PGN - PRINCIPIO DE CELERIDAD - Su violación constituye infracción al debido proceso

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PÚBLICA

Radicación No: 0590627-2000

Investigado: HENRY ALIRIO PARRA PINEDA

Cargo y entidad: Alcalde Municipal de Florián, Santander Informante: Edgar Fernando Nieto Sánchez, Contador General de la Nación Fecha informe: 19 de mayo de 2000

Fecha Hechos: 29 de febrero de 2000

Asunto: Fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., 20 de junio de 2003

I. ASUNTO POR DECIDIR Provienen las presentes diligencias de la Procuraduría Regional de Boyacá con el fin de proferir fallo de segunda instancia, conforme con instrucciones del Despacho del Procurador General de la Nación, contenidas en decisión de 6 de junio de 2003.

II. HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES Mediante fallo de instancia de 16 de enero de 2002, la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá sancionó a EDGAR FERNANDO NIETO SÁNCHEZ, en su condición de Alcalde de Florián (Santander) con multa equivalente a once días de salario por haberse abstenido de remitir oportunamente a la Contaduría General de la Nación el informe sobre la situación financiera, económica y social del municipio correspondiente al cuarto trimestre de 1999, actuación que debía surtirse a más tardar el 15 de febrero de 2003 y se llevó a cabo el 29 del mismo mes y año.

Los hechos investigados fueron puestos en conocimiento de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga a través de informe de 19 de mayo de 2000, suscrito por

EDGAR FERNANDO NIETO SÁNCHEZ, Contador General de la Nación (folio 6, cuaderno original); no obstante, en atención al factor territorial de competencia, la investigación disciplinaria fue iniciada por la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá, Boyacá, a través de auto de 22 de agosto de 2000, dentro del cual se dispuso la práctica de diligencias probatorias. Adicionalmente, reiterando el contenido del artículo 146 de la Ley 200 de 1995, estatuto disciplinario vigente para la época de los hechos, el auto de apertura ordenó que el término de investigación sería de nueve meses (fl. 16). En cumplimiento a lo dispuesto en dicha decisión, se practicaron diligencias probatorias el 7 de septiembre de 2000 y los días 18 y 28 de julio de 2001 (fl. 27, 30 y 33), cuya valoración dio lugar al auto de cargos de 9 de noviembre de 2001 (fl. 35); notificado éste en debida forma y presentados oportunamente los descargos por el investigado, la Procuraduría territorial profirió fallo sancionatorio de primera instancia el 16 de enero de 2002, el cual fue oportunamente impugnado por aquel el 11 de febrero del mismo año.

III. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN A través de memorial de 11 de febrero de 2002, el disciplinado argumentó que la obligación, cuya omisión se le imputó, correspondía al contador Jorge Pinilla Cruz, contratista del municipio y que para la fecha en que debía cumplirse, la alcaldía no contaba con un servicio de energía ni con un sistema contable sistematizado.

IV. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA Conforme con mandatos del Despacho del Procurador General de la Nación, procede esta Delegada a resolver el recurso de apelación elevado por el disciplinado contra el fallo de primera instancia, para lo cual habrá de analizar el decurso procesal de la presente actuación y los efectos de las diligencias probatorias allegadas con posterioridad al vencimiento de los términos procesales.

Vencimiento de términos procesales

1. Observa la Delegada que el término de duración de la etapa de investigación se encontraba vencido para el momento en que se profirió el auto de cargos y aún para el momento en que fue allegada la prueba que sirvió de fundamento para adoptar esa decisión.

2. En efecto, iniciada la investigación disciplinaria a través de auto de 22 de agosto de 2000, la actividad probatoria encaminada a verificar la ocurrencia de los hechos indicados en el informe, debía extenderse hasta el 21 de mayo de 2001 en atención a lo dispuesto en los artículos 146 y 148 de la ley 200 de 1995, norma procesal vigente en su momento, así como a lo ordenado en el mismo texto de la decisión. En tal virtud, el 7 de septiembre de 2000 fue allegada como prueba trasladada la documentación relativa a la calidad de servidor público del investigado.

No obstante, pese al término de duración de la etapa de investigación, el 6 de julio de 2001 fue solicitada prueba documental ordenada en el auto de apertura de investigación, la cual fue allegada a las diligencias los días 18 y 28 del mismo mes y año.

Dicha documentación estaba conformada por el oficio remisorio de 15 de febrero de 2000 a través del cual el Alcalde de Florián envió a la Contaduría General de la Nación la información sobre el estado financiero del municipio y por la planilla de correo en donde figura como fecha de remisión el 29 de febrero de 2000. La documentación aludida, se consideró con valor suficiente para acreditar la materialidad de la conducta constitutiva de las faltas imputadas. Al respecto, el auto de cargos valoró así la prueba en cuestión: “Usted en su condición de Alcalde Municipal de Florián Santander, para la época de los hechos, presuntamente incurrió en falta disciplinaria, al no remitir oportunamente la información financiera, económica y social correspondiente al 31 de Diciembre de 1999 a la Contaduría General de la Nación, desconociendo el artículo 1º de la Resolución 320 de 1998, que señaló fecha para tal fin”. “Conducta que encuentra sustento probatorio en el escrito dirigido por usted al señor Contador General de la Nación fechado 15 de febrero de 2000, el que fuera remitido a la entidad el día 29 de febrero del mismo año, según la factura venta expedida por ADPOSTAL y que obran a folios 31 y 32 del expediente” (fl. 37)

3. En estas condiciones, es preciso concluir que solamente la prueba documental relativa a la calidad de servidor público del investigado fue practicada dentro del término de investigación, previsto en el artículo 146 de la Ley 200 de 1995, siendo extemporánea todo el restante acervo probatorio aportado.

Efectos de la prueba extemporánea

4. Visto lo anterior, analiza la Delegada si deben deducirse consecuencias jurídicas de la situación descrita en el numeral anterior, o si por el contrario, ésta se torna irrelevante. a) Principio de celeridad como parte del Debido Proceso La garantía fundamental al debido proceso, que es forzoso predicar de todo ordenamiento sancionador, aparece consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política y de él hace parte, junto a las garantías al juez natural, defensa, presunción de inocencia, cosa juzgada y otras de igual jerarquía, el derecho a la celeridad procesal.

En efecto, la norma constitucional mencionada ordena que: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”; más adelante, en el mismo artículo, se desarrolla este mandato, al precisar que: “Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas;” Finalmente aparece consagrada una sanción procesal de rango constitucional que pesa sobre las diligencias probatorias allegadas con desconocimiento de las garantías que integran el debido proceso: “Es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso” La garantía de la celeridad procesal, como principio integrante del derecho constitucional al debido proceso, resulta reiterado por diversas normas de diferente rango, entre ellas el artículo 228 de la Constitución que dispone que: “Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado” y, concretamente en lo disciplinario, por los artículos 117 y 128 de la ley 200 de 1995,

estatuto disciplinario vigente para la época de los hechos que se investigaron y bajo el cual se surtió el trámite procesal de esta actuación; estas normas disponen, respectivamente, que las providencias deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso y que si las mismas fueren recaudadas en forma tal que se afecten los derechos fundamentales del disciplinado, se tendrán como inexistentes. Así mismo, los artículos 6 y 13 de la Ley 734 de 2002, disponen, en su orden, la obligatoriedad de la observancia de los ritos procesales y de los términos señalados en el estatuto disciplinario: “El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad, en los términos de este código” “El funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación disciplinaria y cumplirá estrictamente los términos previstos en este código” En sentencia de tutela No. T-190 de 1995, la Corte Constitucional reconoció que el principio de celeridad forma parte de la garantía constitucional al debido proceso y delimitó el alcance y desarrollo de tal principio, precisando que los términos procesales son de obligatorio cumplimiento comoquiera que su desconocimiento afecta derechos de naturaleza constitucional en cabeza del investigado, como el de presunción de inocencia, dignidad y honra. Aunque igualmente aclaró que la mera trasgresión de términos procesales no genera automáticamente violación al debido proceso, los eventos justificativos son escasos y restringidos. En estas condiciones, es claro que el desconocimiento del principio de celeridad,

como desarrollo de la garantía constitucional al debido proceso, constituye una infracción a un mandato constitucional que tiene consecuencias de esa misma naturaleza. b) Consecuencia de la infracción al principio de celeridad Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, cabe concluir que la violación al principio rector de celeridad procesal constituye infracción al derecho constitucional al debido proceso y como tal deben apreciarse sus efectos. En concordancia con ello, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 6 de agosto de 1993, manifestó que la prueba extemporánea “sólo afectaría la validez de dicha prueba que no podría ser apreciada por el juzgador, pero en ningún caso podría acarrear la nulidad de todo el juicio”, posición que resulta aplicable al ámbito disciplinario comoquiera que la extemporaneidad de las pruebas, al suponer el vencimiento de términos procesales, involucra igualmente infracción al debido proceso, garantía de que gozan no sólo las actuaciones judiciales, sin importar de qué rama, sino también las administrativas. Quiere decir lo anterior que por tratarse de supuestos de hecho similares (la extemporaneidad en la práctica de pruebas en el proceso penal y en el disciplinario), cumplidos dentro de actuaciones de la misma naturaleza, es decir, bajo los parámetros del derecho sancionador, se impone el mismo razonamiento jurídico. Así pues, la consecuencia de la prueba allegada extemporáneamente, esto es, desconociendo la garantía del debido proceso por vía de infracción al principio de celeridad, es la exclusión de su valoración. Así lo reiteró la misma Corporación en

sentencia de 23 de julio de 2001, al precisar que: “Cuando una prueba ha sido irregularmente allegada al proceso y el juez la toma en cuenta al momento de dictar sentencia, se está en presencia de un error de apreciación probatoria, que se soluciona con la separación de la prueba ilegal del juicio, en virtud de la cláusula o regla de exclusión que como mecanismo de saneamiento opera en estos casos, y que la Constitución Nacional establece en su artículo 29…” La Corte Constitucional, en sentencia SU 159 de 6 de marzo de 2002, señala los criterios de exclusión de prueba, los cuales resultan en este caso aplicables por la jerarquía constitucional del mandato contenido en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política cuyo desconocimiento no puede tenerse en manera alguna como leve en atención además a las garantías fundamentales que por vía de violación al principio de celeridad se verían igualmente desconocido. Visto lo anterior, se analiza enseguida si estas consideraciones resultan aplicables a estas diligencias. c) El caso en estudio No admite cuestionamiento alguno que las pruebas que sirvieron de fundamento al pliego de cargos de 9 de noviembre de 2001 y aún para el fallo de 16 de enero de 2002, fueron allegadas extemporáneamente, es decir, fuera de los términos de investigación señalados en el artículo 146 de la ley 200 de 1995, tal como se dejó anotado en precedencia (numerales 1 y 2 de las consideraciones). Así, atendiendo a los anteriores razonamientos puede inferirse que dichas decisiones de fondo se sustentaron en pruebas que fueron allegadas con violación al debido

proceso, por lo que las mismas debieron excluirse de valoración, esto es, considerarlas inexistentes al momento de proferir la decisión de cargos, el fallo de primera y aún el de segunda instancia, comoquiera que tal irregularidad no fue corregida en la oportunidad procesal en que dicha medida pudo adoptarse, por ejemplo decretando nuevamente su práctica en la etapa del juicio disciplinario. No obstante, antes de adoptar tal conclusión es necesario analizar el contenido de algunas normas legales y constitucionales, comoquiera que el anterior estatuto disciplinario no ofrece una solución taxativa en torno al problema de la práctica extemporánea de pruebas. d) Límite de la actividad probatoria en la etapa de investigación Si bien es cierto que del contenido del inciso tercero del artículo 146 de la Ley 200 de 1995 podría eventualmente inferirse que no existe un término definido para allegar válidamente pruebas durante la etapa de investigación y que la actividad probatoria solamente estaría limitada por el término de prescripción de la acción disciplinaria, tal interpretación no corresponde a una sana hermenéutica constitucional y legal: En efecto, el artículo 228 de la Constitución Política, atrás citado, consagra no solamente la existencia de términos procesales, sino la obligatoriedad de su cumplimiento, de modo que asumir que la etapa de investigación disciplinaria, conforme lo previsto en el inciso tercero del artículo 146 de la ley 200 de 1995, no tiene o tenía en su momento un término definido y que la actividad probatoria podía adelantarse hasta la prescripción de la acción disciplinaria, infringiría el claro mandato de esta norma superior. De otra parte, el artículo 148 de la Ley 200 de 1995, concordante con el 146,

contribuye a hacer claridad sobre la confusión generada por el inciso 3º de ésta última norma, ya que ordena la evaluación de la investigación una vez vencido el término de la investigación disciplinaria, haciendo así alusión a los nueve meses de que trata el artículo 146. Este último artículo, en su primer inciso, señala una duración de nueve meses en principio para la etapa de investigación del proceso disciplinario y no puede interpretarse razonablemente que el inciso 3º desconozca ese mandato, sino que es aplicable a supuestos de hecho diferentes. Aunque lo anterior sería suficiente para entender la existencia de un término perentorio para adelantar la etapa de investigación, diferente a aquel de la prescripción de la acción, no se debe perder de vista que en el caso en estudio, la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá, en el auto que ordenó la apertura de investigación, hizo claridad sobre este particular al señalar que la duración de la etapa de investigación sería de nueve meses (fl. 16). Conclusión y decisión de fondo

5. Con fundamento en lo anterior, encuentra la Delegada que en el trámite de esta actuación existe una infracción de rango constitucional cual es la violación al debido proceso como consecuencia de infracción a uno de los principios constitucionales, concretamente el de celeridad, que desarrolla esa garantía, procede esta Delegada en sede de segunda instancia a dar aplicación a la sanción consagrada en el último inciso del artículo 29 de la Constitución Política para ser aplicada a los medios probatorios allegados con violación al debido proceso, cual sería su “nulidad de pleno derecho”, entendida como su exclusión de valoración para los propósitos confiados a

este Despacho, según el desarrollo legal y constitucional reseñado anteriormente.

6. Quiere decir ello que para resolver el presente caso sólo podrá la Delegada tener en cuenta la prueba allegada oportunamente a la investigación, esto es, la prueba documental que acredita la calidad de servidor público del investigado. A esta conclusión llega el Despacho luego de analizar pormenorizadamente las circunstancias particulares de esta actuación, ya que la misma no puede extenderse, sin más, a todo evento en que se detecte la práctica de pruebas de manera extemporánea.

7. Determinación como la que aquí se adopta procede en los eventos en que se excluyen las justificantes, ya que diferente sería el caso en que se observe una diligente actividad probatoria desde el inicio de la etapa procesal que, por su complejidad, supera los términos legalmente previstos. No ocurrió ello en este caso en donde se observa con claridad que las escasas pruebas ordenadas –la prueba de la calidad de servidor público del investigado y su explicación sobre la omisión de su obligaciónrequerían un mínimo esfuerzo probatorio: la primera de ellas se allegó oficiosamente, no por el funcionario comisionado para la evacuación de diligencias, sino por la secretaría de la Regional a través de copias obtenidas de otras diligencias disciplinarias radicadas en la misma procuraduría territorial; la segunda no fue evacuada y en su lugar se ofició extemporáneamente para obtener una documentación que se aportó apenas diez días hábiles después de solicitada, pero once meses después de dispuesta la investigación.

Se observa así que resultaba escaso y de muy fácil consecución el material probatorio idóneo para proferir las decisiones de fondo dentro de esta actuación;

pese a lo anterior, ningún esfuerzo por allegar la poca prueba documental necesaria se desplegó a lo largo de nueve meses y ni siquiera en los treinta días siguientes al vencimiento de la investigación. A más de lo anterior, una vez allegada la prueba, de manera extemporánea, más de tres meses tardó el auto de cargos, para cuya elaboración no se necesitó la valoración de más de diez folios en los que constaba la prueba documental. Así, las circunstancias particulares de este caso, obligan a adoptar los anteriores razonamientos y aplicar la conclusión señalada; no sobra advertir lo paradójico que resulta sancionar al servidor público investigado por haber demorado diez días hábiles la remisión de una información financiera con destino a la entidad nacional de control contable, mientras el funcionario investigador a cargo de las diligencias mantuvo inactivo este expediente por cerca de once meses.

8. Comoquiera entonces que debe excluirse de valoración la prueba obtenida con posterioridad al vencimiento de la etapa de investigación, fenómeno que tuvo lugar a partir del 22 de mayo de 2001, y que en tales condiciones no encuentra el juzgador de segunda instancia prueba de la materialidad de la infracción imputada, será lo procedente absolver al investigado de los cargos formulados. Téngase en cuenta que precisamente la prueba de la materialidad de la infracción se encuentra en los documentos allegados extemporáneamente que aparecen a folios 30 y siguientes y que durante la etapa del juicio disciplinario, ni el investigado requirió, ni la Procuraduría oficiosamente dispuso la práctica de pruebas o la repetición de las allegadas extemporáneamente.

Lo anterior debe apreciarse desde el contenido del artículo 142 de la Ley 734 de 2002 que descarta la posibilidad de edificar un fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado, situación que ocurre en este caso donde tal prueba no puede ser objeto de valoración. IV OTRAS DETERMINACIONES Por razón de la posible mora injustificada en el trámite de esta actuación, se requerirá al Procurador Provincial de Chiquinquirá para que adelante la actuación disciplinaria que sea del caso en contra del funcionario OLIVERIO CASTAÑEDA MOLINA y LAURA ROCÍO ESPINOSA MARCKA, quienes tuvieron a cargo el trámite y sustanciación de la misma, en atención a la competencia asignada en el inciso segundo del artículo 73 del Decreto 262 de 2000. Por lo anterior, el Procurador Delegado para la Moralidad Pública, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia contenido en resolución 002 de 16 de enero de 2002 proferido por el Procurador Provincial de Chiquinquirá, por medio del cual declaró la responsabilidad disciplinaria de HENRY ALIRIO PARRA PINEDA, identificado con cédula de ciudadanía 79.109.406 de Engativá, en su condición de alcalde municipal de Florián, Santander y en consecuencia le impuso sanción de multa equivalente a once (11) días del salario devengado al momento de los hechos investigados, y en su lugar ABSOLVERLO de los cargos formulados a

través de decisión de 9 de noviembre de 2001.

SEGUNDO: Por razón de la posible mora injustificada en el trámite de esta actuación, se requerirá al Procurador Provincial de Chiquinquirá para que adelante actuación disciplinaria contra los funcionarios OLIVERIO CASTAÑEDA MOLINA y LAURA ROCÍO ESPINOSA MARCKA, quienes tuvieron a cargo el trámite y sustanciación de la misma, en atención a la competencia asignada en el inciso segundo del artículo 73 del decreto 262 de 2000, por las razones contenidas en esta decisión.

TERCERO: Devuélvase el expediente con destino a la Procuraduría Regional de Boyacá para que en esa dependencia se coordine lo relativo a la notificación de lo aquí dispuesto.

CUARTO: Cumplido lo anterior devuélvase el expediente a la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá para que remita a la División de Registro y Control los formularios para el registro del fallo y archive el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Procurador Delegado PD Moralidad Pública Exp. 059-0627-00 JFRC/zapata/CPTF