PGN - PRINCIPIO - Confianza legítima según sentencia del consejo de estado

ACCIÓN POPULAR-Protección a moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y principio de confianza legítima MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Se protege por vía de acción popular ACCIONES POPULARES-Contenido, finalidad y características según Sentencia Corte Constitucional PRINCIPIO-Confianza legítima según Sentencia del Consejo de Estado MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Su vulneración como derecho colectivo, concepto y alcance según sentencia del Consejo de Estado DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD PUBLICA-Se invoca su transgresión por actuaciones de servidores públicos/PROCESO DE COBRO COACTIVO-Se inició de manera arbitraria e injusta/DESVIACION DE RECURSOS PUBLICOS-Se vislumbró en el pago de impuesto de registro por contribuyentes El actor popular expresa en la demanda que este derecho colectivo fue transgredido por las irregularidades en las actuaciones de los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y la Dirección de Rentas de la Gobernación de Cundinamarca al iniciar los procesos de cobro coactivo de manera arbitraria e injusta, señalando que los recursos no ingresaron efectivamente a las arcas del Departamento pese a que los contribuyentes ya habían cancelado previamente este impuesto, viéndose obligados a cancelarlo por segunda vez al Departamento de Cundinamarca para que no le fuese borrada la inscripción efectuada en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, y los empleados del Banco Agrario de Colombia S.A. por debitar los cheques de gerencia aportados por los contribuyentes, para pagar escrituras públicas diferentes a las presentadas originalmente.

ACCIÓN POPULAR-Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a protección al derecho colectivo al patrimonio público ACCIÓN POPULAR-Protección del patrimonio público Este derecho se puede proteger a través de la acción popular cuando se demuestra que no se están manejando adecuadamente los recursos públicos, es decir, bajo los preceptos del artículo 209 de la Constitución Política y se ve un detrimento patrimonial por apropiación o desvío de los recursos para favorecer intereses personales o de terceros, con la afectación de un derecho colectivo.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 2 Rad. 250002324100020120065601 DERECHOS COLECTIVOS-No se probó su vulneración material, real y efectiva por servidores públicos de entidades accionadas/PRUEBAS-No demuestran vulneración de principios que menoscaben el patrimonio público/ACTOS ADMINISTRATIVOS-No se invocó causal consagrada en la ley para su revocatoria De acuerdo con lo demostrado en el proceso y como bien lo señala el Tribunal de Primera Instancia, existen algunas “INCONSISTENCIAS” en el procedimiento adelantado por la Gobernación de Cundinamarca para la liquidación y el recaudo del impuesto de registro de ciertas escrituras públicas que se registraron en diferentes oficinas de instrumentos públicos, pero no se probó la puesta en peligro o vulneración material, real y efectiva de los derechos colectivos invocados, dado que no obra prueba de que los funcionarios públicos de las entidades accionadas hubiesen desplegado conductas contrariando

principios constitucionales y legales para menoscabar el patrimonio del Departamento de Cundinamarca y obtener un beneficio propio o a favor de un tercero. Por último, referente a la pretensión de revocatoria de los actos administrativos de carácter particular expedidos por la Gobernación de Cundinamarca dentro el procedimiento de cobro coactivo, contra contribuyentes supuestamente deudores de dicho tributo, no está probada la amenaza o violación de los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público y al principio de la confianza legítima, tampoco el actor popular indicó cual era la causal consagrada en el artículo 69 del CCA para revocar dichos actos, ni cual el concepto de la violación, y además debe tenerse en cuenta que esta pretensión no puede reclamarse por la vía de la acción popular como lo ha precisado la jurisprudencia al caracterizar este medio de control. De conformidad con las anteriores consideraciones, el Ministerio Público solicita a la H. Sala confirmar la sentencia impugnada.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 3 Rad. 250002324100020120065601

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 027/2015

Bogotá D. C., 19 de febrero de 2015 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente doctora OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.

Ref: Proceso 250002324100020120065601

Acción Popular

Actor: Arturo Enrique Garzón Vengochea

Demandado: Gobernación de Cundinamarca y Banco Agrario El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES El 24 de abril de 2012 (fl. 3vto C. 1), el señor Arturo Enrique Garzón Vengoechea demandó a la Gobernación de Cundinamarca – Secretaría de Hacienda de la Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca RENCUN – Banco Agrario de Colombia S.A., en procura de la protección a los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y el principio de la confianza legítima. Sostuvo que cuando una persona adquiere un inmueble otorga escritura pública, la cual debe registrarse ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que corresponda, debiendo cancelar previamente el impuesto de registro, denominado antes impuesto de beneficencia, cuyo beneficiario es la Gobernación del Departamento correspondiente a la ubicación del inmueble.

Las personas jurídicas o naturales que adquieren un inmueble en Bogotá D.C., Soacha, Granada, Sibaté, Funza, Madrid, Mosquera, Cota, Chía, Guasca, Guatavita, El Rosal, La Calera, Subachoque y Tenjo, acuden a efectuar los pagos del impuesto de registro a las oficinas legalmente autorizadas para ello y sostiene que en Bogotá existen tres oficinas para efectuar ese recaudo, las cuales están

ubicadas en la carrera 15 No 72-09, en la Avenida Caracas No. 24 B-76 y en la carrera 18 No 15-31 sur.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 4 Rad. 250002324100020120065601 Manifiesta que por información verbal suministrada por el Director de Rentas de la Gobernación de Cundinamarca, doctor Harold Ferney Ortiz Parra, a un grupo de Notarios de Bogotá en el Club de Abogados, estaban adelantando una investigación, dado que habían encontrado al parecer una defraudación contra el patrimonio del Departamento de Cundinamarca, ya que no aparecían ingresados los pagos del impuesto de registro de aproximadamente seis mil escrituras públicas, según se había informado a la Fiscalía General de la Nación por parte de algunos de los afectados. El exdirector de Rentas de la Gobernación de Cundinamarca inició cobro masivo del impuesto de registro, sin establecer legalmente la causa del presunto detrimento, dirigiendo el cobro a ciudadanos que ya lo habían pagado y como consecuencia aparece ya registrada su escritura pública, es decir, que ya aparece la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Precisa que por ello son requeridos los contribuyentes, quienes contestan allegando las pruebas (recibos, copia de cheques de gerencia, relacionan testigos, etc.) que demuestran que el pago ingresó a las arcas del Departamento, pero a pesar de ello la Dirección de Rentas envía pliego de cargos, contra el que

interponen recursos, sin embargo envían la liquidación oficial de pago al contribuyente, en la que se ordena el pago del impuesto más los intereses de mora, indicando que no aparece reportado el pago del impuesto de la respectiva escritura. El usuario interpone recurso contra la liquidación oficial y le contestan confirmando y ordenando afectar la inscripción en el folio al notificar dicha actuación a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Muchos de los contribuyentes, por evitar pagar abogado, por miedo o cansancio, pagan a la Gobernación de Cundinamarca por segunda vez el impuesto. Indica que en uno de los pliegos de cargos el Director de Rentas expresó “Que ha sido política del actual Gobierno Departamental buscar los mecanismos para impedir la evasión del impuesto de registro, así como detectar las inconsistencias en el pago del mismo y que para tal fin se ha iniciado un trabajo de auditoria en donde se compara el soporte del pago de impuesto de registro que reposa en las oficina de la Dirección de Rentas de la Gobernación de Cundinamarca y una vez adelantada la investigación y realizado el respectivo informe se encontró que el pago del impuesto de Registro correspondiente a la compraventa (…) se ha registrado en nuestro sistema por un valor diferente al que aparece en la base de datos (…) “, mientras en otros pliegos, se advierte que no se ha ingresado el pago correspondiente. Destaca que hay una grave irregularidad en virtud a que se registraron escrituras públicas con valores diferentes al del otorgamiento o simplemente no se pagó, lo que no es procedente, dado que al registro solo accede la escritura pública que ha cancelado dicho impuesto, pues es necesario presentar el respectivo recibo de

pago. Concluye que hay unos ilícitos, porque probablemente existe una adulteración de documentos públicos y los particulares se están viendo afectados con tal situación. Dice que los cheques de gerencia utilizados para pagar dicho impuesto por las constructoras, abogados y notarios fueron debitados, es decir,

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 5 Rad. 250002324100020120065601 cobrados de las cuentas de tales particulares por la misma Gobernación de Cundinamarca. Que el doctor Harold Ferney Parra Ortiz, ex Director de Rentas del Departamento de Cundinamarca, ha informado en reiteradas oportunidades que puso en conocimiento los hechos narrados ante las autoridades correspondientes, en este caso ante la Fiscalía 70 Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito, proceso No. 110016000049200707765 al que se acumularon los demás procesos. Tal circunstancia denota que existe un hecho grave de corrupción que está afectando a toda la ciudadanía bogotana, de Soacha, Granada, Sibaté, Funza, Madrid, Mosquera, Cota, Chía, Guasca, Guatavita, El Rosal, La Calera, Subachoque y Tenjo, a pesar de ello se procede a cobrar a los contribuyentes indefensos ante este fenómeno, lo que se puede llegar a considerar constreñimiento, presunta violación al debido proceso, presunto abuso de autoridad y presunto prevaricato, pues deben esperarse los resultados de las investigaciones penales, disciplinarias,

administrativas y contencioso administrativas, pues pueden ser responsables sus propios funcionarios o incluso también podrían estar haciendo parte los del banco recaudador, en este caso el Banco Agrario de Colombia S.A. Alega que con la información que se tiene de la Dirección de Rentas del Departamento de Cundinamarca y el Banco Agrario de Colombia S.A. deben llamar previamente a las compañías de seguros que garantizan esos dineros recaudados. De no tener asegurados esos ingresos procedan a asumir su responsabilidad como entidad de recaudo, con todas las consecuencias que de ello deriva. Indica que, según el artículo 228 de la Ley 223 de 1995, este impuesto se causa al momento en que se solicita la inscripción en el registro y “el funcionario competente no podrá realizar el registro si la solicitud no se ha acompañado de la constancia o recibo de pago del impuesto”. Por lo que no es creíble que la Gobernación no tenga implementado un sistema de auditoría que le permita establecer en qué momento se generó el pago del impuesto, máxime cuando las escrituras ya se encontraban registradas, dado que, según el artículo 223 de la referida ley “Las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y las Cámaras de Comercio serán responsables de realizar la liquidación y recaudo del impuesto. (…). Alternativamente, los departamentos podrán asumir la liquidación y recaudo del impuesto, a través de las autoridades competentes de la administración fiscal departamental o de las instituciones financieras que las mismas autoricen para tal fin”. Que la responsabilidad del recaudo del impuesto está en cabeza de las oficinas de registro, brindando la alternativa a los departamentos de asumir esos recaudos

bajo su responsabilidad, es decir, que si el Departamento asumió la responsabilidad de esos cobros es su obligación establecer los mecanismos de control correspondientes y no trasladarla al ciudadano que realiza el pago. Al ser el Departamento de Cundinamarca una entidad estatal, está obligad a establecer manuales de procesos, procedimientos, mapas de riesgos y demás políticas de control y calidad sobre la actividad recaudadora según las normas de control interno, entre ellas el MECI (Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano), de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 209 de la Constitución Nacional. Respecto a cómo se administran los recursos y establecen los mecanismos de auditoría y control del recaudo, aduce que el artículo 235 de la Ley 223 de 1995 establece esta actividad, pero en el caso

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 6 Rad. 250002324100020120065601 sub examine brilló por su ausencia, y la administración departamental antes de establecer quiénes son los responsables del desfalco pretende cobrar a los ciudadanos lo que ya pagaron. 1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - Departamento de Cundinamarca (fls. 55 a 66 C. 1) sostuvo que se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda pues estas se encaminan a revocar actos administrativos proferidos dentro de los procedimientos tributarios adelantados por la Unidad de Rentas contra personas que hayan sido afectadas

por el fenómeno de las boletas fiscales falsas, lo que torna la acción en improcedente, debido a que los contribuyentes cuentan con procedimientos administrativos y judiciales para tales fines; además señala que no ha amenazado o vulnerado ninguno de los derechos colectivos señalados por el actor popular. Propuso como excepciones el “tramite inadecuado e indebida elección de la acción interpuesta”, la “falta de presupuestos procesales en forma”, la “ausencia de objeto de la acción por interés legítimo del Departamento en el cobro del impuesto como acreedor legitimo del tributo”, la “inexistencia de violación de derechos colectivos” y el “nuevo procedimiento de liquidación del impuesto”. - La Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca – RENCUN (fls. 67 a 98 C. 1) manifiesta que la acción popular resulta inepta e improcedente por no ser la herramienta constitucional ni la vía judicial adecuada para la discusión de derechos particulares como los invocados, pues el procedimiento administrativo individual relativo al pago de obligaciones tributarias en razón al impuesto causado frente a la sumatoria de los registros de los actos de diferentes contribuyentes no hace que se esté en presencia de un derecho colectivo, lo que vicia de nulidad el proceso por interpretación errónea de la acción ante la inexistencia del interés o derecho colectivo, en tanto que el objetivo es proteger derechos de carácter subjetivo a través de la revocatoria de actos particulares para hacer cesar las actividades de cobro a los contribuyentes, así como la devolución de lo ya cancelado dentro del procedimiento tributario y en este sentido la acción es improcedente, por desconocer la autonomía de la acción

popular frente a procedimientos o acciones legalmente establecidas para controvertir tales actuaciones administrativas, ya sea en vía gubernativa o a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y por desconocer la competencia del juez administrativo en el asunto. Señala que el derecho de persecución del impuesto, cuando se encuentra insatisfecha una obligación tributaria a su favor para que el deudor cumpla con la prestación debida, busca proteger las finanzas territoriales para que el Departamento pueda cumplir con los fines constitucionalmente atribuidos a favor de la sociedad cundinamarquesa. Reitera que en el evento en que llegaran a prosperar las pretensiones de la demanda, con la revocatoria de los actos administrativos proferidos dentro de los procedimientos tributarios legalmente consagrados, relativos a la salvaguarda de los derechos legítimos que tiene el Departamento como acreedor del tributo y a las facultades de control sobre el recaudo de las obligaciones tributarias a su favor, no se reivindica ningún derecho o interés colectivo, pues por el contrario se afectaría gravemente el patrimonio público del ente territorial al ser relevados los

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 7 Rad. 250002324100020120065601 particulares de satisfacer correctamente la obligación tributaria que tienen a su cargo. Sostuvo que no entiende como existiendo demanda de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001333104420120000900 donde NAVI MORENO & CIA S En C es demandante contra el Departamento de Cundinamarca por los mismos

hechos y actos descritos en la demanda, se procedió a aceptar la acción popular para discutir y pretender la revocatoria de los actos de carácter particular, pues si el interés del demandante es defender a los contribuyentes, debió hacerse sobre cada contribuyente en particular para demostrar el pago del impuesto de registro que el Departamento de Cundinamarca encuentra no pagado y que por obligación debe ser perseguido. Argumenta que desde el 2 de julio de 2012 la entidad ha implementado mejoras en los procedimientos de liquidación y recaudo del impuesto para garantizar los derechos de los contribuyentes y puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación la supuesta falsedad de unas boletas fiscales que presentaban algunas inconsistencias para las vigencias de 2008 a 2010, que no superan el 0,2% de las expedidas, lo que demuestra la efectividad de los sistemas, los controles y la auditoria sobre los impuestos departamentales. Propuso como excepciones que el “daño alegado no se encuentra probado”, la “inexistencia de conducta activa u omisiva por parte de la administración tributaria del Departamento o de este individualmente considerado”. - La Contraloría General de la República (fls. 251 a 258 C. 1) expresó que se opone a que se le declare responsable directa o indirecta por acción u omisión en ejercicio de la función de control fiscal, por carecer tal pretensión de fundamento factico y jurídico, en atención a que la entidad ha actuada en el marco de su competencia. Considera que existe una indebida vinculación frente a la presunta omisión sobre el manejo del patrimonio público, de los impuestos de los municipios de

Cundinamarca, toda vez que el ente de control ha dispuesto de todos los medios que la Constitución le otorga para velar por la debida utilización de los recursos destinados para el beneficio de la comunidad, es decir, la vigilancia de la gestión fiscal de la administración, de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación, la cual se ejerce en forma posterior y selectiva, sin que ello implique asegurar la protección de los dineros del más mínimo riesgo, sin que pueda coadministrar las instituciones vigiladas, pues por tratarse de las arcas del Departamento de Cundinamarca el manejo y vigilancia debe efectuarse por la Contraloría Departamental. Alega que a través de las acciones populares no es posible alterar procedimientos y competencias administrativas, en tanto que la acción fue consagrada para proteger derechos e intereses colectivos. Propuso como excepciones que la “falta de legitimación por pasiva y ausencia de los hechos imputables a la Contraloría General de la República” y la “imposibilidad de actuación diferente”.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 8 Rad. 250002324100020120065601 - Del Escrito de Coadyuvancia (fls. 131 a 160 C. 1) el señor Jaime Alberto Rodríguez Cuestas coadyuvó la acción popular, como ciudadano afectado por el actuar de los funcionarios del Banco Agrario de Colombia S.A. y de la Gobernación de Cundinamarca, compartiendo los hechos enunciados en la demanda adiciona que, como Notario 13 del Circulo Notarial de Bogotá, estima fue

indebidamente reclamado el pago del impuesto de registro a los usuarios, pues el sistema de gestión permite tener una adecuada trazabilidad de cada uno de los tramites que se surten, los cuales quedan registrados gracias a la plataforma tecnológica utilizada, y porque con el mecanismo de seguridad de pago con cheque de gerencia de cada una de las escrituras para el pago de la tasa de registro a favor de la Superintendencia de Notariado y Registro y a favor de la Gobernación de Cundinamarca, cheques que fueron presentados al cajero del Banco Agrario con la boleta expedida por los servidores de la Gobernación de Cundinamarca. Sin embargo su oficina resultó afectada por la defraudación cometida al interior del Banco Agrario de Colombia y la Gobernación de Cundinamarca – Unidad de Rentas, porque hoy se les está cobrando nuevamente el impuesto de registro a los usuarios de su oficina en los casos que relaciona y al preguntar en el Banco Agrario sobre cada uno de estos cheques la entidad respondió que habían sido abonados, pero resulta que a favor de contribuyentes con escrituras públicas otorgadas en notarías diferentes a la 13; y en algunos casos se supo que otras notarías utilizaron como medio de pago dinero en efectivo sin saber qué pasó con el dinero recibido por los cajeros, si realmente fueron utilizados en el trámite del pago del impuesto de registro. Dice que a las personas que se les ha iniciado proceso de fiscalización en el caso particular de la Notaría 13 de Bogotá ha sido de manera injusta y arbitraria, porque la Gobernación tiene claridad de la actuación que ha tenido esa oficina conociendo

los procedimientos que existen en su interior, y sostiene que el fenómeno de las boletas falsas no es culpa de los juiciosos contribuyentes, ya que esto se debe al descuido absurdo y sospechoso que ha tenido la gobernación de Cundinamarca y el Banco Agrario de Colombia. 1.3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 23 de septiembre de 2013 se llevó a cabo la audiencia que por falta de acuerdo se declaró fallida (fls. 341 a 354 C. 1). 1.4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 543 a 604 C. Consejo de Estado) declaró que no existió amenaza o transgresión de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al principio de confianza legítima. Argumentó que al parecer existen algunas inconsistencias en el procedimiento adelantado por la Gobernación de Cundinamarca para la liquidación y recaudo del impuesto de registro de ciertas escrituras públicas, pero no se probó la puesta en peligro o la vulneración material, real y efectiva de los derechos e intereses colectivos invocados, en tanto no existe prueba de que los funcionarios de las

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 9 Rad. 250002324100020120065601 entidades accionadas hubiesen desplegado conductas contrariando los principios constitucionales y legales para menoscabar el patrimonio público del

Departamento de Cundinamarca y obtener un beneficio propio o a favor de un tercero; que al no demostrarse la presunta conducta transgresora, activa o pasiva, por parte de los funcionarios de la administración departamental, el presunto daño contingente o daño consumado de los derechos e intereses colectivos invocados, no existe, como tampoco el nexo causal. 1.5. LA IMPUGNACION El señor Arturo Enrique Garzón Vengoechea (fls. 607 a 613 C Consejo de Estado) menciona el carácter de acción principal de que goza la acción popular, argumentación no acogida por el fallo apelado. Señala que el juez de primera instancia interpreta erradamente que no se comprobó la desviación del cumplimiento del interés general a favor del propio funcionario o de un tercero, y resalta que en el proceso si está probado que existió una desviación de dineros de carácter público, porque cuando ingresaron a las cuentas de la administración tomaron ese carácter. Argumenta que el juez de primera instancia comete un grave error al manifestar que no es posible la revocatoria de los actos administrativos por no haberse mencionado en el libelo demandatorio causal del artículo 69 el CCA para solicitar la revocatoria, pues esta disposición se aplica para la revocatoria directa de los actos administrativos por solicitud del particular a la administración o de oficio por parte de la misma administración y en caso de actos particulares se debe contar con la autorización expresa del ciudadano a quien se afectó con el acto.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. PROBLEMA JURÍDICO

Determinar si está acreditado que la Gobernación de Cundinamarca Secretaria de Hacienda – Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca – RENCUN y el Banco Agrario de Colombia S.A. pusieron en riesgo o transgredieron los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al principio de la confianza legítima, ante el presunto detrimento causado al erario del Departamento de Cundinamarca por la desviación de los recursos percibidos por el pago del impuesto de registro por parte de los contribuyentes. Establecer si la acción popular resulta ser el mecanismo procesal para acceder a la pretensión de la revocatoria de los actos de contenido particular y concreto expedidos por la Gobernación de Cundinamarca - Secretaria de Hacienda – Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca – RENCUN-, derivados de los procesos de cobro coactivo adelantados contra los contribuyentes que presuntamente no pagaron el impuesto de registro o que pagaron un valor diferente al del otorgamiento de la escritura pública, y de ser procedente si se puede dar el consecuente restablecimiento del derecho alegado por el actor popular y su coadyuvante.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 10 Rad. 250002324100020120065601 Para resolver lo planteado deben abordarse los siguientes temas (i) finalidad de las acciones populares, (ii) derechos colectivos invocados, alcance y contenido y

(iii) caso concreto.

1. FINALIDAD DE LAS ACCIONES POPULARES La Corte Constitucional en sentencia C-644 de 2011 señaló que la acción popular es un mecanismo de participación social instituido a favor del ciudadano para defender intereses comunitarios con una motivación solidaria, cuya finalidad es asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos afectados o amenazados. 3.2.1. Las acciones populares. Contenido, finalidad y características “(…) Apoyada en la ley y la doctrina especializada, la jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidades: a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva),c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).

A partir de tal definición, ha dejado en claro la jurisprudencia que el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos “de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc .

Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo. La Constitución Política, en el artículo 88 inciso primero, consagra y reconoce la institución jurídica de las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal naturaleza los relacionados con el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, al tiempo que delega en el legislador la facultad de regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles de protección por esa vía judicial. “(…) Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 1999, la Corte hizo un análisis detallado de las características que identifican las acciones populares, destacando las siguientes: a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. (…) b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los