PGN - PRINCIPIO DE AUTONOMIA - Definición y alcances

Procurador General PRINCIPIO DE AUTONOMÍA-Definición y alcances Es un elemento central de la estructura del poder público en la República de Colombia. El artículo 113 Superior contempla la existencia de órganos autónomos e independientes para cumplir funciones del Estado. Estos órganos tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para realizar los fines estatales. La autonomía, como lo reconoce la Corte en la Sentencia 1258 de 2001, es un principio de naturaleza constitucional que permea toda la estructura del Estado. Una breve revisión de la Constitución, en especial de lo dispuesto en los artículos 1°, 150.7 y 371, permite constatar que el principio de autonomía también se predica de los órganos o entes territoriales, de las corporaciones autónomas regionales y del Banco de la República. Otro tanto puede decirse de las normas relativas a los órganos de control. El principio de autonomía se refiere a la no sujeción jerárquica a otros órganos del poder público. Los entes autónomos están, en todo caso, subordinados al ordenamiento jurídico, como lo precisa la Corte en la Sentencia C-455 de 1997. COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN-Autonomía/Jurisprudencia de la Corte Constitucional La presencia de la Comisión Nacional de Televisión en la Constitución no es necesaria, ni mucho menos indispensable para que la autonomía pueda predicarse. Por ello, su ausencia no implica ni puede implicar en sí misma una sustitución de la Constitución. La circunstancia de que sea la ley la encargada de distribuir las competencias entre los

órganos del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión, como lo establece el artículo 3° del Acto Legislativo 02 de 2011, no implica en sí misma una vulneración del principio constitucional de autonomía. Esté o no en la Constitución, el órgano que cumpla los anteriores cometidos debe ser autónomo. Si la ley que lo regula no respeta este principio constitucional, existen los mecanismos adecuados para remediar tal situación. Suponer que la ley no respetará el principio en comento, equivale a asumir ab initio la ignorancia o, lo que es peor, la mala fe del legislador. ORGANOS AUTÓNOMOS-Su origen legal no implica per se menoscabo en su autonomía. Algunos órganos autónomos tienen regulación legal y no constitucional, como es el caso de las corporaciones autónomas regionales, salvo la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, de las comisiones de regulación de servicios públicos, como las de acueducto y saneamiento básico, energía y comunicaciones. Su origen legal no implica per se menoscabo en su autonomía. COMISIONES DE REGULACIÓN-Alcance del concepto regulación La regulación, que es el soporte de la existencia misma de las comisiones de regulación, está marcada por una dinámica especial, en la cual la técnica, la tecnología y las posibilidades de la ciencia y del arte, cambian en breves períodos de tiempo las circunstancias relevantes en un determinado sector. El pretender mantener un ente de regulación en la Constitución, para salvaguardar una autonomía que se supone en riesgo

Procurador General Concepto 5224 en manos del legislador, puede generar un anquilosamiento perjudicial para el desarrollo del sector y para los agentes y operadores del mismo. Los recientes avances en materia de televisión, que ya se puede transmitir por internet, sin emplear el espectro electromagnético, o empleándolo de manera marginal, permiten vislumbrar el anacronismo de una institución diseñada hace apenas 20 años. La dinámica de la regulación contrasta con la estabilidad estructural que es propia de las constituciones. La ley ofrece una mayor flexibilidad para ajustar el régimen propio de las comisiones de regulación a las nuevas circunstancias de la realidad. Bogotá, D.C. 6 de octubre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2011, “Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de

Colombia”.

Actores: LUIS JAVIER ACOSTA CASTELLANOS, YOLANDA

NARANJO JARAMILLO y Otros.

Magistrado Ponente: JORGE IVAN PALACIO PALACIO.

Expedientes D-8623, 8625 y 8628 (Acumulados). Concepto 5224 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, instauraron los ciudadanos

LUIS JAVIER ACOSTA CASTELLANOS, YOLANDA NARANJO JARAMILLO,

ZULMA CONSTANZA CASAS GARCIA, CARLOS DAVIS PADILLA LEAL y LUIS ALEJANDRO MOTTA MARTÍNEZ, contra el Acto Legislativo 02 de 2011, publicado en el Diario Oficial 47.570. Enseguida se transcribe el texto del Acto Legislativo.

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011

(junio 21) Diario Oficial No. 48.107 de 21 de junio de 2011 2 Procurador General Concepto 5224 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Derógase el artículo 76 de la Constitución Política de

Colombia. ARTÍCULO 2o. El artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así: Artículo 77. El Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión. ARTÍCULO 3o. La Constitución Política de Colombia tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor: Artículo transitorio. Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión.

Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente. ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación. El Presidente del honorable Senado de la República,

ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO OTERO DAJUD.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.

REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 21 de junio de 2011. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior y de Justicia,

GERMÁN VARGAS LLERAS.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

DIEGO MOLANO VEGA.

1. Aclaración previa.

Las demandas que dieron lugar a la conformación de los Expedientes D8623, D-8625 y D-8628, por decisión de la Sala Plena de la Corte del 21 de julio de 2011 fueron acumuladas. Estas demandas, a la postre, fueron inadmitidas por Auto del 5 de agosto de 2011, por no reunir los requisitos 3 Procurador General Concepto 5224 establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. La demanda

presentada por los ciudadanos YOLANDA NARANJO JARAMILLO, ZULMA CONSTANZA CASAS GARCÍA y CARLOS DAVID PADILLA LEAL, de la que se da cuenta en el Expediente D-8625, luego de haberse corregido, fue admitida por Auto del 29 de agosto de 2011. Las demandas presentadas por los ciudadanos LUIS JAVIER ACOSTA y LUIS ALEJANDRO MOTTA MARTÍNEZ CASTELLANOS, de las cuales se da cuenta en los Expedientes D-8623 y D-8628, fueron rechazadas. En consecuencia, el análisis del Ministerio Público se circunscribirá a la única demanda admitida por la Corte.

2. Planteamiento de la demanda.

Los actores no hacen ningún reproche puntual al proceso de formación del Acto Legislativo 02 de 2011. En su demanda aducen la teoría de la sustitución de la Constitución, pues consideran que este acto legislativo sustituye el principio constitucional de autonomía, que es propio del ente regulador de la televisión que emplea el espectro electromagnético. Arguyen que esta autonomía no sólo tiene relación con aspectos técnicos, sino que también tiene que ver con la adecuada formación de la opinión pública y con el derecho a la información. En este contexto, consideran que se pone en entredicho la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho y la noción de sociedad pluralista. Agregan que la previsible injerencia del Gobierno en el diseño de la ley que debe fijar la política en materia de televisión, vulnera el principio de pesos y contrapesos. Para sustentar su dicho, los actores traen a cuento, entre otras, las

Sentencias T-512 de 1992, C-488 de 1993, C-497 y C-564 de 1995, C-310 de 1996, C-350 y C-445 de 1997 y C-298 de 1999, relativas al mencionado principio de autonomía, a la libertad de prensa, al derecho a la información, al pluralismo y al equilibrio informativo. En este marco, asumen que el 4 Procurador General Concepto 5224 reconocimiento constitucional de la Comisión Nacional de Televisión impide que el legislador pueda regular la televisión de manera inadecuada, con lo cual se deja a salvo la libre participación en el uso del espectro electromagnético, el derecho a la información, el pluralismo y el equilibrio que garantiza la Carta en el artículo 20 Superior.

3. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el Acto Legislativo 02 de 2011, al derogar el artículo 76 de la Constitución Política y modificar el artículo 77 de la misma, facultando al Congreso de la República para expedir la ley que fije la política en materia de televisión, se enmarca dentro de los presupuestos de la teoría de la sustitución de la Constitución.

4. Análisis jurídico.

El principio de autonomía, al que se alude en la demanda, es un elemento central de la estructura del poder público en la República de Colombia. El artículo 113 Superior contempla la existencia de órganos autónomos e independientes para cumplir funciones del Estado. Estos órganos tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para realizar los fines estatales. La autonomía, como lo reconoce la Corte en la Sentencia 1258 de

2001, es un principio de naturaleza constitucional que permea toda la estructura del Estado. Una breve revisión de la Constitución, en especial de lo dispuesto en los artículos 1°, 150.7 y 371, permite constatar que el principio de autonomía también se predica de los órganos o entes territoriales, de las corporaciones autónomas regionales y del Banco de la República. Otro tanto puede decirse de las normas relativas a los órganos de control. 5 Procurador General Concepto 5224 El principio de autonomía se refiere a la no sujeción jerárquica a otros órganos del poder público. Los entes autónomos están, en todo caso, subordinados al ordenamiento jurídico, como lo precisa la Corte en la Sentencia C-455 de 1997. El principio de autonomía no se opone a que la ley pueda establecer diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal, con el propósito de mejorar la administración o la prestación de los servicios en razón de las distintas circunstancias sociales, culturales o ecológicas. Así lo advierte la Corte en la Sentencia C-126 de 1993. Respecto de la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión es relevante considerar lo dicho por la Corte en las Sentencias C-445 de 1997 y C-532 de 2006. En la primera, al examinar la autonomía de la comisión respecto de los órganos de la rama ejecutiva y del legislador, dice la Corte: (…) al consagrarse constitucionalmente el ente rector de la televisión como un organismo de derecho público, con autonomía jurídica, administrativa, patrimonial y técnica, el cual ha sido denominado Comisión Nacional de

Televisión -CNTVen virtud de los desarrollos legislativos -Ley 182 de 1995supone que mantiene una autonomía orgánica y funcional en relación con el Gobierno, mientras que frente al Congreso de la República aquella se reduce al aspecto meramente orgánico, en la medida en que el ejercicio de sus funciones son desarrolladas por el legislador, con las limitaciones pertinentes. En la segunda, al considerar la autonomía de la comisión frente al ejercicio de sus competencias y a su funcionamiento, dice la Corte: La Comisión Nacional de Televisión surge en el ordenamiento jurídico colombiano con la Ley 182 de 1995, para cumplir, de manera autónoma, las funciones previstas en los artículos 76 y 77 de la Constitución Política. En todo caso, como cualquier otro ente del Estado, se encuentra inmerso en su estructura y, por lo mismo, sometido a las limitaciones y restricciones que determinen la Constitución y la ley. Como se ha dicho en otras oportunidades, la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión implica que no puede homologarse a una entidad descentralizada, de forma que, entre otros aspectos, estará liberada del 6 Procurador General Concepto 5224 control administrativo que ejerce el Ejecutivo sobre sus entidades adscritas o vinculadas, lo “que le permite cumplir de manera independiente su función constitucional y legal, vale decir, sin intromisiones e influencias del poder político”; en este contexto y por la naturaleza de las funciones, “resulta comprensible el afán del Constituyente de que la televisión, orgánica y funcionalmente, no fuera controlada por el “gobierno de turno”. Desde el punto de vista constitucional, los artículos 76 y 77 superiores

otorgan a la Comisión Nacional de Televisión la autonomía necesaria para dirigir la televisión, como organismo de ejecución y desarrollo de la política trazada por el legislador. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha hecho énfasis en que tales funciones se ejercen de manera subordinada a la ley, la que, además, puede reglar lo relativo a su organización y funcionamiento, de acuerdo con los parámetros fijados en los referidos artículos. La Corte también ha precisado que desde el punto de vista negativo, la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión: (i) no le otorga el carácter de órgano superior del Estado, en cuanto su función esencial es de ejecución de la política que determine la ley (C.P., art. 77) y (ii) no le concede un ámbito ilimitado de competencias, pues como toda entidad pública ejerce sus funciones dentro del campo prefigurado por la Constitución y la ley. En este último aspecto, debe recordarse que las funciones de intervención y dirección que le corresponde ejercer a la Comisión Nacional de Televisión, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 76 y 77 superiores, no constituyen una competencia desligada de la ley, asimilable a una atribución constitucional autónoma, que dicho organismo pueda ejercer sin ningún tipo de limitación. Sobre el particular se ha indicado: Por lo anterior, no es aceptable, en el caso sub-examine, la tesis de la actora, en el sentido de que la función de la CNTV es una “función desligada de la ley”, una función “constitucional normativa” que dicho organismo puede ejercer sin que medie la actividad legislativa, como si lo es, por ejemplo, la facultad normativa directa de la cual goza el

Banco de la República, que le permite “...regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”, según lo dispone el artículo 371 C.P.; o la función que el Constituyente le otorgó al Consejo Superior de la Judicatura a través del artículo 257-3 superior, para que, cuando no lo haya hecho el legislador, éste pueda “...dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador...”. El cumplimiento de las funciones de ejecución de la CNTV está supeditado a la ley, en la medida en que sus normas constituyen el marco que las nutre y las delimita. Cosa distinta es que dicha entidad cuente con autonomía para hacerlo, no pudiendo el legislador, ni sustituirla asumiendo directamente las funciones de dirección y ejecución de la política que el defina, ni invadir sus competencias, como lo señala la actora, a través de normas legales que contengan decisiones que se traduzcan en definiciones concretas sobre aspectos específicos propios del ente ejecutor. Y en otra oportunidad más reciente la Corte también señaló: 7 Procurador General Concepto 5224 Cuando se habla de autonomía de la Comisión Nacional de Televisión es necesario entender que la misma sólo se exhibe frente a las autoridades administrativas del Estado –y, por extensión, frente a cualquier organismo, entidad o grupo de presión capaz de incidir en la adopción de medidas concretas-, ya que, en relación con el legislador,

cuando éste fija las pautas generales y diseña las políticas fundamentales en la materia, la Comisión Nacional de Televisión debe plena obediencia y sumisión. Se observa además que la autonomía que la Constitución otorga a la Comisión Nacional de Televisión está orientada a proteger su independencia en el ejercicio sus funciones en materia de televisión, de manera que su triple dimensión (administrativa, patrimonial y técnica) no se justifica por sí misma, sino que encuentra fundamento en la necesidad de garantizar que la gestión de ese sistema de difusión, como bien público de primer orden, se pueda hacer de acuerdo con la ley y libre del control e injerencia del Gobierno y de los grupos de interés. Así, desde el punto de vista constitucional, la autonomía del ente rector y ejecutor de la política televisiva “asume el carácter de garantía funcional e institucional del conjunto de derechos y libertades fundamentales relacionados con la existencia y fortalecimiento del principio democrático, la formación de una opinión pública libre, la fluidez y profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creación, intercambio y divulgación de ideas, la conservación de las diferentes identidades culturales etc.” De la circunstancia de que el principio de autonomía pueda predicarse de la Comisión Nacional de Televisión, no se sigue per se, como lo pretenden los actores, que este principio sólo pueda ser reconocido en la Constitución. La presencia de la Comisión Nacional de Televisión en la Constitución no es necesaria, ni mucho menos indispensable. Por ello, su ausencia no implica ni puede implicar en sí misma una sustitución de la Constitución. La circunstancia de que sea la ley la encargada de distribuir las competencias

entre los órganos del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión, como lo establece el artículo 3° del Acto Legislativo 02 de 2011, no implica en sí misma una vulneración del principio constitucional de autonomía. Esté o no en la Constitución, el órgano que cumpla los anteriores cometidos debe ser autónomo. Si la ley que lo regula no respeta este principio constitucional, existen los mecanismos adecuados para remediar tal situación. Suponer que la ley no respetará el principio en 8 Procurador General Concepto 5224 comento, equivale a asumir ab initio la ignorancia o, lo que es peor, la mala fe del legislador. Una breve revisión de algunos órganos autónomos cuya regulación es legal y no constitucional, como es el caso de las corporaciones autónomas regionales, salvo la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, de las comisiones de regulación de servicios públicos, como las de acueducto y saneamiento básico, energía y comunicaciones, revela que su origen legal no implica per se menoscabo en su autonomía. Si se siguiera el argumento de los actores, sería menester constitucionalizar todas estas comisiones, pues los asuntos a su cargo son tan o más importantes que la televisión. La regulación, que es el soporte de la existencia misma de las comisiones de regulación, está marcada por una dinámica especial, en la cual la técnica, la tecnología y las posibilidades de la ciencia y del arte, cambian en breves períodos de tiempo las circunstancias relevantes en un determinado

sector. El pretender mantener un ente de regulación en la Constitución, para salvaguardar una autonomía que se supone en riesgo en manos del legislador, puede generar un anquilosamiento perjudicial para el desarrollo del sector y para los agentes y operadores del mismo. Los recientes avances en materia de televisión, que ya se puede transmitir por internet, sin emplear el espectro electromagnético, o empleándolo de manera marginal, permiten vislumbrar el anacronismo de una institución diseñada hace apenas 20 años. La dinámica de la regulación contrasta con la estabilidad estructural que es propia de las constituciones. La ley ofrece una mayor flexibilidad para ajustar el régimen propio de las comisiones de regulación a las nuevas circunstancias de la realidad. La posibilidad de que el legislador obre de manera inadecuada, o de que el gobierno de turno incida de manera tendenciosa en el diseño de los 9 Procurador General Concepto 5224 contenidos y en el manejo de la información, no puede asumirse, como lo hacen los actores, como una realidad irremediable. La mera existencia de un riesgo no implica necesariamente que el siniestro ocurra. Incluso en caso de que así ocurra, no se puede hablar de una realidad irremediable, dada la existencia de varios mecanismos que permiten ejercer el control de constitucionalidad y de legalidad de los actos del legislador y del gobierno. Además, el que una autoridad pueda proceder en contra del ordenamiento jurídico no puede ser un argumento predicable de éste, sino que debe predicarse del verdadero responsable: la autoridad que así procede.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare

EXEQUIBLE el Acto Legislativo 02 de 2011, por los cargos estudiados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AcuestasA. 10