PGN - PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - La expresión ¿obligatoria¿ contenida en el título de la ley 16

Procurador General PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-La expresión “obligatoria” incluida en el título de la ley que establece la vacunación gratuita contra el cáncer cérvico uterino es inconstitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Respecto del título de una ley es posible/CONGRUENCIA-Debe existir entre el título y el contenido de la ley En primer lugar debe ponerse de presente que efectivamente los títulos de las leyes pueden ser objeto de control de constitucionalidad y, aunque no es un tema de frecuente demanda, sí existe un número considerable de sentencias en las que la Corte Constitucional ha abordado cargos de inconsticionalidad presentados contra títulos de leyes. Así, en la Sentencia C-152 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), posteriormente reiterada en la C-393 de 2011 (M.P. María Victoria Calle), se señaló …En efecto, el título de las leyes o actos legistaitvos tiene como finalidad delimitar la materia regulada, por lo que expresamente el artículo 169 superior establece el deber de congruencia entre el título y el contenido de la ley, asunto que puede ser revisado en ejercicio de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. …En síntesis, debido a la importancia jurídica y constitucional del título de las leyes, y que a que el propio constituyente estableció el deber de congruencia de éste con el articulado (artículo 169 C.P.), se concluye que el título puede y deber ser objeto de control de constitucionalidad no sólo cuando se formule un cargo de inexequibilidad en su contra sino, también, en ejercicio del control automático e integral de constitucionalidad. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-La incongruencia entre el título y el

contenido de una ley lo desconce Esto es así puesto que, a juicio de esta vista fiscal, el principio de unidad de materia tiene como fundamento dos normas constitucionales —el artículo 158 y el 169— y, por lo tanto, la vulneración de alguno de estas disposiciones constituye un desconocimiento del referido principio. Y, de otra parte, por cuanto, como se sostendrá a continuación, al tratarse de un cargo de inconstitucionalidad basado en la presunta vulneración del principio de unidad de materia, se considera que se está ante un vicio de fondo y, por lo tanto, que la acción pública de inconstitucionalidad no ha caducado. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/CONGRUENCIA-Le da seguridad a los ciudadanos En efecto, el principio de la unidad de materia legislativa propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley, teniendo como sus fundamentos normativos el artículo 158 superior, que exige la familiaridad temática de todo proyecto de ley proscribiendo las disposiciones que no se relacionen con éste; el artículo 169 constitucional, que indica que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido; y el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, que faculta a los presidente de las Procurador General Concepto comisiones constitucionales permanentes del Congreso a rechazar las disposiciones que no se relacionen con los proyectos de ley sometidos a discusión. …Y, finalmente, la importancia de asegurar una conexidad temática y congruencia entre el título de la ley y su articulado también tiene incidencia en la seguridad jurídica, pues resulta confuso y potencialmente lesivo de derechos para los ciudadanos tener una ley que no guarda coherencia interna.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-El an{alisis debe ser material y no formal/ PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Es en últimas un vicio de competencia Ahora bien, el análisis que debe hacerse para determinar si en una ley en particular se respetó o no el principio de unidad de materia es justamente de tipo material y no formal, pues para ello es indispensable analizar el núcleo temático de la ley y confrontarlo con el alcance de la disposición acusada —en este caso una expresión contenida en el título— y, de hecho, este análisis se hace con independencia del trámite legislativo. Es decir, aun cuando el legislador haya respetado cuidadosamente los aspectos de trámite legislativo contenidos en la Ley 5 de 1992, es posible que se presente una violación de la unidad de materia. Esta misma tesis ha sido sostenida por la Corte Constitucional desde sus primeras sentencias. Así, desde la Sentencia C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se reconoció el carácter sustancial de este principio consecuencia señalando que su análisis recae, justamente, sobre la materia. …Por ende, el vicio derivado por la violación del principio de unidad de materia es, en últimas, un vicio de competencia, pues supone que el Congreso de la República excede sus facultades legislativas al incluir una disposición dentro de un cuerpo normativo con el cual aquella no tiene conexidad sistemática, causal ni teleológica; ignorando, así, la expresa prohibición constitucional en este sentido. En conclusión, conviene insistir en que los vicios de competencia son de carácter sustancial y no formal, razón por la cual su revisión implica un análisis de fondo de las

disposiciones acusadas. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-La expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013 y el contenido del articulado lo vulneran Para el caso concreto esta jefatura considera que la expresión demandada efectivamente no se corresponde con el contenido del articulado por lo que advierte una inconcruencia entre el título y el contenido de la ley, lo que supone un incumplimiento del mandato contenido en el artículo 169 superior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 158 constitucional. Para llegar a esta conclusión, basta con hacer una comparación literal entre el tenor literal del título y el contenido de las disposiciones del articulado. Lo anterior, por cuanto le asiste razón al accionante cuando afirma que pese a que en el título se incluye el carácter obligatorio (además de gratuito) de la vacunación, en la regulación que se hace en las disposiciones de ley en ningún momento se establece que la vacunación contra el VPH sea obligatoria. 2 Procurador General Concepto En concepto de esta vista fiscal, la situación descrira puede inducir a error a los ciudadanos y autoridades públicas, así como conducir a una aplicación de la ley que, contrario a la finalidad buscada por el legislador, termine lesionado los derechos fundamentales de las población destinataria de este vacuna. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Por no existir correspondencia se podría generar un caos y una confusión jurídica Por lo tanto, si bien es ceirto que el título de la ley no puede abarcar todos cada uno de los aspectos desarrollados en una ley, también lo es que éste en todo caso sí debe dar cuenta de los elementos definitorios de la materia que es regulada en ese cuerpo

normativo. Y resulta especialmente imperioso que exista una correspondencia en relación con esos elementos determinantes señalados en el título y desarrollados en el articulado, pues lo contrario generaría un caos y una confusión jurídica, llevando, a la postre, a la vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, debido a la vulneración del principio de unidad de materia, y concretamente del mandato contenido en el artículo 169 constitucional, el jefe del ministerio público concluye que es necesario retirar del ordenamiento jurídico la expresión demandada puesto que, además de no corresponder con el contenido de la ley, induce a error a los ciudadanos y autoridades que se ven involucrados en el cumplimiento de la Ley 1626 de 2013. 3 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 5 de agosto de 2015 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra la Ley 1626 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan otras disposiciones”.

Accionante: Jorge Rubio Abad.

Magistrada Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Expediente D-10467. Concepto De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, presentó el

ciudadano Jorge Rubio Abad, contra la totalidad de la Ley 1626 de 2013, la cual no se cita en su integridad por razón de su extensión.

1. Planteamientos de la demanda La demanda inicialse presentó contra la totalidad de la Ley 1626 de 2013 pero, posteriormente, en la corrección de la demanda que finalmente fue admitida por la Sala Plena, el accionante sólo formuló su acusación de inexequibilidad contra la expresión “obligatoria” contenida en su título,

4 Procurador General Concepto argumentando que su presencia en el título de la ley constituye una violación de los artículos 158 y 169 constitucionales con lo que se configura una vulneración del principio de incongruencia. Lo anterior pues, en concepto del actor, la incongruencia entre el título y el contenido de la ley radica en que al incluirse la expresión “obligatoria” en el título se contradice el articulado de la ley que, por el contrario, en ningún momento establece la vacunación contra el cáncer cérvico uterino como obligatoria. Por medio de Auto 115 de 2015 de la Sala Plena revocó el auto por el cual se había rechazado la demanda y, en su lugar, admitió la acción de inconstitucionalidad por los cargos de: (i) vulneración del principio de unidad de materia (artículo 158 C.P.) y (ii) desconocimiento de la obligación constitucional de correspondencia entre el título de la ley y su contenido (artículo 169 C.P.). No obstante, a partir de los argumentos esgrimidos en la corrección de la demanda y pese a que allí se señalan dos disposiciones constitucionales como vulneradas, esta jefatura considera que en realidad se está ante un

único cargo de inconstitucionalidad que se condensa en el problema jurídico que se formula a continuación.

2. Problema jurídico En atención a lo anterior, en en la presente oportunidad corresponde determinar si puede el Congreso de la República, sin vulnerar el principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 constitucionales), aprobar el título de la ley que establece la vacunación gratuita contra el cáncer

5 Procurador General Concepto cérvico uterino incluyendo en él la expresión “obligatoria”, pese a que en el articulado de la ley no se regula dicha vacunación como obligatoria.

3. Análisis constitucional 3.1. Sobre el control de constitucionalidad respecto del título de una ley En primer lugar debe ponerse de presente que efectivamente los títulos de las leyes pueden ser objeto de control de constitucionalidad y, aunque no es un tema de frecuente demanda, sí existe un número considerable de sentencias en las que la Corte Constitucional ha abordado cargos de inconsticionalidad presentados contra títulos de leyes.

Así, en la Sentencia C-152 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), posteriormente reiterada en la C-393 de 2011 (M.P. María Victoria Calle), se señaló que: “[E]l título de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del

ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior. La anterior conclusión tiene además sustento en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución que asigna a la Corte Constitucional la función de ‘decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación’. La disposición no distingue entre normas de la ley y título de la misma. Ambos hacen parte del contenido de la Ley y, en 6 Procurador General Concepto consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional”1 (negrillas fuera del texto). En efecto, el título de las leyes o actos legistaitvos tiene como finalidad delimitar la materia regulada, por lo que expresamente el artículo 169 superior establece el deber de congruencia entre el título y el contenido de la ley, asunto que puede ser revisado en ejercicio de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. De hecho, el mismo Tribunal Constitucional ha sintetizado la importancia y relevancia jurídica-constitucional del título de las leyes, señalando que éste tiene los siguientes fines: “(i) [D]ar una idea general de la materia objeto de regulación, a manera de elemento pedagógico para los ciudadanos, de tal forma que el contenido de la ley debe reflejarse en el título del proyecto; (ii) permitir que quienes estén llamados a cumplir las disposiciones contenidas dentro de una ley puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de

leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular; (iii) servir como criterio de interpretación para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en el cuerpo de la ley; y (iv) servir como uno de los diferentes criterios para establecer el eventual incumplimiento del principio de unidad de materia”. En síntesis, debido a la importancia jurídica y constitucional del título de las leyes, y que a que el propio constituyente estableció el deber de congruencia de éste con el articulado (artículo 169 C.P.), se concluye que el título puede y deber ser objeto de control de constitucionalidad no sólo cuando se formule un cargo de inexequibilidad en su contra sino, también, en ejercicio del control automático e integral de constitucionalidad. 1 Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 7 Procurador General Concepto 3.2. Por qué la incongruencia entre el título y el contenido de una ley desconce el principio de unidad de materia Habiéndose precisado que el título de las leyes sí puede ser objeto del control de constitucionalidad, conviene ahora entrar a clarificar que esta jefatura comparte la posición mayoritaria de la Sala Plena de la Corte Constitucional adoptada en el Auto 115 de 2015, a través del cual se accedió al recurso de súplica del accionante. Esto es así puesto que, a juicio de esta vista fiscal, el principio de unidad de materia tiene como fundamento dos normas constitucionales —el artículo 158 y el 169— y, por lo tanto, la vulneración de alguno de estas disposiciones constituye un desconocimiento del referido principio. Y, de

otra parte, por cuanto, como se sostendrá a continuación, al tratarse de un cargo de inconstitucionalidad basado en la presunta vulneración del principio de unidad de materia, se considera que se está ante un vicio de fondo y, por lo tanto, que la acción pública de inconstitucionalidad no ha caducado. En efecto, el principio de la unidad de materia legislativa propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley, teniendo como sus fundamentos normativos el artículo 158 superior, que exige la familiaridad temática de todo proyecto de ley proscribiendo las disposiciones que no se relacionen con éste; el artículo 169 constitucional, que indica que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido; y el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, que faculta a los presidente de las comisiones 8 Procurador General Concepto constitucionales permanentes del Congreso a rechazar las disposiciones que no se relacionen con los proyectos de ley sometidos a discusión2. Respecto de la estrecha relación entre el mandato del artículo 169 constitucional y el principio de unidad de materia, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que tal relación se da puesto que: “[D]e acuerdo con ese principio, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (Art. 158 C.P.), se estará ante un supuesto de violación del principio la plena discordancia entre el título de la ley y su contenido. Esto debido a que la materia que anuncia el título no guarda unidad temática, causal, teleológica o sistemática con los contenidos de la normatividad correspondiente”3. Y, finalmente, la importancia de asegurar una conexidad temática y

congruencia entre el título de la ley y su articulado también tiene incidencia en la seguridad jurídica, pues resulta confuso y potencialmente lesivo de derechos para los ciudadanos tener una ley que no guarda coherencia interna4. Ahora bien, el análisis que debe hacerse para determinar si en una ley en particular se respetó o no el principio de unidad de materia es justamente de tipo material y no formal, pues para ello es indispensable analizar el núcleo temático de la ley y confrontarlo con el alcance de la disposición 2 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-692 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-817 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta oportunidad, la Corte concluyó que resultaba “evidente que el principio de unidad de materia fue quebrantado. Como se explicó en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia, existe una disconformidad entre el título de la Ley 1402 de 2010, el cual anuncia que esa normatividad declara monumento nacional a la catedral ubicada en el municipio de El Espinal. Sin embargo, no existe ninguna disposición a ese respecto en los cinco artículos que conforman dicha Ley. Por lo tanto, se desconoce abiertamente la regla prevista en el artículo 169 C.P.”. 4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-692 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Procurador General Concepto acusada5 —en este caso una expresión contenida en el título— y, de hecho, este análisis se hace con independencia del trámite legislativo. Es decir, aun cuando el legislador haya respetado cuidadosamente los

aspectos de trámite legislativo contenidos en la Ley 5 de 1992, es posible que se presente una violación de la unidad de materia. Esta misma tesis ha sido sostenida por la Corte Constitucional desde sus primeras sentencias. Así, desde la Sentencia C-025 de 19936 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se reconoció el carácter sustancial de este principio consecuencia señalando que su análisis recae, justamente, sobre la materia. En palabras de esa corporación: “[L]a violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley. Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia”7. Por ende, el vicio derivado por la violación del principio de unidad de materia es, en últimas, un vicio de competencia, pues supone que el Congreso de la República excede sus facultades legislativas al incluir una disposición dentro de un cuerpo normativo con el cual aquella no tiene conexidad sistemática, causal ni teleológica; ignorando, así, la expresa prohibición constitucional en este sentido.

5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1185 de 2000, MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. 6 Esta posición también fue reiterada recientemente en la Sentencia C-386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 10 Procurador General Concepto En conclusión, conviene insistir en que los vicios de competencia son de carácter sustancial y no formal, razón por la cual su revisión implica un análisis de fondo de las disposiciones acusadas8. 3.3. La expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013 no es congruente con el contenido del articulado de la ley Para el caso concreto esta jefatura considera que la expresión demandada efectivamente no se corresponde con el contenido del articulado por lo que advierte una inconcruencia entre el título y el contenido de la ley, lo que supone un incumplimiento del mandato contenido en el artículo 169 superior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 158 constitucional. Para llegar a esta conclusión, basta con hacer una comparación literal entre el tenor literal del título y el contenido de las disposiciones del articulado. Lo anterior, por cuanto le asiste razón al accionante cuando afirma que pese a que en el título se incluye el carácter obligatorio (además de gratuito) de la vacunación, en la regulación que se hace en las disposiciones de ley en ningún momento se establece que la vacunación contra el VPH sea obligatoria. En concepto de esta vista fiscal, la situación descrira puede inducir a

error a los ciudadanos y autoridades públicas, así como conducir a una aplicación de la ley que, contrario a la finalidad buscada por el legislador, 8 Esta afirmación fue desarrollada incluso por la propia Corte Constitucional en la Sentencia C-1161 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en donde se afirmó: “Por consiguiente, el ataque del actor es que estos contenidos no pueden ser regulados por medio de un decreto ley, por lo cual se trata de una impugnación material por razones de competencia y no una acusación por vicios de forma. La acción no se encuentra entonces caducada y procede un examen de fondo sobre esa acusación del demandante”. 11 Procurador General Concepto termine lesionado los derechos fundamentales de las población destinataria de este vacuna. Por lo tanto, si bien es ceirto que el título de la ley no puede abarcar todos cada uno de los aspectos desarrollados en una ley9, también lo es que éste en todo caso sí debe dar cuenta de los elementos definitorios de la materia que es regulada en ese cuerpo normativo. Y resulta especialmente imperioso que exista una correspondencia en relación con esos elementos determinantes señalados en el título y desarrollados en el articulado, pues lo contrario generaría un caos y una confusión jurídica, llevando, a la postre, a la vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, debido a la vulneración del principio de unidad de materia, y concretamente del mandato contenido en el artículo 169 constitucional, el jefe del ministerio público concluye que es necesario retirar del ordenamiento jurídico la expresión demandada puesto que, además de no corresponder con el contenido de la ley, induce a error a los

ciudadanos y autoridades que se ven involucrados en el cumplimiento de la Ley 1626 de 2013. Por último, aunque el accionante únicamente formuló el cargo de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria” del título, esta vista fiscal no puede dejar de llamar la atención sobre el hecho de que, en realidad, existen otras expresiones engañosas y confusas en el títulod de 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-026 de 2003 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein). Expresamente se dijo en esta sentencia que el “epígrafe no puede dar noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran una ley, pues esto se tornaría en algo lógicamente imposible de cumplir, ya que éllo depende de la extensión del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren. Basta simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas generales que se pretende regular y es por éllo que el legislador acostumbra a incluir la frase ‘y se dictan otras disposiciones’, precisamente para evitar esta clase de acusaciones”. 12 Procurador General Concepto la norma demandada. Así, por ejemplo, allí se dice que la vacuna es “para la prevención del cáncer cérvico uterino” cuando lo cierto es que, como puede concluirse de la lectura del articulado de la ley, la vacuna a la que la norma se refiere combate el es Virus del Papiloma Humano (VPH) pero no previene directamente el cáncer cérvico uterino, entre otras cosas porque, al menos hasta ahora, no existe vacuna contra esta enfermedad.

4. Solicitud Por las razones expuestas, el Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional declare INEXEQUIBLE la expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, por los cargos aquí analizados.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/ISO

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