PGN - PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - De la sentencia según regulación legal

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Actos administrativos que niegan la compensación de la devolución por mayor valor de impuesto de industria y comercio PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-De la sentencia según regulación legal COMPENSACIÓN-De impuestos Ahora bien, es necesario destacar que lo pedido por parte de CENCOSUD en la solicitud que hoy está siendo objeto de análisis, se circunscribió a una compensación entre impuestos, lo cual de manera forzosa delimitó el objeto de la Litis, pues lo solicitado fue una compensación y en una suma específica, mas no el reconocimiento de un saldo a favor, el cual sea dicho de paso, ya había sido reconocido por parte del Municipio mediante un acto administrativo diferente. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Conformidad entre los hechos y pretensiones Resulta claro, entonces, que la decisión plasmada en la sentencia debe estar mostrar conformidad entre hechos y pretensiones aducidos en la demanda, pero de igual forma atendiendo a aquello que fue objeto de discusión en el acto que está siendo analizado, pues no es posible que el Tribunal se pronuncie respecto de actos y decisiones que no son objeto de este proceso, pues dicho proceder repercutiría de manera adversa en el principio de congruencia de la sentencia. FALLO CONGRUENTE-Procede cuando se pronuncia sobre actos que no fueron objeto de demanda Así las cosas, teniendo en cuenta que la demanda versó sobre lo único que fue solicitado y, por lo tanto, rechazado por parte de la administración de Impuestos de Yopal, mediante el Acto Administrativo 2018203021 del 21 de febrero de 2018 por el cual se negó la compensación reclamada por la demandante, el pronunciamiento del Tribunal no podía ir

más allá de aquello, pues incurriría en un fallo incongruente al pronunciarse sobre actos que no fueron objeto de esta demanda. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 19 Tel. 5878750 Ext.: 11931/33 www.procuraduria.gov.co 2 Concepto 095-2021-251163 Bogotá D.C., 25 de mayo de 2021 Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Radicados: 85001233300020190012401 (25572)

Asunto: COMPENSACIÓN DE ALUMBRADO PÚBLICO POR SALDO A FAVOR EN

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Demandante: CENCOSUD COLOMBIA S.A.

Demandada: MUNICIPIO DE YOPAL De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; el Decreto 1408 de 2019 y las Resoluciones 371 de 2005 y 038 de 2021 expedidas por el Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- El demandante en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por la entidad demandada, a saber: (i) Acto administrativo 2018203021 del 21 de febrero

de 2018 por el cual se negó la compensación pedida por la demandante; y (ii) la Resolución 200.202.01656 del 12 de abril de 2019 que resolvió adversamente el recurso de reconsideración interpuesto en contra del primer acto administrativo. Mediante los actos acusados se negó la compensación del impuesto de alumbrado público con un saldo a favor del contribuyente por devolución de impuesto de industria y comercio por exención. Dicho saldo fue reconocido por actos previos no discutidos. Compensaciones previas con cargo al saldo a favor predeterminado. Actos tributarios particulares y concretos en firme. 3 2.- El Demandante alegó que el acto censurado se fundamentó en un acto inexistente para el momento en que se profirió y notificó la Resolución 2018203021 del 21 de febrero de 2018, esto es, en la presunta expedición y notificación de un requerimiento especial que finalmente se dio a conocer el 16 de mayo de 2018.

Resaltó que: i) los cargos propuestos no se centran en la oportunidad que tenía la Administración para la expedición del requerimiento especial, sino en la ausencia de notificación del mismo en el momento en que fue utilizado como motivo para negar la compensación, y ii) en todo caso, el conteo de términos es errado, si se toma en consideración que, como se ha manifestado y acreditado de forma insistente, jamás existieron dos solicitudes independientes, motivo por el cual no es posible hablar de un nuevo proceso de fiscalización derivado de la supuesta solicitud de compensación.

Agregó que no mediaba razón jurídica alguna en que pudiera ampararse la

Secretaría para abstenerse de hacer las compensaciones, pues: i) las razones en que fundamentó su negativa son inexistentes y los actos nulos, y (ii) han transcurrido más de 6 meses desde la expedición del requerimiento especial y no ha sido proferida ninguna liquidación oficial, luego, la Administración no puede seguir sustentando sus decisiones en la presunta existencia de un proceso de fiscalización vigente.

Precisó que: i) Yopal no ha devuelto la totalidad del saldo a favor, amparado en la presunta expedición y “correcta” notificación de un requerimiento especial, hecho que nunca existió, ii) la Administración reconoció la procedencia del saldo a favor solicitado por CENCOSUD y propuso que se realizara la devolución mediante cruces periódicos con el impuesto de alumbrado público por no contar con el dinero para hacer la devolución en una sola transacción, y iii) se efectuó una compensación con el impuesto de alumbrado público, por medio de los cruces periódicos, materializándose la devolución del impuesto de industria y comercio, ya reconocida mediante el Oficio 2016217401 del 23 de agosto de 2016.

Finalmente, indicó que el rechazo de la compensación entre el impuesto de alumbrado público y el saldo a favor reconocido mediante oficio 2016217401 del 23 de agosto de 2016, derivado de la declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2015, conlleva al reconocimiento de intereses moratorios a cargo de la administración tributaria y a favor de CENCOSUD, por el retardo injustificado que tuvo que padecer la compañía en la devolución efectiva

del saldo a favor, a través del medio de compensación. 3.- El Tribunal Administrativo de Casanare decidió anular los actos acusados y decretó como restablecimiento del derecho, ORDENAR que se tenga por compensado el importe del impuesto de alumbrado público determinado por el mes o periodo de diciembre 2017, por valor de DIEZ MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($10.577.500), con 4 cargo al remanente del saldo a favor por ICA 2015 que se estableció en la R-00008 del 2018, esto es, $64.682.900, con efectos fiscales liberatorios al 05/04/2018. La anterior decisión se realizó tras plasmar las siguientes consideraciones: 5.1 Se indicó en la consideración 3ª (conclusiones fácticas) que el litigio que se resuelve se contrae a la petición de compensar la suma de $10.577.500, que se presentó el 23/01/2018, radicación # 2018102409, para cubrir el impuesto de alumbrado público determinado por el mes o periodo de diciembre 2017, la cual fue denegada el 01/03/2018 mediante comunicación 2018203021 del 21/02/2018, decisión confirmada por la Resolución 1200.202.01656 del 12/04/2019. 5.2 Como esos actos acusados se fundaron en la sobrevenida actuación de determinación que Yopal dijo ser necesario abrir, a partir del Requerimiento Especial 1200.180.3.039 del 12/02/2018, por presunta inexactitud de la declaración privada del ICA

por el año 2015, tendrán que anularse, por infracción al ordenamiento examinado en el marco teórico; en síntesis, porque después de haber establecido el saldo a favor, sin mediar requerimiento oportuno alguno, la autoridad fiscal se arrepintió y volvió contra los actos propios, con pretensión de quebrar el saldo a favor que se identificó como remanente disponible ($64.682.900), cuando ya había aceptado numerosas compensaciones previas. 5.3 Respecto de la solicitud aludida, radicada el 23/01/2018, la pasiva no hizo reparo alguno, por presuntas deficiencias de forma o de fondo que impidieran resolverla, salvo la ya referenciada aparición tardía (frente al trámite de compensación) del requerimiento especial para fiscalizar ICA del año 2015. 5.4 Dado esos presupuestos, Yopal debió compensar el gravamen de alumbrado público por el mes de diciembre de 2017, por la suma de $10.577.500, que fue lo pedido, dentro de los cincuenta (50) días hábiles siguientes al 23/01/2018. Esto es, a más tardar el 05/04/2018. Consecuencia de la anulación de sus decisiones, tendrá que ordenarse en fallo que se haga dicha compensación con efectos fiscales desde el 05/04/2018; si el aludido gravamen de alumbrado público se pagó por la actora (o se compensó contra otros eventuales saldos a favor), tendrá que hacerse el pertinente reembolso a valor presente, más intereses moratorios, como lo prevé el art. 192 de la Ley 1437; todo con el corte a la

fecha de ejecutoria de la sentencia. Para la actualización el IPC inicial lo será el de abril del 2018; e IPC final, el del mes de ejecutoria de esta providencia. 5.5 No proceden las demás pretensiones, relativas a que se ordene compensar todo el saldo disponible en esa época, pues los actos acusados se pronunciaron específicamente sobre una de las solicitudes de la actora, la de compensar gravamen de alumbrado público, periodo de diciembre de 2017; tampoco se anticipa aquí juicio alguno de validez respecto del proceso de determinación del ICA – 2015 que Yopal puso en marcha en el año 2018. La suerte de esa fiscalización, que ha de tener su propia cuerda en sede 5 administrativa, debe abordarse en el juicio que se haya instaurado o se promueva contra los actos de determinación que allá hayan recaído. 4.- La demandante presentó recurso de apelación alegando que la cuantía del litigio corresponde al valor dejado de compensar a CENCOSUD por parte de la administración tributaria, bajo el amparo de la falsa motivación que reposa en los actos demandados, fue la suma de $64.491.877, más los intereses corrientes causados hasta la fecha efectiva del pago y no tan solo los $10.577.500 que fueron objeto de improcedencia en la solicitud de compensación radicada por la Demandante en el mes de diciembre de 2017. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Procede esta agencia del Ministerio Público a emitir su concepto, en los siguientes términos. Considera este despacho que no se debe acceder a las pretensiones de la apelación, por los siguientes motivos.

1.- Principio de Congruencia El principio de congruencia de la sentencia exige que ésta debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda, se encuentra contenido en el artículo 281 del Código General del Proceso y establece lo siguiente: Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. Así mismo, es importante resaltar que una de las formas de iniciar una actuación administrativa es a través del ejercicio de una petición con un interés particular, como la que hoy nos convoca, en la que se solicitó la compensación del pago de $10.577.500 por concepto del Impuesto de Alumbrado Público con el saldo a favor reconocido por el Municipio de Yopal a favor de la Demandante en el Impuesto de Industria y Comercio; solicitud que fue rechazada por parte la Administración. 6 Ahora bien, es necesario destacar que lo pedido por parte de CENCOSUD en la

solicitud que hoy está siendo objeto de análisis, se circunscribió a una compensación entre impuestos, lo cual de manera forzosa delimitó el objeto de la Litis, pues lo solicitado fue una compensación y en una suma específica, mas no el reconocimiento de un saldo a favor, el cual sea dicho de paso, ya había sido reconocido por parte del Municipio mediante un acto administrativo diferente. Resulta claro, entonces, que la decisión plasmada en la sentencia debe estar mostrar conformidad entre hechos y pretensiones aducidos en la demanda, pero de igual forma atendiendo a aquello que fue objeto de discusión en el acto que está siendo analizado, pues no es posible que el Tribunal se pronuncie respecto de actos y decisiones que no son objeto de este proceso, pues dicho proceder repercutiría de manera adversa en el principio de congruencia de la sentencia. Así las cosas, teniendo en cuenta que la demanda versó sobre lo único que fue solicitado y, por lo tanto, rechazado por parte de la administración de Impuestos de Yopal, mediante el Acto Administrativo 2018203021 del 21 de febrero de 2018 por el cual se negó la compensación reclamada por la demandante, el pronunciamiento del Tribunal no podía ir más allá de aquello, pues incurriría en un fallo incongruente al pronunciarse sobre actos que no fueron objeto de esta demanda. Por los motivos expuestos, consideramos que la sentencia de primera instancia debe confirmada. De los Señores Consejeros,

ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Daniel A. Remolina Carvajal