PGN - PRETENSIONES DE LA DEMANDA - Acumulación

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO N° 039 – 2.003 14 - II - 03

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “ A ”

CONSEJERO PONENTE: DR. ALBERTO ARANGO MANTILLA

E. S. D.

REFERENCIA : EXPEDIENTE N° 4007 – 2.002

ACTOR : JAIME RAFAEL DE LOS REYES CASTRO

DEMANDADA : NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

ACCIÓN : NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DERECHO ASUNTO : APELACIÓN SENTENCIA La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en oportunidad legal, conceptúa en el referido proceso que, a instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia inhibitoria del Tribunal Administrativo de Barranquilla, Sala de Descongestión para Fallo, de 16 de abril de 2.001, conoce la

Sección Segunda, Subsección “A”.

1. ANTECEDENTES Los elementos de juicio, fácticos y probatorios, sustento de las pretensiones anulatoria y reivindicatorias laboral y económicas, junto con el compendio de normas presuntamente infringidas y sus pertinentes conceptos de violación, se encuentran descritos y desarrollados en el texto del libelo introductorio y sus anexos, los que son visibles a los folios 1 a 51, y, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 170 del

Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1.989, fueron literalmente asentidos por el juzgador de primera instancia dentro del cuerpo de la sentencia (fls. 117 a 125), que, debida y oportunamente recurrida y sustentada por la parte actora, es objeto del presente concepto. 2

2. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado especial concurrió al proceso y excepcionó (sin mencionar causal específica), de la siguiente manera: “Los actos demandados no son los que suprimen el empleo y por ende no desvinculan al actor, sino que erróneamente y haciendo inocuo cualquier pronunciamiento judicial, se ataca por una parte la resolución número 00672 de marzo 31 de 1.992, suscrita por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, por medio de la cual se incorpora a unos funcionarios a la Planta de Personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acto que en manera alguna se relaciona con la supresión del empleo del actor; y por otra parte se ataca la comunicación de la decisión administrativa contenida en el Decreto 593 de marzo 30 de 1.993, por medio del cual se suprime la vieja planta de personal y se establece la actual del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero nunca este acto en sí. Por lo anteriormente expuesto, solicito a los Honorables Magistrados, denegar las súplicas de la demanda.” (fls.. 75 a 77).

3. ALEGATO DE CONCLUSIÓN Sólo la parte demandada alegó de conclusión reiterando la solicitud de

pronunciamiento inhibitorio y expresando, además, conceptos jurisprudenciales sobre el derecho al trabajo, que el accionante, al momento de la desvinculación era funcionario de libre nombramiento y remoción, por haber pasado a un empleo de esta naturaleza y, que se acogió a indemnización. (fls. 109 a 112).

4. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Descongestión para Fallo de Barranquilla, Tribunal Administrativo del Atlántico, por intermedio de su providencia fechada al 16 de abril de 2.001, se inhibió de fallar de fondo el asunto controvertido, para lo cual, razonó: “Antes de pronunciarnos sobre el fondo de la litis-contestatio, resulta imperioso resolver la excepción de inepta Demanda propuesta, así: El actor depreca la nulidad tanto de la Resolución N° 000672 de Marzo 31 de 1993, a través de la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incorpora a los funcionarios a la nueva planta de personal, como el Oficio del 31 de Marzo de 1993 donde se comunicó la desvinculación

definitiva, cuya parte pertinente señala (folio 5): “Santafé de Bogotá, D.C. 31 de Marzo de 1993.-Señor: JAIME RAFAEL DE LOS REYES CASTRO-Asesor 1020-02-Dirección General de Apoyo FiscalBARRANQUILLAComedidamente le informó (sic) que el cargo que ha venido ejerciendo en calidad de titular, fue suprimido mediante el Decreto N° 000593, Por medio del cual se establece la Planta de Personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por lo anterior, la fecha de prestación de sus

servicios es hasta el 31 de marzo de 1993 inclusive (...)”. Significa lo anterior que el oficio citado, no fue otra cosa que la comunicación o medio de darle a conocer al hoy demandante el acto administrativo que 3 suprimió el cargo que venía desempeñando, decisión contenida en el Decreto N° 000593 de 1993, a través del cual se estableció la nueva Planta de Personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, se omitió pedir la nulidad del acto administrativo que suprimió el cargo de Asesor 1020 grado 02 de la Dirección General de Apoyo Fiscal de Barranquilla, el cual fue identificado plenamente en el texto de la comunicación aludida. Y como la Administración le individualizó plenamente el acto acusado debió agotar las previsiones contempladas en los artículos 138 y 139 del CCA, so-pena de incurrir en una ineptitud del libelo introductorio. Por ello, la Sala debe declarar probada la excepción de Inepta Demanda, pues de la articulación del contenido del Decreto N° 000593 de 1993 y la comunicación referida, se tiene que el primero fue el acto administrativo que suprimió el cargo desempeñado por el actor. Adicionalmente, tenemos que el Decreto N° 000593 de 1993 expedido por el Gobierno Nacional aparentemente es de carácter general, impersonal y abstracto, problema que el H. Consejo de Estado, ha resuelto de la siguiente manera: “De otro lado y para los efectos de la unificación de la jurisprudencia de la Sala, se advierte que distintos son los casos, como por ejemplo, el de la supresión de empleos, en

que aparentemente el acto supresor por no dirigirse expresamente a persona alguna podría reputarse equivocadamente como acto general, pero que en realidad no lo es, precisamente por sus efectos particulares, que solo requieren de ser comunicados para que se cumplan. En esta hipótesis resulta viable, entonces, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra aquel acto supresor.” Teniendo en cuenta el alcance particular del acto administrativo supresor de cargos y el fin perseguido por el actor, la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho debió dirigirse contra dicha decisión, lo cual impide jurídicamente un pronunciamiento sobre el fondo de la litis, dado que se distanció de las previsiones de los artículos 138 y 139 del CCA. Es decir, no se individualizó con toda precisión el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional, que a la postre generó el Oficio del 31 de Marzo de 1993, ni lo acompañó, a pesar que en la referida comunicación le fue identificado plenamente....” (fls. 117 a 125).

5. APELACIÓN El demandante JAIME RAFAEL DE LOS REYES CASTRO recurrió la sentencia y, en síntesis, fundamentó la alzada, en que en la descripción del acápite de los hechos había manifestado que debían declarase nulos el Decreto 000593 de 1.993, que suprimió los cargos y estableció la nueva planta de personal, la Resolución N° 000672 de marzo 31 de 1.993, con la cual se produjo la incorporación a la planta de personal y que implicaba su desvinculación, así como el oficio, sin número, de la misma fecha, mediante el cual se le dio a conocer dicha desvinculación. (fls. 127 y 128).

El ente oficial demandado, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por su parte, alegó en este estadio procesal y, en lo pertinente, manifestó que no existe derecho adquirido de estabilidad; que la indemnización recibida por el actor es a título de 4 equidad y, que, en todo caso, los actos administrativos enjuiciados gozan de la presunción de legalidad hasta tanto sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativa. (fls. 139 a 142).

5. OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En criterio de esta Agencia Fiscal, la impugnada providencia debe ser REVOCADA, y, en su lugar, DENEGAR las pretensiones incoadas.

Anotación preliminar. Atendiendo el marco que impone el contenido del recurso de apelación interpuesto, el concepto se rendirá respecto de las proposiciones relacionadas con la inexistencia de la ineptitud del libelo introductorio, y con la prosperidad de las pretensiones, por cuanto, en primer término, es claro que el fin de la Impugnación, es desvirtuar los fundamentos jurídicos o de hecho acogidos en el pronunciamiento recurrido, pero no abrir un nuevo debate sobre puntos que anteriormente no fueron objeto de análisis por no haber sido planteados en el libelo inicial si se trata del demandante o en la contestación de la demanda, si el apelante es el demandado, y, en segundo término, porque es deber del juzgador dirimir la controversia, para lo cual, ha de superar los obstáculos formales. El A Quo consideró la prosperidad de la excepción de inepta demanda en el entendido

que el actor había desconocido los artículos 138 y 139 del Código Contencioso Administrativo. En lo pertinente, los mencionados artículos ordenan: “Art. 138.- Modificado. Decreto 2304 de 1989, art. 24. Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirman, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” “Art. 139. Modificado. Decreto 2304 de 1989. La demanda y sus anexos. A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, sí son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y las que se encuentren en su poder. 5 Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicadas en los medios oficiales, sin que para el efecto se requiera la autenticación. (...)” Interpretación de la demanda para garantizar la prevalencia del derecho sustancial o la función interpretativa del juzgador. Dirá la Procuraduría Delegada que cuando el libelo introductorio sea oscuro, impreciso o vago, gravita sobre el juez no

una mera potestad de interpretarla, sino el deber de hacerlo, por supuesto dentro de los límites establecidos en la ley con miras a precisar sus verdaderos alcances, labor a la que sólo puede sustraerse cuando la confusión sea de tal magnitud que, pese a sus esfuerzos, no logre desentrañar sus propósitos sin alterar el contenido objetivo, pues es obvio que en tal caso, en lugar de cumplir con su cometido, estaría sustituyendo la voluntad del demandante y trocando, a su antojo, el objeto del litigio. Sobre este tema ha precisado la jurisprudencia que “la demanda como el más importante acto de postulación que es, ha de sujetarse a una serie de requisitos formales, sin los cuales no puede ser recibida a trámite. Exigencias de forma que lejos de traducir un criterio meramente formalista, garantiza eficazmente el derecho de contradicción, como que a través de ella expone el actor la problemática jurídica que lo motivó a recurrir a la administración de justicia; precisa cuál es la medida de la tutela jurídica que reclama y por la que llama a responder al demandado; y, en fin, establece, por allí mismo, cuál es el cuadro que delimita el litigio y, subsecuentemente, del deber que tiene el Estado de dispensar justicia no más que en lo que allí se encierra, aunque respecto de nada menos.” 1 En el sub examine, sí bien es cierto la demanda no se elaboró técnicamente, dentro de la relación de los hechos que sirven de fundamento fáctico a las pretensiones deprecadas, se incluyó el de la declaratoria de nulidad del decreto que suprimió los

cargos en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esto es, el Decreto número 00593 de 1-993. El tenor literal y pertinente de dicha relación y petición es apreciable a la página 7 del escrito introductorio: “...En consecuencia, por las mismas razones el Decreto No. 00593 de 1.993, que suprimió los cargos y estableció la nueva planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;....y que fueron producidos con fundamento en las normas viciadas y suspendidas, deben declararse nulos.” 1 Sentencia de noviembre 5 de 1.998. Exp. 5002. Corte Suprema de Justicia. M.P. Dr. Rafael Romero Sierra. 6 Por otra parte, el actor adjuntó copia del Decreto 0593 “Por el cual se establece la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como se verifica a los folios 37 a 39. Así las cosas, se cumplió por el accionante con lo preceptuado en los artículos 138 y 139 del Código Contencioso Administrativo, de donde no hay que inferir la transgresión a dichos mandatos legales, como lo razonó el juzgador de primera instancia para declarar la excepción propuesta por la parte demandada. Emerge, entonces, que no haya inepta demanda que impida un fallo de fondo del asunto controvertido. Problema jurídico. Pretende el actor, entonces, la nulidad del Decreto N° 0593 de marzo 30 de 1993, por el que se determinó la planta de personal; la nulidad de la Resolución 0672 del 31 de dicha mensualidad y año, que incorporó a unos

funcionarios a dicha planta de personal y, la del oficio sin número, que le comunicó la desvinculación del cargo de Asesor, código 1020, grado 02, de la Oficina Regional de Apoyo Fiscal de Barranquilla, adscrita a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y a consecuencia de lo anterior el resarcimiento laboral y económico de rigor. Lo primero a mani9festar es que el Oficio mediante el cual se le informa su desvinculación no es pasible de la acción impetrada, por cuanto él no es un acto administrativo creador de una situación jurídica, particular y concreta, sino que es el medio documental que da a conocer la decisión adoptada por la Administración. En cuanto a la petición de ilegalidad del Decreto 0593 es de advertir que si bien es cierto podría identificarse, por su contenido, como un acto general y abstracto, no acusable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, debe entenderse como la decisión administrativa que, eventual y probablemente, causa perjuicio al administrado, por lo que es demandable mediante la dicha acción contenciosa subjetiva. Sobre el particular ha expresado la jurisprudencia del Consejo de Estado: “Tratándose de actos de retiro, la Sala ha admitido que en la misma demanda se pueden acumular pretensiones de nulidad de actos de carácter general y particular, si los vicios se encuentran también en aquellos.” 2 2 Sentencia de agosto 15 de 2002. Exp. 18953. M.P. Alberto Arango Mantilla.

7 Ahora bien, entiende el Ministerio Público que el petítum se fundamenta en ejercicio indebido de las atribuciones consagradas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional por parte del Ejecutivo y, que no se le respetó al actor JAIME RAFAEL DE LOS REYES CASTRO el derecho a la relativa estabilidad sustentada en hallarse inscrito en carrera administrativa. Sobre el primer punto la máxima corporación de la jurisdicción especial ha tenido diversas oportunidades para precisar el alcance de las atribuciones conferidas al ejecutivo para la reestructuración y modernización del Estado, la supresión de empleos y las consecuencias que de ellas se derivan. “(...) “Reiteradamente esta Corporación en diversos pronunciamientos, entre ellos en la sentencia del 9 de septiembre de 1993, ha manifestado que las facultades de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el artículo 20 transitorio. Llevan insita la de supresión de cargos o empleos, por lo cual ha de entenderse que cuando el Constituyente se las atribuyó al Gobierno Nacional, de antemano lo estaba autorizando para que adecuara la estructura interna y la planta de personal de la respectiva entidad a las necesidades del servicio, ello en desarrollo del principio de la primacía del interés general sobre el particular; mediando obviamente la indemnización de perjuicios que se irroguen al titular de dicho cargo o empleo que como consecuencia de la decisión adoptada resultare privado del mismo. “(...) “Vale la pena resaltar, y así lo admitió la Sala en la sentencia tantas veces citadas que cuando de la aplicación del principio de la prevalencia del interés general se

trata, no puede hablarse de derecho adquirido a permanecer en un cargo o empleo o que en virtud de la inscripción en carrera administrativa se consolide un derecho a no ser desvinculado del mismo, pues ello impediría la finalidad propuesta por el Constituyente en la norma transitoria de poner en consonancia las entidades del Estado con los mandatos de la nueva normatividad constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece.” 3 En el mismo sentido, pero precisando que la indemnización o bonificación ha de operar frente a los inscritos y escalafonados en carrera administrativa, las sentencias de marzo 11 de 1994 dictada en el proceso 2445, con ponencia del doctor Yesid Rojas Serrano, y, la de marzo 6 de 1997, expediente 7931, ponente el doctor Silvio Escudero Castro. Resta agregar que la sentencia de inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, citada por el libelista en el recurso, produce efectos de carácter laboral en relación con 3 Sentencia de noviembre 11 de 1993. Exp. 2400. M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 8 los empleados públicos sujetos a carrera administrativa, situación en la que del examen y análisis de los antecedentes administrativos, el accionante no se encuentra. Por lo anterior, la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicita de la Sala de Conocimiento DENEGAR las pretensiones incoadas, en la medida que los actos enjuiciados conservan la presunción legal que los ampara. De los H. Consejeros, cordialmente,

GERMÁN BUITRAGO FORERO

Procurador Tercero Delegado mdc.