PGN - PRESUPUESTOS UNIVERSIDADES PUBLICAS - Elaboración, aprobación y manejo

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ley que fija el presupuesto de rentas y gastos vigencia 2017 AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Dimensiones académicas, administrativas, y presupuestal y financiera según regulación legal AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Límites al ejercicio/AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Restricción es excepcional y de reserva legal En un recuento jurisprudencial, señala tanto las facultades reconocidas a las universidades, como las subreglas constitucionales sobre los límites al ejercicio de la autonomía universitaria en cada materia, entendiendo que esta autonomía es un principio constitucional limitado (compatible con derechos y garantías de otras instituciones que persiguen fines sociales) y complejo (involucra otros derechos de personas), cuya restricción es excepcional y de reserva legal. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-Organizar programas académicos, labores formativas, académicas y recursos según jurisprudencias de la Corte Constitucional FACULTAD UNIVERSITARIA-Distribuir sus recursos según las necesidades y prioridades que autónomamente definen Lo primero (dimensión financiera–presupuestal), pues de acuerdo con los aspectos jurisprudenciales referidos, las universidades son las facultadas para distribuir sus recursos según las necesidades y prioridades que autónomamente definen, sus directivas determinan el presupuesto de gastos e inversión, y en la ejecución presupuestal disponen de forma independiente de los recursos aprobados en la ley de presupuesto. Las universidades no pueden ser sometidas a concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el procedimiento para la redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, pues esto comportaría un control presupuestal estricto.

DIMENSIÓN ACADÉMICA-Regulación legal Procurador General Concepto AUTORIDAD UNIVERSITARIA-Potestad financiera y presupuestal según regulación constitucional PRINCIPIO PRO ACTIONE-Al interpretar los requisitos judiciales según regulación legal NORMAS DEMANDADAS-Si perdieron vigencia o no continúan surtiendo el pronunciamiento debe ser inhibitorio De otra parte, es preciso hacer referencia a la competencia de la Corte Constitucional para resolver la demanda interpuesta, en consideración a que de acuerdo con su reiterada jurisprudencia debe conocer solamente de disposiciones que estén vigentes en el ordenamiento, o que sin estarlo continúan produciendo efectos, y “respecto de las normas demandas que han perdido vigencia y no continúan surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio por carencia de objeto”. En este caso, si bien se demandan disposiciones de la Ley 1815 de 2016 - ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2017, se considera necesario resaltar que el demandante cumplió con la carga de presentar la acción cuando las disposiciones acusadas se encontraban vigentes. Bajo estos presupuestos, entender que la Corte Constitucional pierde su competencia implicaría introducir una traba al acceso de administración de justicia para que leyes con vocación de vigencia de un año sean estudiadas, quedando así sin un efectivo control constitucional. ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS-Se caracteriza por no hacer parte de la rama ejecutiva En efecto, para hacer compatible la doble condición de entes públicos pero autónomos, la ley 30 de 1992 consagró la figura de entes universitarios autónomos los cuales se

caracterizan - entre otros – por no hacer parte de la rama ejecutiva (se vinculan al Ministerio de Educación Nacional solo para efectos de coordinar y planear el desarrollo de 2 Procurador General Concepto políticas en el sector educativo), estar sujetos al régimen especial (como expresamente señala el artículo 40 de la ley 489 de 1998), y no ser asimilables a los establecimientos públicos (por lo que no es aplicable el control de tutela que se ejerce sobre estos últimos). JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Se mira la naturaleza de las universidades como entes autónomos/UNIVERSIDADES ESTATALES-Deben estar ajena a la interferencia del poder político según jurisprudencia de la Corte Constitucional La naturaleza especial de las universidades del Estado obliga a que, para efectuar un juicio de constitucionalidad, se considere el alcance de la disposición acusada, reconociendo que estos entes son por esencia autónomos, pero que se articulan con la sociedad y el Estado, cuya intervención debe ser adecuada… RÉGIMEN PRESUPUESTAL-Universidades públicas son una sección separada Atendiendo el objeto de la Ley 1815 de 2016, es pertinente observar el régimen presupuestal de las universidades del Estado, para considerar si hace parte del núcleo de su autonomía que sean establecidas como una sección presupuestal separada. Conforme a este régimen, son aplicables las disposiciones constitucionales, las contenidas en la Ley 30 de 1992 - de manera prioritaria, y las correspondientes a “la ley orgánica de presupuesto que no desvirtúen el núcleo esencial de su autonomía”.

PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PRESUPUESTAL-De las universidades se nutren del Estado según jurisprudencia de la Corte Constitucional 3 Procurador General Concepto PRESUPUESTOS UNIVERSIDADES PÚBLICAS-Elaboración, aprobación y manejo Por su parte, la ley 30 de 1992 se refiere a la elaboración, aprobación y manejo del presupuesto de las universidades públicas fijando, entre otros, los aportes y rentas que constituyen los presupuestos de las universidades, y que incluyen los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión. LEY DE APROPIACIONES-Hace parte del presupuesto general de la Nación Igualmente, la ley orgánica del presupuesto, compilada en el Decreto 111 de 1996 establece que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones hace parte del presupuesto general de la Nación (junto con el presupuesto de rentas y las disposiciones generales), e incluye los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión, clasificados en las secciones referidas en la misma ley. Conforme a lo expuesto, según el régimen especial aplicable, el presupuesto de las universidades públicas debe ser incluido en el de la Nación, atendiendo las reglas y procedimientos determinados por el legislador, así como los principios aplicables en la materia. No se observa disposición o regla especial alguna que disponga la manera en que estas partidas se deben incorporar, o que derive del desarrollo de la autonomía universitaria el establecimiento de secciones o líneas presupuestales independientes. PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA-No se viola por existir ausencia

de una sección separada En estos términos, la ausencia de una sección separada e independiente que incluya el presupuesto de las universidades públicas no vulnera per sé el principio de autonomía universitaria, siendo entonces procedente analizar si esta disposición (de una sección presupuestal separada) hace parte del núcleo de la misma autonomía según los términos antes señalados. 4 Procurador General Concepto AUTONOMÍA PRESUPUESTAL-No implica que el Estado se abstraiga de sus responsabilidades fiscales Al respecto, es importante señalar que el reconocimiento y desarrollo de la autonomía presupuestal no implica que el Estado se abstraiga de sus responsabilidades fiscales ni que exista una separación absoluta de las metas macroeconómicas fijadas, dadas las funciones del presupuesto en materia de planificación y desarrollo. Esta acción estatal, no obstante, no puede ser arbitraria, pues encuentra límites tanto en lo relativo a los gastos de funcionamiento como a los de inversión En efecto, en cumplimiento de su función, el Gobierno debe atender las reglas presupuestales especiales fijadas principalmente en la Ley 30 de 1992, y las reglas generales en la materia que incluyen la presentación de los gastos de inversión en Programas y Subprogramas - dirigidos principalmente a la articulación de esfuerzos sectoriales para el cumplimiento de las metas fijadas. Así mismo, se deben observar los principios presupuestales aplicables, como el de legalidad del gasto (que, entre otros, impide modificar el presupuesto aprobado por el Congreso) y el de especialización (que obliga a ejecutar los recursos conforme al fin para el cual fueron programados). PRESUPUESTO-Se compone de diferentes etapas

Ahora bien, el presupuesto entendido como un proceso, se compone de diferentes etapas continuamente interrelacionadas que se soportan en documentos que detallan la composición, distribución y asignación de los recursos del presupuesto en los términos señalados en el Estatuto Orgánico. De allí que, por ejemplo, que el artículo 67 del Decreto 111 de 1996 disponga que corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación, tomando como base el proyecto de presupuesto presentado al Congreso, insertando las modificaciones efectuadas en esa instancia, y anexando el detalle del gasto para el año fiscal respectivo. PRESUPUESTOS UNIVERSIDADES PÚBLICAS-Inclusión en la sección del Ministerio de Educación 5 Procurador General Concepto En este contexto, la inclusión del presupuesto de las universidades públicas en la Sección correspondiente al Ministerio de Educación Nacional no se traduce en la incertidumbre en la asignación de recursos a la que se refiere el actor, ni la deja al arbitrio estatal afectando la posibilidad de ejecución por parte de los entes autónomos, en la medida en que el ciclo presupuestal debe acoger los principios y reglas especiales y generales aplicables, lo cual se debe evidenciar en los documentos generados en cada etapa. Para el caso, no se proporciona elemento particular que indique vulneración a la Ley 1815 de 2016. La división en secciones presupuestales de la correspondiente ley anual es un medio para la organización de las finanzas públicas. Bajo este panorama es comprensible que, por ejemplo, se admita un enfoque sectorial para la presentación de los programas de inversión, o que se haya establecido en otra disposición legal aplicable (Ley 1753 de

1. la inclusión de parte del presupuesto de las universidades públicas en la sección correspondiente al Ministerio de Educación Nacional.

REGLAMENTOS OPERATIVOS-Financiaron los montos y rubros correspondientes Conforme a lo señalado en los Reglamentos Operativos del PSPP, en su Primera Versión, se financiaron los montos y rubros correspondientes al valor de la matrícula y al subsidio de sostenimiento, determinado de acuerdo con la ciudad o municipio de origen. Para la Segunda Versión se incluyó, además, el rubro asociado al “valor a girar por los costos asociados a las IES públicas por cada estudiante beneficiario del programa, conforme con lo registrado en el Anexo 4”. COSTO DE NUEVOS CUPOS-Metodología 6 Procurador General Concepto La metodología para el costo de los “nuevos cupos” para las IES oficiales se adoptó estimando: (i) el costo de matrícula promedio de cada estudiante de pregrado; (ii) el costo de las transferencias oficiales de cada estudiante de pregrado; y dividiendo en dos el resultado de la suma de estos costos obtenidos, para obtener el semestral. Estos datos fueron los reportados por las universidades en SNIES. RUBRO VALOR CUPO-Incluye costo matricula Dicho esto, es posible concluir que el rubro “Valor cupo” incluye el valor de la matrícula reconocido por estudiante, pero no se restringe al mismo, reconociendo que los costos de las universidades públicas por cada estudiante de pregrado supera el mismo concepto (matrícula); no obstante, esta disposición no modifica los derechos pecuniarios fijados por

los entes universitarios autónomos. SECTOR EDUCATIVO-En cabeza del Ministerio de Educación Igualmente, es importante señalar que lo establecido guarda coherencia con la organización general del Estado, en la medida en que el Ministerio de Educación Nacional “es la entidad cabeza del sector educativo”, y que dentro de sus objetivos se incluyen los de “[e]stablecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema”, “Orientar la educación superior en el marco de la autonomía universitaria (…)”, y “Velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos.”. Por tanto, que la ley anual de presupuesto incorpore como norma para la correcta ejecución presupuestal del PSPP que el Ministerio de Educación Nacional deba determinar la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado al rubro de financiación “Valor cupo”, no vulnera por sí mismo el principio de autonomía universitaria, en cuanto se trata de la asignación de recursos públicos para el desarrollo de una medida de acción afirmativa que fomenta la educación superior, que incluye -pero no limitael valor de la matrícula determinada por las universidades públicas, y que no incide en el 7 Procurador General Concepto proceso de admisión ni en los derechos pecuniarios que son definidos autónomamente por ellas mismas. CRÉDITOS CONDONABLES-Fomentan la excelencia y calidad de la educación superior

En tal sentido, entendiendo el alcance de la ley a la que corresponde la disposición acusada, y la naturaleza del PSPP (créditos condonables que fomentan la excelencia y la calidad de la educación superior, medida de acción afirmativa del Estado), no se observa limitación o trasgresión alguna a la referida autonomía. De manera complementaria se tiene que en el cargo formulado no se concluye que la metodología adoptada a la que se ha referido vulnere la estimación de derechos pecuniarios de las universidades públicas, o imposibilite el cumplimiento de los contratos educativos. CRÉDITOS CONDONABLES-Se condicione la constitucionalidad en este aspecto Por tanto, para salvaguardar la integridad de la Constitución y asegurar la certeza jurídica, se estima pertinente solicitar que se declare la constitucionalidad condicionada de la norma, en el sentido de entender que la expresión “la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo” se refiere a los beneficiarios de los créditos condonables del PSPP y no a los admitidos por cada universidad pública como resultado de sus correspondientes procesos de selección o admisión, y que para adoptar la mencionada metodología el Ministerio de Educación Nacional debe considerar efectivamente los derechos pecuniarios definidos por los entes universitarios autónomos, sin que sea posible generar una disminución sobre ellos. CRÉDITOS CONDONABLES-Costo no implica una reducción en el valor de los derechos pecuniarios definidos En conclusión, se considera que el aparte normativo acusado del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 no vulnera la autonomía universitaria, al establecer que en el marco del 8

Procurador General Concepto PSPP, “El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo”, siempre que se entienda que esta expresión hace referencia a los beneficiarios de los créditos condonables del mismo Programa y que su costo no puede implicar una reducción en el valor de los derechos pecuniarios definidos previamente por los entes universitarios autónomos. 9 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 1 de octubre de 2018 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3

(parcial), 88 y 92 (parcial) de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2017”.

Demandante: Camilo Andrés Blanco López

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos

Expediente: D-12304

Concepto 6463 10 Procurador General Concepto De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242 (numeral 2) y 278 (numeral 5) de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Camilo Andrés Blanco López, en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 Constitucional, y numeral 1 del artículo 242, ibídem, contra los artículos 3 (parcial), 88 y 92 (parcial) de la Ley 1815 de 2016, cuyos textos se transcriben a continuación, subrayando lo demandado1:

“Ley 1815 de 20162 (diciembre 7) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2017. El Congreso de Colombia

DECRETA

[…] SEGUNDA PARTE 1 Se subrayan los apartes contra los cuales el demandante dirige sus cargos, como se expone en el desarrollo del concepto, y no solamente el resaltado por el mismo (que corresponde al artículo 92 acusado). 2 Diario Oficial No. 50.080 del 07 de diciembre de 2016. La norma transcrita no incluye la modificación al Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones establecida en la Ley 1837 del 30 de junio de 2017, adiciones de funcionamiento e inversión en la misma Sección 2201 – Ministerio de Educación Nacional por un total de $ 1,181,965.735.482. 11 Procurador General Concepto Artículo 3º. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2017 una suma por valor de doscientos veinticuatro billones cuatrocientos veintiún mil seiscientos setenta y dos millones trescientos doce mil seiscientos noventa y siete pesos ($224,421,672,312,697) moneda legal, según el detalle que se encuentra a continuación: […] […]

TERCERA PARTE

DISPOSICIONES GENERALES

[…]

CAPÍTULO V

Disposiciones varias […] ARTÍCULO 88. Como requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional deberá verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 12 Procurador General Concepto […] ARTÍCULO 92. El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo Paga, reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas en alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el valor correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la atención de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos reconocidos por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las universidades que los reciban .”

1. Planteamientos de la demanda El demandante asevera que las disposiciones acusadas son inconstitucionales porque vulneran los artículos 13 (igualdad), 67

(educación), y 69 (autonomía universitaria) de la Constitución Política. No obstante, los cargos de la demanda y el auto de admisión de la misma solo hacen referencia a la posible vulneración del artículo 69 Superior. Alude, en primer lugar, al reconocimiento constitucional de la autonomía universitaria y a su desarrollo normativo y jurisprudencial, para señalar que la Constitución de 1991 garantiza esa autonomía, como parte de los aspectos centrales de la educación. En este marco, menciona que la Ley 30

de 1992 organizó el servicio público de la educación superior, y que en su amplio desarrollo se configuró el Sistema Nacional de Educación Superior 13 Procurador General Concepto y los instrumentos que hacen parte del mismo3, en procura de la calidad; esta ley desarrolló los postulados constitucionales de la autonomía universitaria, y dispuso que el Estado, además de garantizarla, “vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior”. En tal sentido, el accionante se refiere a las dimensiones de desarrollo jurisprudencial de la autonomía universitaria, como principio jurídico y máxima de optimización: la positiva (posibilidad de acción de los entes universitarios) y la negativa (límites frente a los otros derechos de rango constitucional), las cuales se desarrollan a su vez en las dimensiones legales derivadas de la ley 30 de 1992: académica, administrativa, y presupuestal y financiera. En un recuento jurisprudencial, señala tanto las facultades reconocidas a las universidades, como las subreglas constitucionales sobre los límites al ejercicio de la autonomía universitaria en cada materia, entendiendo que esta autonomía es un principio constitucional limitado (compatible con derechos y garantías de otras instituciones que persiguen fines sociales) y complejo (involucra otros derechos de personas), cuya restricción es excepcional y de reserva legal4. 3 Entre ellos, los estándares mínimos de calidad y el registro calificado de programas, la acreditación voluntaria de instituciones y programas, los exámenes de calidad de la educación superior y el sistema de créditos académicos.

14 Procurador General Concepto Como parte de las subreglas fijadas por la Corte Constitucional en cada una de las dimensiones legales menciona, entre otras, que “las universidades tienen derecho a… organizar sus programas académicos, así como sus labores formativas, académicas… y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”5 (dimensión académica), y que “[p]or su naturaleza y funciones, las Universidades públicas no integran ninguna de las ramas del poder público, por lo tanto, no admiten ser categorizadas como uno de ellos…6” (Dimensión administrativa). Menciona, además, que “[l]as universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas 4 El demandante se refiere a la distribución general de competencias en materia educativa, para indicar que corresponde al legislador el desarrollo de los postulados constitucionales, y al Presidente de la República la inspección y vigilancia de la enseñanza, conforme a la ley. 5 En cita Sentencia C-547 de 1994. 6 En cita Sentencia C-220 de 1998. 15 Procurador General Concepto de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado…”7, y que “[l]a ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”8. Igualmente, refiere que “las universidades públicas no pueden ser sometidas a concertar y acordar con el Gobierno los criterios y el

procedimiento de una redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, en cuanto que esto sería someterlas a una especie de control presupuestal estricto por parte del Gobierno que no puede ser aplicado a las universidades estatales…”9 (Dimensión presupuestal y financiera). 7 En cita Sentencia C-547 de 1994. 8 En cita Sentencia C-192 de 1997. 16 Procurador General Concepto En segundo lugar, el demandante alude al derecho a la educación, reconocido en la actual Constitución como un derecho fundamental, como un deber y como un servicio público con función social, y a sus cuatro núcleos esenciales: disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad (o permanencia) y aceptabilidad (o calidad), mencionando que no obstante los logros obtenidos en términos de accesibilidad, el último de los niveles es uno de los mayores desafíos para la educación. 1.1. Cargos contra el artículo 3 (parcial) de la Ley 1815 de 2016. Con fundamento en lo anterior, el accionante sostiene que la Sección 2201 del artículo 3 de la Ley 1815 de 2016 vulnera el artículo 69 Constitucional, dimensiones financiera-presupuestal y administrativa de la autonomía universitaria (primer y segundo cargo). Lo primero (dimensión financiera–presupuestal), pues de acuerdo con los aspectos jurisprudenciales referidos, las universidades son las facultadas para distribuir sus recursos según las necesidades y prioridades que autónomamente definen, sus directivas determinan el presupuesto de gastos e inversión, y en la ejecución presupuestal disponen de forma independiente de los recursos aprobados en la ley de presupuesto. Las universidades no pueden ser sometidas a concertar y acordar con el

9 En cita Sentencias C-053 de 1998 y C-926 de 2005. 17 Procurador General Concepto Gobierno los criterios y el procedimiento para la redistribución de un porcentaje del total de las transferencias, pues esto comportaría un control presupuestal estricto. Además de hacer referencia al presupuesto de inversión –Programa Calidad y Fomento de la Educación Superior-, el actor sostiene que en la norma acusada los entes universitarios no se asumirían como organismos autónomos sino como dependencias del Ministerio de Educación Nacional.

Menciona que: “[L]o que está produciendo en la práctica esta forma de asignar el

(presupuesto) de gasto de funcionamiento y de inversión de las Universidades Públicas en un saco común con el Ministerio de Educación, es que las mismas no saben cuál es su presupuesto anual, y que el ministerio de Educación lo asigne de manera arbitraria, unilateral y a cuenta gotas, creando un poder fáctico de tipo burocrático que se impone sobre las necesidades académicas que deberían ser determinadas autónomamente por las autoridades Universitarias, situación que es contraria a lo dispuesto por el artículo 69 constitucional y que ha venido estando en detrimento de los cuatro núcleos del derecho a la educación, en especial el de la calidad”. 18 Procurador General Concepto En cuanto a la dimensión administrativa, el demandante estima que la disposición acusada desconoce que las universidades públicas no integran ninguna rama del poder público, al ser categorizadas bajo la injerencia del poder ejecutivo, y que conforme al precedente constitucional las 32 universidades estatales deberían tener discriminado su presupuesto de

funcionamiento e inversiones sin hacer parte del presupuesto establecido para el citado Ministerio. Considera, entonces, que esta forma de determinar el presupuesto (i) desconoce la relación autónoma entre universidades públicas y el Ministerio de Educación Nacional, generando una dependencia y sumisión para la transferencia de presupuesto; (ii) dificulta la oportuna disposición de recursos por parte de las universidades públicas; (iii) es una especie de imposición de criterios y procedimiento de redistribución de un porcentaje del total de transferencias; (iv) genera que sean funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, y no las directivas de las universidades públicas, quienes adopten decisiones presupuestales y financieras, afectando los núcleos de la educación; y (v) permite que el gobierno nacional recalque la responsabilidad de las universidades públicas en el pago de sus pasivos, pero no en la administración de sus activos. Afirma que el gobierno nacional debería garantizar la autonomía universitaria “en la disposición de una sección que asigne el presupuesto para cada Universidad”. 1.2. Cargo contra el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016. Para el actor, el artículo 88 de la ley 1815 de 2016 vulnera el artículo 69 Constitucional, dimensión académica de la autonomía universitaria (tercer 19 Procurador General Concepto cargo), pues “es propio de la autonomía universitaria, que los temas académicos, enfoques ideológicos, de manejo administrativo y financiero no sean objeto de intervención estatal, teniendo las instituciones libertad de acción, siempre bajo los parámetros establecidos por la Constitución y la ley”. En tal sentido, comprende que las funciones de fomento, inspección y

vigilancia a cargo del Ministerio de Educación Nacional, realizadas a través de los registros calificados, son una misión administrativa para garantizar la mínima calidad de los programas, pero no constituyen una potestad financiera y presupuestal para que decida sobre el registro de un programa a partir de la viabilidad financiera o disponibilidad de recursos, determinación esta que compete única y exclusivamente a las autoridades de las universidades públicas. 1.3. Cargo contra el artículo 92 (parcial) de la Ley 1815 de 2016. En relación con el artículo 92 de la ley 1815 de 2016, estima el demandante que vulnera el artículo 69 Constitucional, en sus dimensiones administrativa y presupuestal - financiera (cuarto cargo), pues según esta disposición el Ministerio de Educación Nacional determina la metodología y el costo de asignación de los nuevos cupos del Programa Ser Pilo Paga, pero de acuerdo con los elementos expuestos son las universidades las que en ejercicio de su facultad reglamentaria, y en función del contrato educativo, fijan de manera razonable y autónoma los costos educativos aplicables a sus programas. 20 Procurador General Concepto Afirma que si bien la Corte Constitucional no se ha referido explícitamente al contrato educativo, de su jurisprudencia se extraen algunas características que corresponden a la prestación de este derecho (educación) en el marco de una relación contractual, con obligaciones correlativas que, para el caso del estudiante, incluye el cumplimiento de exigencias académicas y el acatamiento de los reglamentos estudiantiles. Según el actor, el contrato educativo como acuerdo de voluntades se caracteriza por: “(i) su carácter de consensual, dado que en principio no se

exige por la ley ninguna formalidad para su perfección; (ii) bilateral, al implicar obligaciones para ambas partes; (iii) en principio oneroso, aunque en virtud del principio de progresividad del Estado en materia de educación debería tender en su ámbito público a la gratuidad; (iv) atípico, al no estar consagrado de manera expresa en la ley; y (v) de ejecución sucesiva, en razón de que su ejecución tiene vocación de permanencia y se agota en múltiples prestaciones periódicas diferidas en el tiempo”.

2. Problemas jurídicos Co