PGN - PRESUPUESTO MUNICIPAL - La elaboración del presupuesto es función del Director del ente e

PROCURADURIA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PUBLICA

Radicación Nº: 092-637-00

Disciplinado: Luis Alfonso Estupiñán Salazar.

Cargo y Entidad: Alcalde Municipal de Soatá (Boyacá).

Quejoso: Jairo Arturo Gómez Blanco.

Fecha de Queja: 23 de febrero de 1999.

Fecha hechos: 15 julio de 1998, 22 de septiembre de 1998 y 22 de febrero de 1999.

Asunto: Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., 27 de junio de 2003

I. ASUNTO Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto en oportunidad por el

disciplinado LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, Alcalde Municipal de Soatá (B) (Fl.234), contra el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo mediante Resolución 014 del 31 de mayo de 2002 (Fl. 221), a través del cual se le sancionó con MULTA de once (11) días de salario devengado para la época de los hechos, es decir, la suma de QUINIENTOS

NOVENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS OCHETA Y NUEVE PESOS CON

SESENTA CENTAVOS ($597.889,60).

Adicionalmente, se decretará la prescripción de la conducta respecto de la cual operó dicho fenómeno de extinción de la acción disciplinaria. En el presente caso se investiga la conducta de un Alcalde Municipal que conforme lo establece el artículo 76-1-A) del Decreto 262 de 2000 corresponde conocer en

primera instancia a las Procuradurías Provinciales y en segunda instancia, según lo señalado en el artículo 75 del mencionado Decreto, a las Procuradurías Departamentales. Ahora bien, el Procurador General de la Nación, mediante auto de junio 6 de 2003, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 7, 19 y el parágrafo del artículo 7 del Decreto 262 de 2000 designó al Procurador Delegado para la Moralidad Pública como funcionario especial de segunda instancia para conocer de los procesos relacionados en el mencionado auto, dentro de los cuales se encuentra el que es hoy objeto de análisis. En consecuencia, por disposición del Procurador General de la Nación, quien legalmente se encuentra facultado para ello, la Delegada para la Moralidad Pública es competente para conocer del presente asunto (Fl. 243).

II. DE LA PRESCRIPCION Identificación de los hechos motivo de investigación.

1. Son objeto de investigación las siguientes conductas reprochadas al señor LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN, en su calidad de Alcalde de Soatá (Boyacá):

1 a. En el segundo cargo omitir expedir el correspondiente acto administrativo por medio del cual declaró insubsistente al Director Ejecutivo del Instituto para la Recreación y el Deporte de Soatá JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO y a su vez designar a su sucesor, con indicación de las fechas en las cuales empezaba a surtir los efectos legales y fiscales, pues la desvinculación se produjo mediante oficio No. 148 del 21 de marzo de1998. b. En el tercer cargo le fue endilgado, omitir darle respuesta a la petición presentada por el señor JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO en abril 15 de 1998, mediante el

cual solicitaba documentos e información correspondiente al pago de los salarios adeudados (Fl. 112). El artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984, consagra que los derechos de petición se deben resolver o contestar dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Conforme se estableció en el acta de visita práctica en la Alcaldía de Soatá (Fl. 62), el derecho de petición fechado el 15 de abril (Fl. 15), fue presentado en la misma fecha, el 15 de abril de 1998, es decir que el término en que este debió ser respondido concluyó el 7 de mayo de 1998. De la prescripción de la acción disciplinaria.

2. Como los hechos investigados tuvieron ocurrencia los días 21 de marzo y 7 de mayo de 1998, a la fecha de esta providencia, han transcurrido más de cinco (5) años, motivo por el cual resulta improcedente continuar con su trámite, pues se produjo el fenómeno de la PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA, al tenor de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 200 de 1995, y en consecuencia se archivará la misma en favor del encartado LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR.

Análisis de los criterios para compulsar copias, como consecuencia de la Prescripción de la acción disciplinaria.

3. Conforme lo establece la Directiva 06 expedida por el Despacho del Procurador General de la Nación, el 6 de agosto de 1997, corresponde analizar los criterios para compulsar copias en caso de prescripción, moras y omisiones procesales, conforme

a las directrices establecidas en dicho acto administrativo, en la presente actuación disciplinaria. El estudio consistirá en observar si se presentan retardos u omisiones de actuar ostensibles o protuberantes, por que transcurrieron periodos prolongados sin actuación alguna, sin que resulten explicables “prima facie” por la gran cantidad de asuntos a cargo de la dependencia de funcionario correspondiente, así como, dolo o negligencia gravísima o grave: La queja fue recibida el 2 de febrero de 1999 en la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo (Fl. 3), el 5 de marzo de 1999 dicha Procuraduría abrió indagación preliminar (Fl. 17), se practicaron pruebas y el expediente fue remitido por competencia a la Procuraduría Regional de Boyacá el 28 de septiembre de 1999 (Fl. 79) dependencia que la avocó su conocimiento el 16 de noviembre de 1999 (Fl. 80), pero al variar la competencia por la entrada en vigencia del decreto 262 de 2000 volvió a la Provincial de Santa Rosa de Viterbo el 14 de marzo de 2000, según recibido que aparece (Fl. 80 reverso) y se profirió auto avocando su conocimiento el 29 de marzo de 2000 (Fl. 81), se entregó a la abogada sustanciadora el 25 de abril de 2000 (Fl. 81 reverso), se abrió investigación disciplinaria el 5 de septiembre del mismo año (Fl. 82), se practicaron pruebas y el 30 abril de 2001 se profirió el auto de 2 cargos (Fl. 112) comisionando para la notificación del mismo al Procurador

Provincial de Tunja quien recibió el expediente el 29 de junio de 2001 (Fl. 119) y cumplida la comisión conferida devolvió el expediente a la Provincial de Santa Rosa de Viterbo en donde se recibió el 28 de agosto de 2002 (Fl. 153 reverso), ordenó pruebas de descargos el 23 de octubre de 2001 (Fl. 154) comisionado para el efecto al Personero de Soatá, una vez cumplida devolvió el expediente el 19 de enero de 2002, el cual fue recibido por la Provincial el siguiente 31 de enero, para proferir el fallo de primera instancia el 31 de mayo de 2002 (Fl. 221). El fallo se notificó personalmente el 2 de julio de 2002 por comisión conferida a la Provincial de Tunja (Fl. 233); se interpuso recurso de apelación el 9 de julio (Fl. 234), se recibió nuevamente por la Provincial se Santa Rosa de Viterbo el 5 de agosto (Fl. 238 reverso), se concedió la alzada el 8 de agosto (Fl. 239), se envió al superior y se recibió por la Procuraduría Regional de Boyacá el 20 de agosto (Fl. 240), se asignó a la funcionaria sustanciadora mediante auto del 4 de septiembre de 2002 (Fl. 241) y el 6 de junio de 2003 el Procurador General de la Nación asignó el conocimiento de las segunda instancia a la Delegada para la Moralidad Pública “atendiendo la especial situación de congestión de procesos que atraviesa la Procuraduría Regional de Boyacá”. Se observa entonces, que no existió inactividad ostensible en el trámite dado en

primera instancia al expediente, y la inactividad de nueve meses que se observa en la Procuraduría Regional de Boyacá se halla plenamente justificada en la congestión de procesos que aquejaba a esa dependencia, tal como lo señaló el señor Procurador General de la Nación en su resolución del 6 de junio de 2003, con fundamento en la información presentada por el mismo Procurador Regional de Boyacá (Fl. 243), razón por la cual no es procedente compulsar copias en su contra.

III. DE LOS CARGOS IMPUTADOS Teniendo en cuenta que aún se encuentra vigente la conducta imputada en el primer cargo, al señor LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, en su calidad de Alcalde del Municipio de Soatá (Boyacá), se procede a efectuar una breve reseña de la misma contenida en decisión del treinta de mayo de 2001 (Fls. 112):

1. Primer Cargo: Se le endilgó que presuntamente incurrió en las faltas disciplinarias tipificadas en los artículos 38, 39 numerales 1 y 9, 40 numerales 1 y 2; 41 numeral 7 de la Ley 200 de 1995, por el desconocimiento de las normas contenidas en el Decreto 061 de1998, artículo 3 numeral 1 literal d) del manual de Funciones del municipio de Soatá, en concordancia con el artículo 91 literal d) numeral 1 y 5 de la Ley 136 de 1994, 6, 53, 123 inciso 2 y 209 de la Constitución Política, por cuanto en su condición de Alcalde y Presidente del instituto para el Deporte y la Recreación de

Soatá, omitió incluir dentro de los gastos de funcionamiento vigencia fiscal 1998 y 1999 lo atinente al pago de salarios y prestaciones sociales del Director Ejecutivo JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO, causadas del 5 de noviembre de 1997 al 24 de marzo de1998, función que le correspondía conforme al artículo vigésimo del Acuerdo 021 de 1995; y transgredió el derecho fundamental del funcionario al pago oportuno de su remuneración salarial y sus prestaciones sociales.

IV. EL FALLO IMPUGNADO

3 Después de evaluar el material probatorio allegado al proceso se decidió (Fl. 221) no aceptar los descargos presentados y sancionar al Ingeniero LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, en su calidad de alcalde de Soatá (Boyacá, al considerar que con su conducta vulneró las normas contenidas en los artículos 6, 123 inciso 2 y 209 de la carta política y 3 del Código Contencioso administrativo y el artículo 26 del decreto 2400 de 1968, al considerarlo responsable por que a pesar de que se apropiaron las partidas para el funcionamiento del Instituto, se omitió pagar oportunamente los salarios y demás prestaciones laborales adeudados a JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO como Director Ejecutivo del Instituto de Recreación y Deporte de Soatá.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El recurrente solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos:  Que solamente tuvo conocimiento del Instituto de Recreación y deporte hasta cuando recibió un oficio de COLDEPORTES, ya que el Director no tenía cargo

de libre nombramiento y remoción.  No tuvo conocimiento pleno de la forma de vinculación de JAIRO GOMEZ BLANCO, por que los documentos soportes no aparecieron durante su mandato, por lo que señala que como consecuencia del ocultamiento de esta información fue inducido a cometer un error. Razón por la cual, ante la duda y para evitar incurrir en alguna anomalía elevó consultas a la Secretaría Jurídica y del Interior del Departamento, Departamento administrativo de la función pública y ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.  Que no podía desvincular a una persona de la que no sabía si había sido vinculada por acto administrativo, pues no se encontraba dentro de la planta de personal de la alcaldía, razón por la que el nuevo director se vinculó mediante orden de trabajo.  Que no actuó en forma dolosa, pues no tuvo la intención de omitir el pago, sino que para evitar actuar en forma errada efectuó las correspondientes consultas y cuando se aclaró la situación y el solicitante volvió a aparecer suscribió la correspondiente conciliación.  La determinación de la naturaleza de la falta no se ajustó a los criterios establecidos para el efecto, pues no se tuvo en cuenta que actuó sin intención, mucho menos de perturbar el servicio y no es una conducta reiterada.  Al sustentar el recurso citó el memorial de descargos como parte integral de la apelación, en el que señaló no era cierto que hubiese omitido la inclusión el rubro para el pago de salarios y prestaciones adeudados a Director Ejecutivo dentro de los presupuestos de la vigencia fiscal 1998 y 1999, toda vez que se

encontraba de manera general dentro del rubro de gastos de funcionamiento de la planta de personal de la Alcaldía están los gastos correspondientes a ese Instituto y era a la Junta Directiva a la que le correspondía distribuir el presupuesto a iniciativa del proyecto presentado por el Director.

VI. CONSIDERACIONES DE LA DECISION DE

4 SEGUNDA INSTANCIA De la responsabilidad del Alcalde de Soatá.

1. Previo al análisis de la conducta, es pertinente puntualizar que la falta imputada en el primer cargo se encuentra vigente, toda vez que en el auto de cargos se le endilgó al señor LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, en su calidad de Alcalde Municipal y presidente del Instituto para el Deporte y la Recreación de Soatá, que omitió incluir dentro de los gastos de funcionamiento vigencia fiscal 1998 y 1999 lo atinente al pago de salarios y prestaciones sociales del Director Ejecutivo JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO, causadas del 5 de noviembre de 1997 al 24 de marzo de1998, dado que mediante el Acuerdo 001 del 22 de septiembre 1998 (Fl. 41) la Junta Directiva del ente deportivo fijó el presupuesto del Instituto para la vigencia de 1998 y a través del Acuerdo 001 del 2 de febrero de 1999 fijó el presupuesto para la vigencia de 1999 (Fl. 43).

Lo anterior quiere decir, que los hechos motivo de investigación aún no están prescritos, pues su ocurrencia se produjo el 22 de septiembre de 1998 y el 2 de febrero de 1999, fechas desde las cuales no han transcurrido los cinco años para que se presente el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria.

2. Pasando al estudio del comportamiento, el recurrente niega que se hubiese omitido la inclusión del rubro para el pago de salarios y prestaciones sociales adeudados al señor JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO, de un periodo de tiempo, cuando se desempeñó como Director Ejecutivo del Instituto de recreación y Deporte de Soatá, apoyándose en los presupuestos de las vigencias 1998 y 1999 de la Alcaldía del Municipio de Soatá, pues afirma que allí está contenido dentro del rubro de gastos de funcionamiento de la planta de personal de la Alcaldía, aunque no está específicamente determinado por cuanto el presupuesto se expide de manera general, y era a la Junta Directiva del Instituto a quien le correspondía distribuir el presupuesto a iniciativa del proyecto presentado por el Director.

El Profesor Carlos Arturo Gómez Pavajeau en su obra Dogmática del Derecho Disciplinario1, retrata el derecho disciplinario como una ciencia autónoma perteneciente al derecho público, en el cual los vínculos existentes entre las personas y el Estado se enmarcan dentro de las denominadas relaciones de sujeción, y específicamente cuando en ellas interviene un servidor público, corresponden a las relaciones especiales de sujeción que se identifican con el derecho disciplinario al ser relaciones orgánicas e internas de poder, fundamentadas en la obediencia o cumplimiento del deber y fidelidad debidas al Estado, siendo la esencia de la falta disciplinaria la infracción de un deber, y los deberes que se imponen en razón del cargo son por su puesto de tipo funcional. Es preciso anotar que el marco de responsabilidad disciplinaria de los servidores, está edificada sobre principios constitucionales como el de responsabilidad

establecido en el artículo 6, en el que se señala que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las Leyes y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, el artículo 122 de la Constitución Política que consagra que no “habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento” y el artículo 123 ibídem que los servidores públicos 1 GOMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario. Ed: Universidad Externado de Colombia, Bogotá . 2001, pags.25, 26, 33, 34, 37, 40, 115, 124. 5 “… ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento…”. El acuerdo 021 del 10 de junio de 1995 (Fl. 23) expedido por el Consejo Municipal de Soatá, por el cual se creó y reglamentó el Instituto para el Deporte y la Recreación Municipal, señaló como funciones y atribuciones del Instituto aprobar el presupuesto de rentas y gastos (Art. 8 num. 16), e impuso que dicha entidad estuviese dirigida por una Junta Directiva y un Director (art. 11), así mismo, que el Alcalde municipal presidiría la Junta Directiva (Fl. 23); el Acuerdo 007 del 25 de julio de 1998 por el cual se modificó el anterior (Fl. 29), volvió a incluir en forma similar dichas disposiciones, pero esta vez, asignó directamente a la Junta Directiva la función de Aprobar el presupuesto de rentas y gastos, analizar y decidir sobre sus balances y estados financieros (Art. 8 Num. 8) y al Director de la entidad le asignó la función de

“Elaborar el presupuesto Anual y los acuerdos mensuales de gastos y someterlos a la aprobación de la Junta Directiva” (Art. 13 num. 6). Lo anterior quiere decir, que el Ingeniero LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, en su calidad de Alcalde Municipal de Soatá y Presidente de la Junta Directiva del Instituto para el Deporte y la Recreación de Soatá, le correspondía aprobar junto con los demás miembros de la Junta el presupuesto de gastos, el cual debía ser presentado por el Director del Instituto, es decir, que no era su función incluir dentro del presupuesto determinado gasto, tal como se le reprochó en el auto de cargos (Fl. 113), toda vez que la elaboración del presupuesto era función del Director del referido instituto y no de los miembros de la Junta Directiva, pues se recalca, a ellos les correspondía aprobar el presupuesto del Instituto. Efectivamente, antes de ser expedido el Acuerdo 001 del 22 de septiembre 1998 (Fl. 41) que fijó el presupuesto del Instituto para la vigencia de 1998, fue nombrado por el Alcalde en ejercicio de la atribución otorgada por el Concejo municipal en el artículo 13 del acuerdo 007 de 1998 (Fl. 29) como Director de esa entidad descentralizada el señor MILTO JAVIER GOMEZ SANTOS, mediante el Decreto 042 del 3 de agosto de 1998 (Fl. 49). El citado acuerdo 021 de 10 de junio de 1995 (Fl. 23) y el Acuerdo 007 del 25 de julio de 1998 (Fl. 29) que modificó al primero, en sus artículos veinte y diecinueve,

respectivamente, autorizaron al Alcalde municipal para hacer los traslados, adiciones y operaciones necesarias en el presupuesto Municipal para el cumplimiento de la Ley 181 de 1995, el mismo Acuerdo y especialmente en lo relacionado con los gastos de funcionamiento del Instituto para el Deporte y la Recreación Municipal, función que se refiere a efectuar las operaciones presupuestales necesarias en el presupuesto del Municipio para proveer el funcionamiento del Instituto, lo cual efectivamente se hizo, pues así se comprobó en el acta de visita practicada en la Alcaldía de Soatá (Fl. 158) y en el decreto de liquidación del presupuesto del municipio de Soatá No. 071 del 23 de diciembre de 1997 para la vigencia de 1998 (Fl. 160) en el que aparece un rubro de educación cultura y recreación, y en el decreto de liquidación 072 del 30 de diciembre de 1998 (Fl. 186) el rubro de funcionamiento del I.R.D.S. Ahora bien, en el Acuerdo 007 del 1 de julio de 1998 (Fl. 29), se señaló en forma clara por el Concejo Municipal que a cargo del Director del Instituto para el Deporte y la Recreación del Municipio de Soatá estaba la dirección, la administración y representación legal del Instituto (Art. 13) y entre otras funciones, las siguientes: 6 “2. Organizar, dirigir y controlar las actividades del Instituto necesarias para su funcionamiento …

8. Expedir los actos administrativos, ejecutar las operaciones necesarias para el cumplimiento de las decisiones de la Junta Directiva y el cumplimiento de su objetivo y funciones, según la Ley, y los estatutos.

9. Velar por el cumplimiento de las normas legales que regulen al

instituto, su funcionamiento y el objeto, y establecer los sistemas de Control Interno a que se refiere el artículo 88 de la Ley 181 y normas concordantes.”. Estas funciones asignadas al Director del Instituto indican que era a él a quien le correspondía adelantar los trámites necesarios para el pago oportuno de los salarios y prestaciones adeudadas al señor JAIRO ARTURO GOMEZ BLANCO y no al Alcalde Municipal de Soatá como miembro de la Junta Directiva, pues fue hasta el 16 de febrero de 1999 cuando el señor GOMEZ BLANCO, presentó la primera petición para el pago de los salarios y prestaciones que le adeudaban. Se concluye entonces, que no se estructura la falta endilgada al señor LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, en su calidad de Alcalde Municipal de Soatá y miembro de la junta directiva del Instituto de Recreación y Deporte del Municipio de Soatá, por cuanto toda vez que las conductas que le fueron endilgadas no se encontraban dentro de la órbita de sus funciones, por lo que en consecuencia se le deberá absolver de responsabilidad en la Comisión de la misma. En mérito de lo expuesto, el Procurador Delegado para la Moralidad Pública, RESUELVE: PRIMERO: Revocar la decisión expedida mediante Resolución No. 014 del 31 de mayo de 2002, en cuanto la Procuraduría Provincial de Santa Rosa de Viterbo, impuso sanción disciplinaria consistente en MULTA de once (11) días de salario devengado para la época de los hechos al señor LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, en su condición de Alcalde Municipal de Soatá (B) portador de la CC. No.

número 4’251.556 de Soatá, y en su lugar ABSOLVERLO de responsabilidad disciplinaria, conforme a lo expuesto en el capitulo VI de esta decisión.

SEGUNDO: Declárese la prescripción de la acción disciplinaria, respecto del hecho de no dar respuesta al derecho de petición presentado el 15 de abril de 1998 dentro del presente proceso radicado con el No. 092-637-00, a favor de LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, por las razones expuestas en el capitulo II de esta providencia.

TERCERO: Notifíquese personalmente al Ingeniero LUIS ALFONSO ESTUPIÑAN SALAZAR, la determinación de absolución tomada en esta providencia, advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno, librando la respectiva comunicación, indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia, también se le comunicará la decisión de prescripción conforme lo dispone el artículo 36 de la Ley 200 de 1995, advirtiéndole la facultad que tiene de renunciar a la prescripción de la acción disciplinaria.

7 En cumplimiento de la Resolución del 6 de junio de 2003 expedida por el Procurador General de la Nación (Fl. 243), proferido el fallo de segunda instancia se devolverá el expediente al Procurador Regional de Boyacá, para que coordine la notificación de la decisión tomada.

CUARTO: Cumplida la notificación y la comunicación por la Procuraduría Regional de Boyacá, dicha dependencia devolverá el expediente a la oficina de origen para que archive las diligencias , en el caso de que el investigado no renuncie a la

prescripción. QUINTO.- Absténgase de compulsar copias con destino a los despachos competente para adelantar acción disciplinaria por la inactividad presentada en el trámite del proceso, por las razones consignadas en el capítulo II de la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: Por la Unidad Coordinadora para la Contratación Estatal se remitirá el expediente a la Procuraduría Regional de Boyacá, para que coordine la notificación de la decisión tomada, en cumplimiento de la resolución del 6 de junio de 2003 expedida por el Procurador General de la Nación (Fl. 243) y realizará las anotaciones de rigor.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Procurador Delegado para la Moralidad Pública PD. Moralidad Pública/094-637-00

JFRC/LYRM/SRP

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