mantenimiento de la coherencia macroeconómica, dada, además la situación económica del país, la cual estaba afectando por igual a todas las entidades del Estado, también al Sena y al I.C.B.F. 2.Que la medida se adoptó con el cumplimiento de las exigencias legales del Estatuto Orgánico del Presupuesto y en ejercicio de las facultades entregadas por la Constitución y la Ley al Ejecutivo, lo que implica que no se excedió en el ejercicio de sus funciones como se indica en la demanda. 3.Que si los órganos que forman parte del presupuesto parte del presupuesto deben someterse al mismo en su ejecución, quiere ello decir que no están obligados a realizar todos los gastos en él contenidos, pues conforme a lo señalado los arts.

347 de la Carta y 89 del D. 111 de 1996, las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso 7 para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva; de donde claramente se establece que dichas apropiaciones no son órdenes de gasto sino autorizaciones otorgadas por el Congreso, de acuerdo a la estimación de ingresos y gastos de cada año efectúa dicho órgano. 4.Que el Gobierno Nacional es el responsable de la Política económica y de desarrollo del país y por ende del manejo de la política fiscal de la Nación, pues es quien tiene conocimiento en detalle de la disponibilidad de los recursos con que cuenta el Estado para atender sus gastos. Por esta razón es que la Ley Orgánica del Presupuesto en cumplimiento del art. 352 de la Carta le otorgó al Gobierno Nacional la facultad de reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones, cuando se dieren las circunstancias en ella previstas y con las exigencias allí consignadas (D. 111 de 1996 arts. 76 y 77); lo cual indica que la facultad así conferida no es discrecional sino que se halla sometida a dichos parámetros y debe cumplirse por el Gobierno teniendo en cuenta sus responsabilidades constitucionales en materia económica, fiscal y presupuestal. 5.Que para la época aplazamiento se daban las condiciones para decretarlo, consistentes en que los recaudos del año 2002 eran inferiores al total de gastos y obligaciones contraídas que debían pagarse con cargo a tales recursos y que la coherencia macroeconómica así lo exigía, dada la

situación económica por la que atraviesa el país desde hace algún tiempo, tal como aparece de la motivación de los decretos. De donde puede inferirse que la obligación de aplazamiento en la ejecución del presupuesto tiene su origen, no en una situación normal, sino en circunstancias de orden económico realmente graves y de excepción que afectan por igual a todos los estamentos y estratos sociales del país y desde luego a todos los órganos que conforman el presupuesto nacional, quedando por lo mismo incluidos en la cuota de sacrificio que debía emprenderse para lograr la estabilidad económica. Sin que una decisión de esta naturaleza adoptada con tal fin vaya a afectar en su esencia la administración, destino y ejecución del presupuesto de una entidad en particular, pues 8 los efectos económicos en lo negativo, castigan por igual sus componentes cualquiera sea su origen y el sector al cual se hallen dirigidos o se vayan a aplicar. 6-Que una cosa es la naturaleza parafiscal de ciertos componentes del presupuesto de un organismo y otra completamente diferente que alguno de estos componentes o todos, en un momento dado, queden afectados con una decisión de aplazamiento dado su origen superior y excepcional, como el contenido en los decretos demandados, en cuanto al ejecutivo se le ha asignado la obligación de regular y mantener el orden económico y de desarrollo del país.

7. Que si bien es cierto que las contribuciones parafiscales no integran contablemente el presupuesto general de la Nación también lo es que su registro en él para la estimación de su cuantía no se queda ahí, sino que dicha incorporación, así no transforme su naturaleza esta llamada a operar para efectos de asegurar las condiciones

necesarias para su adecuado manejo, administración y control como parte del control político y operativo que ejerce el Gobierno Nacional en el presupuesto general de la Nación como producto y desarrollo de la soberanía fiscal del Estado. 8.Que teniendo en cuenta la composición del Presupuesto General de la Nación para establecer las partidas que deben ser reducidas o aplazadas, debe cobijar a todos y cada uno de los órganos o entidades que lo conforman y a todos los recursos que de él forman parte, incluidas las rentas para fiscales por hacer parte de ese presupuesto así sea para efectos de registrar la estimación de su cuantía, por cuanto de todas maneras afectan en un momento dado el mantenimiento del orden económico y la coherencia macroeconómica. De donde es razonable que las apropiaciones de gastos que de ellas provengan puedan constituirse en objeto de reducción o aplazamiento por parte del Gobierno en atención a que es su responsabilidad de estabilidad económica del país, y e aplicación del principio de universalidad presupuestal consagrado en el art. 342 de la Carta Política, que supone que todas las rentas y todos los 9 gastos sin excepción, deben figurar en un presupuesto, que prima sobre los demás. En relación con la reducción en virtud de la coherencia macroeconómica la H. Corte Constitucional ha dicho: “....así, las necesidades macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto, puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política económica general. Así incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobierno reduzca o aplace la ejecución de las partidas, por ejm. con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En tales

eventos también es razonable que la ley autorice al Gobierno a la reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta Corporación había señalado que el presupuesto no debe conspirar contra las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la junta directiva del Banco de la República, exigencia que no se limita a las fases de programación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. (Sent. C-192 de abril 15 de 1997, M.P.Dr. Alejandro Martínez Caballero). 9.Que siendo el Servicio Nacional de Aprendizaje Sena un establecimiento público de orden nacional un órgano del Presupuesto General de la Nación, con sujeción, en virtud de los dispuesto en el art. 352 de la Carta Política, a la regulación de la Ley Orgánica del Presupuesto en la aprobación, modificación y ejecución del suyo, es sujeto a no dudarlo de la reducción o aplazamiento y prorroga de sus apropiaciones, dispuesta por el Gobierno Nacional mediante los Decretos 712 y 2121 de 2002, en la misma forma que todos los demás órganos que lo configuran con extensión a sus rentas parafiscales en las condiciones y por las razones atrás establecidas. En las anteriores condiciones no encuentra esta Delegada contrariedad alguna de los Decretos 712 y 2121 de 2002 por el cuales se reducen y aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, con las normas constitucionales y legales citadas como

tales por la actora, lo cual implica que las pretensiones de la demanda no tengan vocación de prosperidad, al quedar perfectamente determinado que el Gobierno Nacional estaba autorizado por la Carta Política y por la ley Orgánica de Presupuesto para efectuar la deducción y aplazamientos de las apropiaciones presupuestales en la forma que lo hizo, dando cumplimiento a los parámetros y exigencias en tales ordenamientos establecidos y que tal decisión cobijaba a las 10 rentas parafiscales de los órganos que conforman dada su influencia en la estabilidad económica del país. Con fundamentos en lo planteamientos que anteceden, esta Agencia del Ministerio Público, se permite solicitar muy comedidamente de esa H. Corporación, sean denegadas las súplicas de la demanda. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado

MCMA/DHG/Mbr.