PGN - PRINCIPIO DE AUSTERIDAD DEL GASTO - No se pueden considerar como relaciones públicas las

Dependencia: Delegada Para La Economía Y La Hacienda Pública Radicación 028-113050-2004

Disciplinado Guido Echeverri Piedrahita Y Otto Aristizabal Hoyos Cargo y Entidad Director Nacional y Secretario General de la ESAP Quejoso Contraloría General de al República

Fecha Queja: 2004/11/04

Fecha hechos: 2003

Asunto: FALLO DE 1ª INSTANCIA

Bogotá, D.C., 7 de noviembre de 2007 Una vez agotada la etapa probatoria, se entra a evaluar el mérito de la presente investigación, previos los siguientes

I. ANTECEDENTES 1.- Con auto del 29 de marzo de 2005 (folios 60 al 62) se ordenó iniciar investigación disciplinaria contra los doctores GUIDO ECHEVERRI PIEDRAHITA y OTTO ARISTIZABAL HOYOS, en condiciones de Director Nacional y Secretario General, respectivamente, de la Escuela Superior de la Administración Pública –ESAP, para la época de los hechos, orientada a establecer las presuntas irregularidades en que pudieron incurrir, el primero de éstos por la suscripción del oficio de justificación, el cual no contenía los sustentos suficientes sobre la conveniencia y oportunidad, para la firma del contrato de prestación de servicios y el segundo al suscribir el contrato de prestación de servicios 008 del 19 de febrero de 2003, de relaciones públicas y protocolo que organizara la ESAP. (Fl. 60).

II. CARGOS Las pruebas allegadas durante esa etapa, permitieron formular cargos a los disciplinados, de la siguiente manera: 1) Al Dr. GUIDO ECHEVERRY PIEDRAHITA, identificado con cedula de ciudadanía

N° 1.418.637 de Villamaría Caldas, cuya calidad esta acreditada de folios 76 al 78, como Director Nacional de la Escuela Superior de la Administración Pública –ESAPpara la época de los hechos así: CARGO ÚNICO: Haber propiciado con su concepto, denominado “Justificación” en calidad de Director Nacional de la ESAP, la suscripción del contrato de prestación de servicios 008 del 19 de febrero de 2003, entre el Secretario General de la ESAP y la señora CLARA INES CALLE AGUDELO, por valor de $22.5 millones, por asumir una obligación que estaba prohibida por la norma reguladora de la austeridad eficiencia y determinante de condiciones especiales de compromisos con cargo a recursos del Tesoro Público , en dicha “justificación asumió la condición de autor en cuanto a la suscripción del contrato N° 008 de 2003, de acuerdo con lo señalado en el art. 26 del CDU, cuyo objeto era de relaciones públicas”. (Fl. 521). 2) al Dr. OTTO ARISTIZABAL HOYOS identificado con cedula de ciudadanía Nº 2.928.956 de Bogotá, cuya calidad está acreditada a folios 74 y 75, como Secretario General de la Escuela Superior de la Administración Pública –ESAP-, para la época de los hechos así: PU.14 Exp. 028-113050-04

CARGO ÚNICO: Por haber suscrito el contrato Nº 08 del 19 de febrero de 2003, por

valor de $22.5 millones con la señora CLARA INES CALLE AGUDELO, con fundamento en el documento denominado “Justificación” cuyo objeto era, desarrollar

actividades de relaciones públicas, gastos que estaban prohibidos por la norma de austeridad y eficiencia del gasto público (Decreto 1737, art 10, de 1998). Advirtiendo además, que después de su suscripción se modificó en el sentido de suprimir unas de las obligaciones inicialmente pactadas con la contratista, actividades que se habían asumido por funcionarios del Departamento de Pregrado del Centro de Educación Superior, y relacionadas con el foro de los días jueves aprobado para la vigencia de 2003, sin disminuir los costos de éste. Las conductas se calificaron provisionalmente como GRAVES a título de DOLO, para ambos disciplinados

III. DESCARGOS y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1) El Dr. GUIDO ECHEVERRY PIEDRAHITA, presentó oficio de descargos, visto a folios 538 a 540, los que sustentó así: Que si bien es cierto el contrato No. 008 de 2003 de Prestación de Servicios, establece en su objeto el de “(…) prestar los servicios de relaciones públicas, con el fin de organizar y asegurar el apoyo logístico, en materia de relaciones públicas y protocolo (…), el cumplimiento del objeto contractual al igual que cada una de las obligaciones derivadas del mismo, se suscribieron a las actividades académicas y culturales que se realizaron en la ESAP en razón a su naturaleza de institución de educación superior.

Que la ESAP formuló en su interior, un proyecto universitario denominado PUE el cual comprende los compromisos que la institución establece consigo misma, con el Estado y con su entorno social, lo que conllevó a la creación de mecanismos de motivación permanente que incentivaran entre otros, la realización de eventos

académicos que permitieran realizar reflexiones, análisis y propuestas frente a la función pública en general y a la administración pública en particular. Que con el fin de cumplir con esos propósitos, en aquella época se realizaron eventos tanto académicos (foros, conferencias, paneles, conversatorios etc), como culturales (semana cultural, seminarios talleres, simposios etc). Para todos estos eventos, era necesario contar con personal idóneo, pues la entidad no contaba con el personal de planta para atender todos los compromisos que la ESAP debe asumir para el cabal cumplimiento de su misión institucional. Que el objeto del contrato 08 de 2003, se cumplió frente a las actividades culturales y académicas realizadas en la ESAP. No se aplicaron gastos a conceptos distintos a la asesoría prestada a la institución en materia de acompañamiento y ejecución de funciones encaminadas a la realización de eventos y actos académicos con las más mínimas reglas de protocolo y relaciones interinstitucionales. Que si bien en, en el texto del objeto del contrato se pudieron cometer impropiedades en la redacción, ese solo hecho no puede entenderse como violación flagrante al artículo 10 del decreto 1737 de 1998, pues de los informes de cumplimiento entregados por la contratista, puede verse como sus actuaciones estuvieron PU.14 2 Exp. 028-113050-04 encaminadas a atender la realización de eventos académicos y culturales, varios de los cuales, por su trascendencia, y el nivel de sus participantes, en muchas ocasiones extranjeros, requerían de cierto tratamiento formal desde el punto de vista institucional y social. Que en este caso se trataba de contar con una persona conocedora “del conjunto de

reglas de cortesía y urbanidad establecidas para ciertas ceremonias”, que es como define el diccionario de la Real Academia de la Lengua, el concepto de protocolo. Que las normas de austeridad no son contrarias a la realización de eventos culturales y académicos, que redunden en el crecimiento de la comunidad universitaria y en el fortalecimiento de la actividad académica de la ESAP. 1.1) Igualmente, el Dr. GUIDO ECHEVERRY, presentó alegatos de conclusión (Fl. 597), los cuales sustentó así: Se refiere a la naturaleza jurídica de la ESAP, considerando que le es aplicable el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política y desarrollado en el Ley 30 de 1992. Que la ESAP ha establecido procedimientos internos para garantizar el oportuno y efectivo cumplimiento de su misión institucional, consagrada además de las leyes, en el Proyecto Universitario ESAPISTA, PUE. Que dentro del proceso de contratación, en este caso, la “JUSTIFICACIÖN”, fue suscrita por él, como Director General con la necesidad de proveer el apoyo necesario para adelantar tareas de extensión que de acuerdo con la Ley 30, se enmarcan dentro del quehacer misional esencial de cualquier institución de educación superior como la ESAP. Que en dicha justificación se señalan explícitamente los componentes conceptuales de las expresiones tales como “la difusión de la misión y del quehacer institucional, la ejecución de estrategias complementarias tales como visitas institucionales en pro de informar el cumplimiento de la misión y las funciones que contribuyan a la celeridad y

la eficiencia en el cumplimiento del mandato constitucional de transparencia contenidas además en directivas presidenciales. Retrae los argumentos expuestos en el memorial de descargos y manifiesta además, que fruto de las tareas realizadas por la contratista Calle, vinieron a Colombia personajes de la importancia de Charles Millon, ex ministro y ex embajador de Francia en Roma y Julián Santamaría, ex director del Centro de Investigaciones Sociológicas de España y ex embajador de ese país en Estados Unidos, por mencionar solo dos. Estas visitas, como la de otros personajes requirieron toda una logística que en ocasiones exigieron tratamientos diplomáticos con la participación de las embajadas de cada país. Que todo está soportado por pruebas documentales y testimonios existentes en el expediente. Que no aparece demostrado que esos recursos se hubieran aplicado a la organización de fiestas, cócteles, agasajos, atenciones sociales y demás, que son PU.14 3 Exp. 028-113050-04 las actividades que en el uso del lenguaje corriente se tienen como relaciones públicas y protocolo. En cuanto a la modificación del contrato, dice que, en nada alteraría los contenidos del acto de justificación pues en él no se contempló que las necesidades de contratación del Dr. Calle, tuvieran algo que ver con los llamados foros de los jueves 2) La apoderada de oficio del Dr. OTTO ARISTIZABAL HOYOS, presentó escrito de descargos, visto a folios 553 a 558, los que sustentó así: Dice que en la imposición de una sanción, se debe observar el principio de legalidad,

como lo establece la Constitución en sus artículos 6 y 29, que debe existir concordancia entre la ley descriptiva de la falta y la sanción que se le imponga al funcionario, de lo contrario se estarían violando derechos fundamentales del investigado. Ella encuentra, que la conducta de su defendido se enmarca dentro de una de las causales de exoneración de responsabilidad disciplinaria establecidas por el artículo 28 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que su defendido, al celebrar el contrato 08 de 2003, actuó con la firme convicción que el objeto del referido contrato es decir “la prestación de servicios de relaciones públicas con el fin de organizar y asegurar el apoyo logístico, en materia de relaciones públicas y protocolo, necesario para la realización de los eventos académicos, sociales y culturales que organizara la ESAP de carácter local, nacional e internacional”, eran necesarios para el optimo y buen funcionamiento de la entidad, pues al momento de suscribir el contrato no había sido creado el grupo de mercadeo, artes gráficas y comunicaciones, al cual, posteriormente se le asignarían algunas de las funciones objeto del contrato. Es necesario resaltar, dice, que el referido contrato se imputó correctamente, que quien debía justificar de manera precisa la necesidad de la suscripción, era el Director de la ESAP. Que en la modificación del contrato, si se observa alguna negligencia, no fue nunca con intención de menoscabar el patrimonio del Estado. Que se debe tener en cuenta, que quien generó la necesidad del contrato fue el Director, mediante acto administrativo, que implícitamente estaba ordenando la contratación. Que de acuerdo a lo anterior, su defendido se encontraba frente a una duda

razonable, la cual según el inciso 2, artículo 9 de la Ley 734 de 2002, se debe resolver a favor del investigado, cuando no haya modo de eliminarla. Qua también la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto a favor del IN

DUBIO PRO FUNCIONARIO.

De otra parte, el Dr. OTTO ARISTIZABAL HOYOS, presentó personalmente oficio de descargos (Fl. 559), de la siguiente manera: Aclara, que los estudios de viabilidad jurídica para la realización del contrato se llevaron a cabo por parte del Jefe de la Oficina Jurídica, Dr. FABIO HOLGUÍN ZULUAGA, a quien correspondía por sus funciones, lo que se prueba con la firma del PU.14 4 Exp. 028-113050-04 asesor jurídico en cada una de las hojas del contrato, firmadas además por la abogada NORMA AYA, quien proyectó el estudio jurídico. Que, con base en el anterior trámite, el Secretario General confió plenamente en la labor de la Oficina Jurídica. No obstante, aclara, que la labor desarrollada por la contratista más que de relaciones públicas y el protocolo, era de una actividad permanente de asistencia y apoyo de la ESAP en su misión de divulgación del conocimiento administrativo a nivel nacional e internacional en todo lo relacionado con seminarios, conferencias, simposios y demás actividades que cubre la universidad del Estado. Que la señora Calle por su estudio y vínculos con Centros del Pensamiento Administrativo y Asuntos del Estado, promovió la venida a Colombia de personas de la Academia Francesa que durante el año 2003 presidieron en nuestro país varios seminarios de intercambio en materias relacionadas con el quehacer administrativo y

las experiencias de países europeos en estas materias, como consta en las memorias y reportes que se anexaron al proceso disciplinario. 2.1) Igualmente, el Dr. OTTO ARISTIZABAL HOYOS, presentó alegatos de conclusión (Fl. 604), los cuales sustentó con los mismos argumentos expuesto en los memoriales de descargos.

IV. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Analizado el material probatorio que conforma el expediente, el Despacho infiere lo

siguiente:

1. El artículo 10 del Decreto 1737 del 2 de agosto de 1998, determina: “Está prohibida la utilización de recursos públicos para relaciones públicas, para afiliación o pago de cuotas de servidores públicos a clubes sociales o para el otorgamiento y pago de tarjetas de crédito a dichos servidores”, Mirado en su contexto el artículo referido, se colige que, la prohibición de utilizar recursos públicos en “relaciones públicas”, debe mirarse desde el punto de vista de aquellas que suelen darse en reuniones de carácter social, político o institucional, más no las que conllevan al cumplimiento y desarrollo de la misión y objetivos de una entidad estatal, en este caso la ESAP.

No es lo mismo, un reunión social con invitados de diferentes lugares y estratos sociales, inclusive extranjeros, para la celebración de cumpleaños, el otorgamiento de distinciones personales, la conmemoración de algún acontecimiento, etc., a una reunión o a un conversatorio con personas, con altas calidades académicas y culturales, con el ánimo de persuadirlos para que participen en eventos académicos o culturales que realiza cualquier institución educativa, en cumplimiento de su

objetivo misional, pues las primeras, se tratan de actividades o reuniones sin ningún objetivo legal, con las que se estaría violando el principio de austeridad consagrado en el Decreto 1737 de 1998. Con las segundas, se está dando cumplimiento a la misión otorgada legalmente a las entidades públicas, en este caso particular a la ESAP, en tanto las relaciones personales y el protocolo que se adelantó en cumplimiento del contrato 08 de 2003, suscrito entre la ESAP y la Dr. Clara Inés PU.14 5 Exp. 028-113050-04 Calle Agudelo, y cuestionado en esta investigación, eran las inherentes al desarrollo de los seminarios, simposios y reuniones académicas y culturales que realizó la Escuela, como consta en las pruebas y testimonios existentes en el plenario. No se concibe la realización de un acto público especial, sin existir relaciones personales, por lo menos con los invitados personales, y menos sin un mínimo protocolo para la instalación y clausura del mismo. Ahora bien, está comprobado dentro del expediente, que en la entidad no existía persona calificada con las aptitudes y conocimientos que tenía la Dr. Clara Inés Calle, para desempeñar la tarea a ella impuesta mediante el contrato señalado. Uno de los elementos primordiales para la celebración de esta clase de contratos, es que se celebren en aquellos eventos en que la función de la administración o el servicio a contratar no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, como ocurrió en el caso examinado, toda vez que para realizar las funciones encomendadas a la Dra. Calle, se necesita un conocimiento mínimo de

comportamientos especiales (Protocolo), y el manejo de diferentes idiomas, para llevar a cabo los eventos culturales y académicos varias veces mencionados. De otra parte, como ya se dijo, el objeto contractual lo conformaba la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la ESAP, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada, por esta razón, considera esta instancia, que el mismo no es irregular. Finalmente, bajo el anterior análisis, este Despacho considera que si bien es cierto en el Contrato estudiado en este expediente, aparecen en el objeto del mismo las relaciones personales y el protocolo, también lo es, que dichas relaciones fueron necesarias para la realización, como ya se dijo, de los eventos culturales y académicos que llevó a cabo la ESAP en los años 2003 y 2004, esto se observa de documentación allegada al expediente como:

1. Correo electrónico enviado por la Dra. Clara Calle, el 18 de mayo de 2003, a la siguiente dirección: Robert_Klitgaard@rand.org, informándole acerca de su viaje a Bogotá. (Fl. 157).

2 Correo electrónico enviado por la Dra. Clara Calle, el 9 de junio de 2003, a la siguiente dirección: Robert_Klitgaard@rand.org, informándole acerca de su aplazamiento del viaje a Bogotá (Fl. 158). 3 Correo electrónico enviado por la Dra. Clara Calle, el 27 de mayo de 2003, a la siguiente dirección: gonzalezsecundino@hotmail.con, informándole acerca de los temas a trabajar (Fl. 159). 4 Correo electrónico enviado por la Klitggard Robert, el 19 de mayo de 2003, a

Clara Calle, disculpándose por no poder aceptar la invitación en ese momento (Fl. 160).

5. Correo electrónico enviado por la Klitggard Robert, el 27 de mayo de 2003, a

Clara Calle, Rechazando la invitación por falta de acuerdo en el precio (Fl. 161). PU.14 6 Exp. 028-113050-04

6. Correo electrónico enviado por Luís Pasara, el 27 de mayo de 2003, a Clara

Calle, anexando hoja de vida (Fl. 187).

7. Bases de datos creadas por la Doctora Clara Inés Calle (Fls. 189 a 210).

8. Fichas de actualización de datos de asistentes a foro de docentes 2003, realizado

por la Dr. Calle (Fls. 211 a 351).

9. Relación de asistentes al foro “Promoción y divulgación de los Derechos Fundamentales en el trabajo” 2003 (Fl. 353).

10. Lista de participantes al foro “Democracia Directa en el Proceso de Formación de la Unión Europea, experiencias aplicables en América Latina” (Fl. 354).

11. Igualmente, existen sendas pruebas que evidencian las actividades desarrolladas

por la Dr. Calle, en cumplimiento del objeto del contrato 08 de 2003 (Fls. 354 a 519). A parte de los anteriores documentos, existen además: los argumentos expresados por los disciplinados en sus memoriales de descargos y alegatos de conclusión, y los siguientes testimonios: 1) De ELIZABETH TORRES RAMÍREZ (Fl. 580). A cerca de las labores desempeñadas por la Dr. Clara Inés Calle Agudelo, manifestó: “Lo que yo veía, era que organizaba, aseguraba el apoyo logístico necesario para la

realización de seminarios, diplomados y conferencias, que organizaba la ESAP de carácter local, nacional e internacional”. 2) De LESLY NARVAEZ ENRIQUEZ (Fl. 582). “(…) Me consta que la doctora Clara Inés Calle, realizaba actividades de relaciones interinstitucionales del orden nacional e internacional, proyectando la imagen de la ESAP, dentro de su carácter como institución de educación superior, adicionalmente recuerdo que realizó eventos con personalidades académicas de alto prestigio con impacto institucional. (…) la ESAP como entidad pública de carácter Universitario no tiene la posibilidad de competir en igualdad de condiciones con otras universidades, siendo este contrato un mecanismo para el manejo interinstitucional tanto nacional como internacional necesario para difundir su misión buscando que la conozcan y como efecto que demanden los servicios de la institución y que nuestros egresados cuenten con un respaldo institucional para acceder a buenos empleos. De igual manera la gestión interinstitucional y el posicionamiento de la ESAP está en concordancia con el proyecto universitario educativo”. Bajo el anterior análisis, este Despacho considera que el hecho de suscribir el contrato 08 de 2003, por parte de funcionarios de la ESAP, no es constitutivo de falta disciplinaria. Por lo expuesto anteriormente, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública

RESUELVE

PU.14 7 Exp. 028-113050-04

PRIMERO: Declarar NO RESPONSABLES de los cargos formulados a los señores GUIDO ECHEVERRY PIEDRAHITA, identificado con cedula de ciudadanía N° 1.418.637 de Villamaría Caldas, en su calidad de

Director Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAPy OTTO ARISTIZABAL HOYOS identificado con cedula de ciudadanía Nº 2.928.956 de Bogotá, en su calidad de Secretario General de la Escuela Superior de la Administración Pública –ESAP-, para la época de los hechos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, y con fundamento en el artículo 169 de la Ley 734 de

2002. En consecuencia ARCHÍVESE el expediente.

SEGUNDO: Notificar personalmente esta decisión a los implicados y apoderados, de conformidad con el artículo 101 del CDU.

TERCERO: Como la actuación disciplinaria se inició por informe de funcionario público, no se hace necesario la comunicación establecida en el artículo 109 de la citada ley.

CUARTO: En la Unidad Coordinadora, háganse las anotaciones y comunicaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada PU.14 8 Exp. 028-113050-04