PGN - PRESUPUESTO - Su ejecución debe hacer a través del programa anual mensualizado de caja -

Dependencia: Delegada para la Economía y la Hacienda Pública

Radicación Nº: 028-153136-07

Disciplinado: JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ

Cargo y Entidad: Director CORPOTOLIMA

Quejoso: De Oficio Fecha de Queja: 19 MAYO 2006

Fecha hechos: Diciembre 2004

Asunto: Fallo de primera instancia

Bogotá DC., 9 de septiembre de 2008 Conforme lo dispuesto por el artículo 169 de la Ley 734 de 2002, procede esta Delegada a proferir fallo de primera instancia dentro de la investigación disciplinaria, abierta en contra del doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, identificado con la CC. 14.221.760, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMAprevios los siguientes

1. ANTECEDENTES Mediante auto del 2 de agosto de 2006, la Procuraduría Regional del Tolima inició indagación preliminar en contra de JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, en su condición de Director de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA-. con fundamento en la auditoria practicada en esa corporación por la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental del Tolima, de cuyos resultados se desprenden presuntas irregularidades en la aprobación del Plan Anual Mensualizado de Caja PAC, aprobado para la vigencia 2005, mediante Resolución 1533 del 30 de diciembre de 2004, al no contener la previsión de los ingresos como lo establece el Acuerdo 020 de 2002 del Consejo Directivo y la distribución mensual

de los gastos de inversión no corresponden a la realidad, por cuanto se establecieron por prorrata (Fls. 47 y 48). Con auto del 19 de diciembre de 2006, remitió el expediente a esta Procuraduría Delegada, por considerar que es la competente para conocer del asunto (Fls. 54 y 55). Esta Delegada, el 27 de marzo de 2007, abrió investigación disciplinaria en contra del Dr. JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, y decretó la práctica de pruebas (Fls. 57 a 60)

2. CARGOS Mediante auto del 09 de noviembre de 2007 (Fls. 195 a 199), este Despacho resolvió formular cargos al JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, identificado con la CC. 14.221.760, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, así: “Usted, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, al expedir la Resolución 1533 del 30 de diciembre de 2004, por medio de la cual se aprobó el Plan Anual Mensualizado de Caja PAC, para la vigencia 2005, desconoció lo ordenado en el Acuerdo 020 de 2002, en concordancia con el artículo 73 del Decreto 111 de 1996, en lo correspondiente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva”.

3. MATERIAL PROBATORIO 3.1 Copia de la Resolución No. 1533 de 2004 de CORTOLIMA, mediante la cual se aprueba el PAC con recursos administrados para la vigencia fiscal de 2005 (Fls. 8 a

10).

3.2 Copia del Acuerdo No. 020 del 27 de noviembre de 2002, por medio del cual se modifica el reglamento para el manejo del presupuesto general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Fls. 11 a 32) 3.3 Oficio 3842 del 21 de marzo de 2006, enviado por el Director General de CORTOLIMA, al equipo auditor de la Contraloría, mediante el cual les informa que se están adelantando las acciones tendientes a mejorar la programación del gasto que se refleje en el PAC (Fl. 33). 3.4 Copia de la Resolución 029 del 7 de enero de 2005 de CORTOLIMA, por la cual se aprueba el PAC del rezago presupuestal de la vigencia 2004, con recursos administrados, para la vigencia 2005 (Fls. 34 a 36). 3.5 Certificación sobre el tiempo que se desempeñó como Director General de CORTOLIMA el Dr. José Edgar Bonilla Suárez y las funciones relativas a ese cargo. (Fls. 74 a 77). 3.6 Versión libre Rendida por el Dr. José Edgar Bonilla Suárez (Fls. 127 a 128). 3.7 oficio del 22 de mayo de 2007, enviado por el Dr. José Edgar Bonilla Suárez, al Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública en el que aclara los hechos motivo de investigación (Fls. 129 a 133). 3.9 Acuerdo 020 del 13 de diciembre de 2004 por medio del se aprueba el presupuesto de ingresos y gastos de CORTOLIMA, para la vigencia fiscal de 2005 (FLs. 154 a 155). 3.10 Resolución 1470 de 2004 por medio de la cual se liquida el presupuesto de

ingresos y gastos de CORTOLIMA, para la vigencia fiscal de 2005 (Fls. 156 a 18).

4. DESCARGOS El Doctor JOSE PASCUAL OSPINA SANCHEZ, en su calidad de apoderado del implicado JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, presentó descargos (fls. 208 a 210), los cuales sustentó de la siguiente manera: Sostiene que el actuar de su defendido se ciñó a los postulados rectores de la Administración Pública preceptuados en el articulo 209 de la Constitución Política y como tal no hay prueba que no obró con honestidad y transparencia en el manejo de los recursos, por el contrario, como se tiene durante este ejercicio presupuestal se evaluó la gestión de la Corporación, logrando con eficacia y eficiencia los objetivos y metas trazadas, en especial las financieras que tienen que ver directamente con el Plan Anual Mensualizado de Caja PAC y que garantizó el cumplimiento estricto de todas y cada una de las obligaciones asumidas y contraídas directamente en la vigencia del 2005.

Afirma que no es cierto que al no poseer una información mensualizada y detallada del ingreso, genere una irregularidad en la utilización del PAC , como instrumento de manejo financiero y ejecución presupuestal, para la respectiva vigencia, cuando la realidad fáctica la Resolución No 1533 del 30 de diciembre de 2004, ya preveía en detalle los gastos de inversión mensualizados y, además tenía como instrumento financiero supletorio, confiable y veraz, el Programa Financiero SYSMAN, adoptado por la entidad y que apoyaban al instante el control financiero como son los reportes

diarios y mensuales que arrojaba el mismo programa, el cual era utilizado por su mandante constantemente en cada una de su actuar, de tal suerte que conocía el estado y valor de sus ingresos, los compromisos adquiridos, la disponibilidad presupuestal y a su vez el comportamiento de la ejecución presupuestal del gasto. Situación jurídica procedimental que acorde con el acuerdo 020 del 27 de noviembre de 2002, no permitía su vulneración (art. 17).

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 27 de junio de 2008, (fl 234) se ordenó correr traslado al disciplinado, para que presentara sus alegatos de conclusión, el cual se notificó por Estado el 3 de julio de 2008 (fl 242) los cuales fueron presentado por el disciplinado ratificando los mismos argumentos de defensa de los descargos.

6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO.

Por ser competente la Delegada en razón de la materia y calidad de los investigados, conforme a lo previsto en el literal a) numeral 1 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000 y artículo 19 de la Resolución 017 del mismo año, proferida por el Procurador General de la Nación y al no observar en el trámite de la investigación disciplinaria irregularidad constitutiva de causal de nulidad por haberse garantizado el derecho de defensa y respetado el debido proceso, se procede a emitir la decisión de fondo a que haya lugar. Frente a la conducta glosada al doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima –

CORTOLIMA, por el no cumplimiento del numeral 1 del artículo décimo séptimo del Acuerdo 020 del 27 de noviembre de 2002, por medio del cual se modifica el reglamento para el manejo del presupuesto general de la Corporación, que establece que la ejecución del presupuesto se debe hacer a través del Programa Anual Mensualizado de CajaPACel cual define así: “El Programa Anual de Caja se ha considerado el instrumento financiero para alcanzar las metas y garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se asuman en la respectiva vigencia, en concordancia con la disponibilidad de recursos fiscales y financieros. La Corporación deberá elaborar el anteproyecto del Programa Anual de caja con rentas propias y recursos de capital, acorde con las apropiaciones aprobadas por el Consejo Directivo para la respectiva vigencia y será aprobado por el Director General mediante Resolución. El Programa Anual Mensualizado de Caja contendrá la previsión de los ingresos y pagos de los compromisos asumidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia y del monto de las reservas que se constituyan al cierre del año fiscal Frente a esta norma, es evidente como probado esta, que el doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, al expedir la Resolución 1533 del 30 de diciembre de 2004, por medio de la cual se aprobó el Plan Anual Mensualizado de Caja PAC, para la vigencia 2005, no dio cumplimiento a este mandato en tanto no presenta un estimativo de ingresos mensualizado, como lo establece el Acuerdo 020

de 2002, sencillamente se refiere al total de los ingresos aprobados en el Acuerdo 020 del 13 de diciembre de 2004, por medio del cual se aprueba el presupuesto de ingresos y gastos de la Corporación para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2005, por la suma de $ 13.940.120.493, detallando los gastos de funcionamiento en Gastos de personal, gastos generales y transferencias, y con los Gastos de inversión se limitó a prorratear entre el número de meses del año, para asignar el valor a ejecutar en cada mensualidad, a excepción del mes de diciembre, al que le asignó un mayor valor en proyectos de inversión, al adjudicado en los otros meses, como se puede observar a continuación:

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

MES GASTOS DE GASTOS TRANSFERENCIAS TOTAL MES PERSONAL GENERALES ENERO 144.500.000 34.900.000 179.400.000

FEBRERO 129.500.000 34.900.000 5.000.000 169.400.000

MARZO 129.500.000 34.900.000 5.000.000 169.400.000

ABRIL 129.500.000 34.900.000 5.000.000 169.400.000

MAYO 129.500.000 34.900.000 5.000.000 169.400.000

JUNIO 129.500.000 34.900.000 164.400.000

JULIO 129.500.000 34.900.000 164.400.000

AGOSTO 129.500.000 34.900.000 164.400.000

SEPTIEMBRE 129.500.000 34.900.000 164.400.000

OCTUBRE 129.500.000 34.900.000 26.983.294 191.383.294

NOVIEMBRE 129.500.000 34.900.000 164.400.000

DICIEMBRE 113.380.303 35.462.486 148.806.789

Total 1.552.880.303 419.326.486 46.983.294 2.019.190.083

GASTOS DE INVERSIÓN

MES OPERATIVOS DE PROYECTOS DE TOTAL MES INVERSIÓN INVERSIÓN ENERO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

FEBRERO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

MARZO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

ABRIL 71.000.000 900.000.000 971.000.000

MAYO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

JUNIO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

JULIO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

AGOSTO 71.000.000 900.000.000 971.000.000

SEPTIEMBRE 71.000.000 900.000.000 971.000.000

OCTUBRE 71.000.000 900.000.000 971.000.000

NOVIEMBRE 71.000.000 900.000.000 971.000.000

DICIEMBRE 71.552.527 1.168.377.883 1.239.930.410

Total 852.552.527 11.068.377.883 11.920.930.410

Como se sostuvo en el auto de cargos, de esta forma se desnaturaliza el objetivo de ese instrumento de planeación de pagos, pues el mismo establece que su proyección debe ser anual, pero mensualizada, pues los flujos de ingresos son diferentes en cada mes por diferentes razones, atendiendo la frecuencia con que se recauden. Este hecho conlleva a que se presenten diferencias entre el flujo de efectivo real y la proyección de efectivo, por consiguiente, la disponibilidad de efectivo a través del tiempo será diferente. El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal, que tiene como finalidad alcanzar las metas financieras y regular la disponibilidad mensual de recursos para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se asumen en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en la vigencia anterior que hacen parte de las reservas, es una herramienta importante porque permite, pronosticar la cantidad de recursos que estarán disponibles cada mes, lo cual ayuda a evitar problemas de liquidez, para lo cual es necesario garantizar que los niveles de ingresos sean suficientes para pagar oportunamente las obligaciones. Esto se logra proyectando los flujos mensuales de ingresos propios y sobreponiendo los correspondientes flujos de gastos mensuales. Ahora bien existen flujos recurrentes y no recurrentes, los primeros son regulares y predecibles, sus tiempos y sus cantidades generalmente se conocen por anticipado. Los segundos son irregulares e impredecibles, sus tiempos y sus cantidades no se conocen por anticipado a su ocurrencia. Por lo tanto los gastos se deben estimar con el propósito de determinar el nivel de desembolso que la administración de la Corporación efectuará por mes, a lo largo de un año.

A diferencia del presupuesto, que establece los límites máximos de las cantidades de gastos que la administración de la entidad puede hacer, no indica cuando se efectuarán los gastos durante el curso del año. Para determinar los momentos de los desembolsos es necesario realizar proyecciones mensuales, para lo cual se debe evaluar el costo de cada rubro de gastos dándole el tratamiento especial correspondiente a cada uno de ellos. Así las cosas considera este Despacho que el PAC, debe comprender la totalidad de ingresos y gastos autorizados en el acuerdo de presupuesto y se debe presentar a nivel mensual, clasificado de acuerdo con los rubros que integran el presupuesto. El mismo, se revisará y ajustará cuando se estime conveniente. Como claramente se observa, el Programa Mensualizado de caja -PAC-, fue establecido legalmente como el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles y el monto máximo mensual de pagos, para que el Ente Autónomo cumpla con todos los compromisos adquiridos en cada vigencia fiscal sujetándose a los recursos previamente aprobados e incorporados en el presupuesto, sin embargo en el caso bajo examen, al no realizarse dicha programación como lo establece el Acuerdo 020 de 2002, en concordancia con el artículo 73 del Decreto 111 de 1996, de acuerdo a las ejecuciones de ingresos y gastos correspondientes a la vigencia 2005, tanto el recaudo como la ejecución de los recursos superó los montos apropiados en el presupuesto para dicha vigencia , como se puede observar a folio 147 y 148. En cuanto a lo manifestado por el Defensor del doctor JOSÉ EDGAR BONILLA

SUAREZ, a quien se le requirió en su calidad de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, quien pretende que se releve de responsabilidad a su patrocinado con el argumento de que existe el programa SYSMAN, el cual fue adoptado como instrumento supletorio, y de apoyo al control financiero de la misma, y que según él los reportes diarios y mensuales que arrojaba el programa eran utilizados por su mandante constantemente lo que le permitía conocer el estado y valor de sus ingresos, los compromisos adquiridos, la disponibilidad presupuestal y a su vez el comportamiento de la ejecución presupuestal del gasto, argumento que no puede esta Delegada aceptar, por cuanto la norma dispone que el manejo y control del flujo de recursos de la Corporación se debe hacer a través del Programa Anual Mensualizado de CajaPAC, el cual debe contener la totalidad de los ingresos y gastos autorizados en el presupuesto, y que se debe presentar a nivel mensual, clasificado de acuerdo con los rubros que integran el presupuesto, y el programa SYSMAN, es una herramienta que complementa el manejo financiero, pero que en ningún momento sustituye al Programa Anual Mensualizado de Caja PAC, por lo tanto la Resolución No 1533 del 30 de diciembre de 2004, por medio de la cual el doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, aprobó el Plan Anual Mensualizado de Caja PAC, para la vigencia 2005, violó lo dispuesto en el Acuerdo 020 de 2002, en concordancia con el artículo 73 del Decreto 111 de 1996, estándose en presencia del incumplimiento del deber

funcional, que es el objeto y la finalidad de la acción disciplinaria. Ahora bien, la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la acción represiva o sancionatoria por parte del Estado. Es por esto que este despacho considera que el Dr. doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, es responsable del cargo formulado, en el entendido que con su actuar desconoció el mandato establecido en el numeral 1 del artículo décimo séptimo del Acuerdo 020 del 27 de noviembre de 2002, por un incumplimiento a los deberes de cuidado y eficiencia que como autoridad administrativa suprema de la Corporación, se le habían encomendado Por lo anterior este Despacho encuentra que el Dr. doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, incurrió en falta disciplinaria por haber actuado en la forma descrita en el numeral primero del pliego inculpatorio, con desconocimiento de lo normado por los artículos que le fueron citados como infringidos en el pliego de cargo, ya que en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, tenía el deber de observar y cumplir lo ordenado en el numeral 1 del artículo 17 del Acuerdo 020 del 27 de noviembre de 2002, en el sentido de que al aprobar el PAC, debía cerciorarse de que el mismo contenía la previsión de los ingresos y pago de los compromisos asumidos en dicha vigencia por la Corporación, teniendo en cuenta que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un

determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En ese sentido las normas disciplinarias tienen como finalidad encausar las conductas de todos los que cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el único propósito de lograr el cumplimiento de los fines del Estado, mediante el cumplimiento del deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública, como en el caso examinado, el deber que tenía el disciplinado, como ordenador del gasto, era darle un buen manejo al presupuesto de la Institución, en el entendido de acatar las disposiciones reguladoras del gasto público. Se reafirma entonces, la calificación dada a la falta en el auto de cargos, al doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, como LEVE, de conformidad con el artículo 42 y 43 de la Ley 734 de 2002, en razón de la jerarquía del cargo desempeñado por el implicado y el grado de culpabilidad, teniendo en cuenta que a pesar de haberse elaborado y aprobado el PAC, para la vigencia 2005, no lo hizo atendiendo lo ordenado por el numeral 1 del artículo 17 del Acuerdo 020 del 27 de noviembre de 2002, auque no se haya presentado consecuencias negativas para la entidad, en razón a su mala elaboración, obró con negligencia en su función de ordenador del gasto del ente autónomo, toda vez que en él recaía la función de velar por el cumplimiento de las normas orgánicas y las demás disposiciones que regulaban el buen funcionamiento de la institución y, a título de CULPA GRAVE, puesto que se observa es la falta de cuidado necesario para

aprobar el PAC, al existir en el ordenamiento jurídico colombiano regulación especifica sobre el procedimiento para la programación del pago de compromisos. Así las cosas, la conducta del disciplinado es típica por estar contemplada en las siguientes normas: - Numeral 1, artículo décimo séptimo del Acuerdo 20 del 27 de noviembre de 2002, de Cortolima, que establece: “El Programa Anual de Caja se ha considerado el instrumento financiero para alcanzar las metas y garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se asuman en la respectiva vigencia, en concordancia con la disponibilidad de recursos fiscales y financieros. La Corporación deberá elaborar el anteproyecto del Programa Anual de caja con rentas propias y recursos de capital, acorde con las apropiaciones aprobadas por el Consejo Directivo para la respectiva vigencia y será aprobado por el Director General mediante Resolución. El Programa Anual Mensualizado de Caja contendrá la previsión de los ingresos y pagos de los compromisos asumidos con cargo a las apropiaciones de la vigencia y del monto de las reservas que se constituyan al cierre del año fiscal (…)”. -Artículo 73 del Decreto 111 de 1996, en lo pertinente, que ordena: “La ejecución de los gastos (…) se hará a través del Programa Anual mensualizado de Caja PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define (…) el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos (…)”.

Normatividad general: Constitución Política.

Art. 6º. “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes. Los servidores públicos lo son por las mismas causas y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” Art. 209 “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad. ....”. Finalmente para la dosificación de las sanción nos remitimos a los criterios establecidos en el numeral 5° del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, y a los elementos contenidos en los artículos 47 y 46 de la misma norma, que establece los límites de la sanción, que en este caso en particular, corresponde a la AMONESTACIÓN ESCRITA. Por lo anteriormente expuesto, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, RESUELVE PRIMERO: Declarar RESPONSABLE del cargo formulado al doctor JOSÉ EDGAR BONILLA SUAREZ, identificado con la CC. 14.221.760, en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA y en consecuencia sancionar con AMONESTACIÓN ESCRITA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notificar personalmente al implicado y a su apoderado en la carrera 5

calle 44 Avenida Ferrocarril Edificio CORTOLIMA – Ibagué, la determinación tomada en esta providencia, con la advertencia que contra la misma procede el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria, que deberán interponer dentro de los tres días siguientes

a la notificación personal o por edicto y sustentar dentro de ese mismo término. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia. En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en los términos del artículo 107 del CUD.

TERCERO: En firme la decisión sancionatoria, remitir a la División de Registro y Control los formularios para el registro de la sanción disciplinaria y enviar copia de los fallos de primera y segunda instancia si lo hubo, con la constancia de ejecutoria, al funcionario que deba ejecutar la sanción.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada.

Exp: 028153136/06

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