PGN - PRESUPUESTO - Omisión al no adicionar las partidas o recursos que por ley está obligado

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ESTE FALLO TIENE SEGUNDA INSTANCIA

Dependencia: PROCURADURIA DELEGADA PARA LA ECONOMIA Y

LA HACIENDA PÚBLICA

Radicación 028-60710/01

Disciplinado LUCRECIA MURCIA DE BETANCOURTH

Cargoy Entidad Alcalde Municipio de Florencia Quejoso Reinaldo Llanos Urriago

Fecha Queja: Julio 6/2000

Fecha hechos: Junio a 31 diciembre de 1999

Asunto: Fallo Primera instancia

Bogotá, D.C. 28 abril de 2004 Esta Delegada en virtud de la competencia otorgada en el numeral 1º literal c) y parágrafo del artículo 25 del Decreto 262 de 2000 y el artículo 19 de la Resolución 017 del mismo año, proferida por el Procurador General de la Nación, procede a definir en primera instancia, la situación disciplinaria de la doctora LUCRECIA MURCIA DE BETANCOURTH, en su condición de Alcalde de Florencia, al no observar en el trámite de la investigación, irregularidad que vicie de nulidad el proceso disciplinario adelantado en su contra. ANTECEDENTES Se inició la presente investigación disciplinaria con fundamento en el oficio del 19 de junio de 2000, suscrito por el doctor Reinaldo Llanos Urriago y otros Concejales de Florencia, mediante el cual se denuncia la presunta omisión de funciones por parte de la Alcaldía Municipal, al no haber dado cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo 09 de mayo 6 de 1999, según el cual se debía destinar como mínimo el 40% de los recursos obtenidos por concepto de

arrendamiento, para el mantenimiento o mejoras de las plazas de mercado. (folios 2 a 9) 2 CARGOS Agotada la etapa de la investigación disciplinaria, se requirió disciplinariamente a la doctora Murcia de Betancourt, mediante providencia de enero 23 de 2003, porque en su calidad de Alcalde Municipal de Florencia, cargo que desempeñó entre el 1 de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2000, no presentó al Concejo Municipal el proyecto de acuerdo para que se apropiara en el presupuesto de gastos de la vigencia de 1999, del total de los recursos recaudados por concepto de arrendamiento de las plazas de mercado, el 40% para su funcionamiento y mantenimiento, omitiéndose un deber funcional exigido por el Acuerdo 09 de 1999. El cargo se sustentó en las pruebas relacionadas en el numeral 2 de dicha pieza procesal. La conducta se calificó provisionalmente como falta grave a titulo de dolo, conforme a lo dispuesto en los numerales 1 y 6 del artículo 27 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época en que ocurrieron los hechos, porque a pesar de haber sancionado el Acuerdo 09 de 1999, mediante el cual el Concejo destinó en forma especifica como mínimo el 40% de los recursos percibidos por concepto de arrendamiento y demás emolumentos para el mantenimiento de las plazas de mercado, omitió su aplicación, al no haber promovido la adición presupuestal correspondiente de los recursos obtenidos por dicho concepto (folios 311 a 318). DESCARGOS Al rendir las explicaciones solicitadas, advirtió la implicada que en el expediente

obran las pruebas que soportan el resumen de los gastos realizados para atender y garantizar el funcionamiento de las galerías de Florencia, y que además, en el control de presupuesto, rubros de gastos de mantenimiento de las galerías, no aparece actuación administrativas de su parte, que le hubieran permitido conocer la deficiencia del rubro para atender las necesidades y tomar las medidas necesarias tendientes a obtener los saldos de apropiación suficientes. 3 Agrega que no era su función como Alcalde estar al tanto de las disponibilidades presupuéstales, que el proceso administrativo para ejecutar el gasto, desde tener las disponibilidades presupuéstales suficientes hasta agotar el objeto del gasto, le correspondía al Secretario Administrativo, pero que de todas maneras de la prueba allegada al plenario se evidencia que en la administración de las galerías se incurrió en gastos superiores al 40% de los ingresos percibidos durante los meses de junio a diciembre del año 1999, como lo ordenaba el acuerdo del Concejo Municipal, gastos que se encuentran debidamente soportados. Advirtió la implicada que durante su gestión se dedicó a resolver los problemas por los que atravesaba Florencia, que además no le fue comunicado por parte del Secretario Administrativo ni por el Secretario de Hacienda la insuficiencia del rubro para cubrir los gastos para cumplir con el Acuerdo del Concejo, considerando que existió un error en el análisis de los hechos y concretamente respecto a su conducta, porque no se observa dolo ni daño alguno contra la administración, ni impartió instrucciones para que se omitiera elaborar los referidos acuerdos de adición. Finalmente, solicitó se recibieran algunas declaraciones para demostrar los

recursos invertidos en las galerías en las mejoras que se hicieron, el personal empleado y en general para que se ratifique los gastos descritos en el oficio del Secretario Administrativo, e incluso se indique quienes y en que tiempo desarrollaron actividades de celaduría, administración, tiempo de servicio, prestaciones y sueldo devengado, horas extras, asimismo para que expliquen el proceso presupuestal y más exactamente la imputación de cada gasto referido en el oficio de agosto de 2000. En providencia de mayo 30 de 2003 se negó la practica de dichas declaraciones, por inconducentes, teniendo en cuenta que los referidos gastos, además de que se encuentran acreditados en el plenario, obedecieron a otro tipo de necesidades, como se evidencia por ejemplo en el caso del contrato de vigilancia, aseo, mensajería, conducción, mantenimiento suscrito el 18 de enero de 1999, donde se contrató la celaduría y aseo para la Galería Central y Satélite, pero también se contrató el servicio de mensajería para la Administración y Planeación, Despacho del Alcalde, Salud y Educación, la 4 Permanente y gobierno y Hacienda. Conducción, mensajería y mantenimiento de las dependencias de la Alcaldía, de ahí que este contrató fue imputado al rubro 17111 Contratación Privada a Nivel Operativo, es decir, a otro diferente apropiado para el Municipio y no específicamente por el rubro de Mantenimiento de las Galerías. (folios 334 a 337) La Sala Disciplinaria en providencia de febrero 12 de 2004, al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que negó la practica de

pruebas, señaló que la implicada pretende demostrar con las pruebas denegadas, las inversiones realizadas para el funcionamiento de las plazas de mercado o galerías, pero el hecho que se le reprocha es la omisión de presentar al Concejo Municipal de Florencia el proyecto de Acuerdo para que en el presupuesto de gastos de la vigencia de 1999, se apropiara el 40% de los ingresos provenientes del arrendamiento y demás emolumentos, omisión que la misma implicada admitió en su escrito de apelación y que además se encuentra acreditada dentro del expediente con el documento de ejecución del presupuesto de ingresos, donde aparece en el rubro plaza de mercado un recaudo de $246.837.516.00, en tanto que la ejecución de gastos, rubro 2215803, la apropiación total por la misma vigencia fue de $33.037.982.00 (folio 352 a 357) Vencido el periodo probatorio, mediante providencia de febrero 24 de 2004, se ordenó el traslado para alegatos de conclusiones a la implicada, no obstante guardo silencio (folios 360 a 362) CONSIDERACIONES Conforme al artículo 118 de la Ley 200 de 1995 vigente para la época en que ocurrieron los hechos, hoy artículo 142 de la Ley 734 de 2002, no se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado, es decir, se encuentre demostrada la realización material de la conducta, ésta encuentre adecuación típica en las normas citadas como infringidas y el autor

de la misma haya actuado con dolo o con culpa. 5 La conducta censurada esta circunscrita a la omisión en la que incurrió la disciplinada al no presentar al Concejo Municipal de Florencia el proyecto de Acuerdo para que en el presupuesto de gastos de la vigencia de 1999, se apropiara el 40% de los ingresos provenientes del arrendamiento y demás emolumentos percibidos por concepto de arrendamientos de dichos inmuebles, como lo establece el parágrafo 4 del artículo 14 del Acuerdo 009 de 1999. Como prueba del anterior reproche se allegó al proceso, copia de los siguientes documentos:

1. Copia del Acuerdo 09 de mayo 6 de 1999, mediante el cual se expidió el Reglamento para el funcionamiento de las plazas de mercado del Municipio de Florencia, y en el que se consagró en el parágrafo cuarto del artículo 14, que se destinara como mínimo un 40% de los recursos obtenidos por concepto de arrendamiento y demás emolumentos para el mejoramiento o mejoras de la respectiva plaza donde se genere los recursos. (folios 193)

2. El informe financiero y de gestión de la administración municipal presentado por el Contralor Municipal, en el que se estableció según los boletines de caja de la Tesorería Municipal que en los siete meses siguientes a la expedición del Acuerdo 009 se recaudaron $134.796.216, de los cuales solo se invirtieron $32.575.133, equivalentes al 24.16%

(folio 8)

3. Copia del Decreto 272 de 1998, por medio del cual se liquidó el Presupuesto de rentas y presupuesto de gastos del Municipio de

Florencia para la vigencia de 1999, en el que se observa que en el rubro 2215803 mantenimiento de galerías se apropió una partida de $30.000.000.00 (folio 250)

4. Copia de la ejecución del presupuesto de ingresos comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 1999, en la que se observa que en el rubro plaza de mercado se recaudaron $246.837.516 y en la ejecución 6 de gastos, rubro 2215803 la apropiación total fue de $33.037.982, de los cuales se ejecutó $32.575.133. (folio 220)

5. Copia del Acuerdo Número 022 del 28 de Julio de 1999, mediante el cual se adicionaron recursos del balance, en el que se apropió en el rubro 2215803 Mantenimiento de Galerías, la suma de diez millones, sin embargo en la ejecución presupuestal visible al folio 220, se encuentra acreditado que solo se adicionó $3.037.982.

6. Además, se escuchó en versión libre a la Implicada Lucrecia Murcia de Betancourt y a Julio Cesar Gómez Gómez, este último en su calidad de Secretario de Hacienda del periodo comprendido entre el 1 de enero hasta el 4 de agosto de 1999.

Del análisis de las pruebas allegadas al plenario se encuentra demostrado que en la vigencia de 1999 no fue ajustado el presupuesto de gastos correspondiente al rubro 2215803 Mantenimiento de Galerías, con el fin de que se apropiara la partida correspondiente que cubriera el 40% del total de los ingresos recaudados por concepto de arrendamiento y demás emolumentos,

desde junio a diciembre de 1999, en cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo 009 de mayo de 1999. En efecto, como a partir del 1 de junio de 1999, fecha en la que entró en vigencia el Acuerdo 009 de mayo de ese mismo año, hasta diciembre, se recaudo $134.796.216 por concepto de arrendamiento, correspondía entonces apropiar $53.918.486.00, valor equivalente al 40%, ordenado en el Acuerdo 009, y como en el Decreto 272 de 1998, por medio del cual se liquidó el presupuesto de rentas y presupuesto de gastos del Municipio del Florencia, para la vigencia 1999, solo se apropió en el rubro 2215803, mantenimiento de Galerías, la suma de $30.000.000, se debía adicionar dicho presupuesto en la suma $23.918.486.00, sin embargo, finalmente solo se ejecutó $32.572.133, suma equivalente al 24.16%, lo cual significa que no se invirtieron $21.343.353 equivalente al 15.84%. Como se observa, objetivamente se encuentra demostrado en el plenario que la disciplinada omitió la función constitucional y legal de presentar el proyecto al 7 Concejo Municipal, mediante el cual se adicionara el total de la partida que correspondía al recaudo de los recursos para el funcionamiento y mantenimiento de las plazas de mercado, consagrados en el numeral 5 del artículo 315 y en el numeral 3 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, que señalan dentro de las funciones de los Alcaldes, la de presentar al Concejo los proyectos de presupuesto que sean necesarios para la buena marcha de la

administración municipal. En cumplimiento de las atribuciones y funciones que le confiere la Ley, la implicada debió, como máxima autoridad de la Administración Municipal, dar las orientaciones del caso y propender por el cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo 09, del cual tenía previo conocimiento, como quiera que agotado el trámite en el Concejo Municipal, pasó inmediatamente para su firma. De otra parte, si bien es cierto, que a nivel interno el Manual Descriptivo de funciones o Decreto 261 de 1998, le asigna al Secretario de Hacienda, entre otras labores la de coordinar la preparación del presupuesto, que incluye las modificaciones, y que no obstante que mediante Resolución 0280 del 31 de diciembre de 1998, se haya delegado la ordenación del gasto en el Secretario Administrativo de la Alcaldía, estas situaciones no la eximen del deber que en forma exclusiva le asignan la Constitución y la Ley, de presentar al Concejo Municipal los proyectos que sean necesarios para hacer efectivas las modificaciones al presupuesto para apropiar el total de la partida que correspondía al recaudo, y que finalmente no se hizo por el monto debido. La conducta descrita constituye falta disciplinaria por entrañar abiertamente el desconocimiento de un deber Constitucional y Legal, artículo 315 numeral 1 de la CP, y por ende, el incumplimiento de funciones que como empleada pública tenía, de desempeñar con diligencia y eficiencia las labores inherentes al ejercicio del cargo, previstos en los numerales 1),2), 3) y 22) del artículo 40 de la ley 200 de 1995, como era el de presentar oportunamente al Concejo el

proyecto de acuerdo para adicionar los recursos contemplados en el Acuerdo 009. Las exculpaciones presentadas por la implicada, resultan inadmisibles, por el conocimiento previo que tenía del Acuerdo 009, pues agotado el trámite en el 8 Concejo paso para su firma, y en consecuencia, debió como máxima autoridad del Municipio, dirigir la acción administrativa del Ente Territorial, fijando las políticas generales que le correspondían, dando las orientaciones del caso a sus subalternos, para que elaboraran el proyecto de adición de acuerdo a los recursos recaudados, y que le permitiera ajustar el presupuesto conforme a las exigencias del Acuerdo 009. La omisión puntualizada evidencia desidia y negligencia en el cumplimiento de los deberes inherentes al ejerció del cargo, por el quebrantamiento de una norma jurídica a la cual debía sujetarse en materia de presupuesto, y actuar con la máxima prudencia, por tratase de recursos del Tesoro Público. No puede, en consecuencia, argumentar la implicada que por el hecho de que el certificado de disponibilidad presupuestal y del control de presupuesto, alusivos al rubro de gastos de mantenimiento de las galerías, registre actuación alguna de su parte, no conoció las deficiencias del precitado rubro, y menos aún le impidió realizar las actuaciones administrativas tendientes a apropiar los recursos exigidos en el Acuerdo 009, porque se repite, independientemente de la responsabilidad del Secretario de Hacienda y del Secretario Administrativo, Constitucional y Legalmente le correspondía a ella directamente como Alcalde del Municipio, presentar el respectivo proyecto ante el Concejo Municipal,

adicionando los respectivos recursos. La implicada como máxima autoridad del Municipio, no podía omitir el cumplimiento del mandato contenido en la Ordenanza 009, por que ello garantiza que los recursos percibidos por concepto de arrendamiento y demás emolumentos sean invertidos en el mantenimiento de las galerías y no se les de una destinación diferente. Resulta de interés precisar que aun cuando el total de gastos efectuados durante la vigencia de 1999 en las Galerías ascendió a $127.259.000, como quedó establecido en el plenario, obedeció a otro tipo de gastos y se cubrieron con otros recursos, pero en todo caso, de acuerdo al Registro de Control de Ejecución Presupuestal, durante la vigencia de 1999, no se presentó ninguna modificación en cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo 009, que acreditará la incorporación de recursos en el rubro Mantenimiento de Galerías, 9 a pesar de que se recaudó un total de $143.796.216, hecho que constituye un incumplimiento al deber Constitucional y Legal, máxime cuando es deber de los servidores públicos el cumplir y hacer que se cumplan además de la Constitución y la Ley, las Ordenanzas , además que la gestión que les ha sido encomendada debe cumplirse con solicitud y eficiencia. Finalmente, aun cuando la conducta se calificó provisionalmente como grave a titulo de dolo en el pliego de cargos, como no esta demostrado en el plenario que la implicada haya actuado por causas innobles o fútiles, y que además, de las actuaciones administrativas se logra demostrar que se invirtieron recursos por diferentes conceptos para mantenimiento y funcionamiento de las galerías,

la falta se califica en forma definitiva como grave a titulo de culpa, al quedar evidenciado que fue negligente en el cumplimiento de un deber, el cual dada la jerarquía y mando que la funcionaria investigada tenía, reviste mayor gravedad, y por tanto se le impondrá como sanción disciplinaria, multa de $1.182.000, equivalentes a diez días, del sueldo que devengaba para la época en que ocurrieron los hechos materia de cargos. En mérito de expuesto, El Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública, RESUELVE PRIMERO. SANCIONAR a la doctora LUCRECIA MURCIA DE BETANCOURTH, identificada con la cédula de ciudadanía 40.758.799 de Florencia, en su condición de Alcalde de Florencia, con multa de $1.182.000, equivalentes a diez días, del sueldo que devengaba para la época en que ocurrieron los hechos materia de investigación, por encontrarla disciplinariamente responsable del cargo formulado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 10 SEGUNDO. Notificar personalmente a los sujetos procesales la determinación tomada en esta providencia, con la advertencia que contra la misma procede el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria, que deberán interponer dentro de los tres días siguientes a la notificación personal o por edicto y sustentar dentro del mismo término. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia. En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto

en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario TERCERO. Por la Unidad Coordinadora, en firme la decisión sancionatoria, remitir a la División de Registro y Control los formularios para el registro de la sanción disciplinaria y enviar copia de los fallos de primera y segunda instancia si lo hubo, con su constancia de ejecutoria, al funcionario que deba ejecutar la sanción.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ANDRES VARELA ALGARRA

Procurador Delegado