PGN - PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD - Rige para el trámite del proceso legislativo

Procurador General PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Rige el trámite del proceso legislativo/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva. UNIDAD DE MATERIA-Exige una conexidad causal, temática o teleológica La unidad de materia, que en algunas ocasiones es considerada como regla y en otras como principio, para advertir que dicha unidad se vulnera sólo cuando no se pueda establecer una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica entre la disposición que se acusa y la ley que la contiene. IDENTIDAD FLEXIBLE-El proyecto de ley debe ser aprobado en cada uno de los debates manteniendo el mismo texto TRÁMITE LEGISLATIVO-Requisitos para que opere la Comisión de Conciliación La circunstancia de haberse introducido el parágrafo del artículo 1° en la Plenaria del Senado de la República, en el último de los debates al Proyecto de ley, impone la necesidad de someter el proyecto a consideración de una comisión de conciliación. Para que la tarea de esta comisión sea viable, se requiere: i) que el texto normativo genere desacuerdo respecto de su redacción; ii) que el texto aprobado en una de las cámaras sea diferente del que se aprobó en la otra; y, iii) que una de las cámaras haya introducido artículos nuevos. Lo aprobado por la comisión de conciliación debe someterse a la aprobación de las plenarias de ambas cámaras, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 161 de la Carta y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. Bogotá D.C., sello (12 ENE. 2011)

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.

Actor: EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET.

Magistrado Sustanciador: NILSON PINILLA PINILLA.

Expediente D-8265. Procurador General Concepto 5074 Concepto 5074. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”, cuyo texto es el siguiente: Ley 1378 DE 2010 (enero 8) Diario Oficial No. 47.586 del 8 de enero de 2010 “Por medio de la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto Extraordinario1222 de 1986.

El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas departamentales a que se refiere el inciso 1o. PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, se incorpora al proyecto de ley vulnerando lo establecido en los artículos 157 y 160 Superiores y en los artículos 177, 178 y 179 de la Ley 5ª de

1992. Aduce que tanto la literalidad de la norma como su contenido e

2 Procurador General Concepto 5074 interpretación, cambiaron radicalmente durante el trámite surtido en el Senado de la República. Refiere que por constituir el texto del parágrafo demandado una modificación tardía, ya que se incorporó en el último debate del proyecto, esto implica adoptar una disposición nueva, esto es,

una enmienda total. Dicha enmienda, en consecuencia, debió ser devuelta a las comisiones de las respectivas cámaras, como lo ordena la ley, para su aprobación, y no tramitarse en la comisión de conciliación, con la posterior aprobación del informe de ésta por las plenarias. En concreto, se argumenta que en el proceso de formación del parágrafo del artículo 1° de la ley 1378 de 2010, se desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que la adición, contenida en el parágrafo demandado, no guarda relación temática con el texto del proyecto.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el trámite legislativo del parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, al no haberse surtido los respectivos debates en las comisiones constitucionales, se incurre en vicios en el proceso de formación de la norma, en particular si se vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible, y si la norma acusada guarda relación temática con el texto del proyecto original.

3. Proceso de formación de la norma acusada.

Antes de examinar el proceso de formación de la norma acusada, es menester precisar el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible, a la luz de lo que dice la Corte al respecto. La Corte en la Sentencia C-208 de 2005, al ocuparse del principio de consecutividad señala: 3 Procurador General Concepto 5074

7. (…).

De manera reiterada, esta Corporación ha venido considerando, que los principios de consecutividad e identidad relativa, rigen y garantizan el

procedimiento de formación tanto de las leyes como de los actos legislativos, el primero de ellos que se conservó en la Constitución de 1991, y el segundo que se relativizó en ésta, los cuales resultan de lo previsto en los artículos 157, 160 inc. 2, 161 de la Carta Política, en relación con las leyes, aunado el 375 Idem. para el trámite de las reformas a la Constitución1. Principios que son soporte fundamental de las decisiones del Congreso de la República, como titular de la voluntad general, que se expresa en el cabal ejercicio de la función legislativa del poder público, conforme a la auténtica tradición democrática que sirve de marco a las instituciones políticas de la Nación consagradas en la Carta de 1991. El artículo 157 de la Constitución, parcialmente aplicable al procedimiento de reformas constitucionales, señala que el trámite ordinario de los proyectos de ley debe surtirse en cuatro debates, dos en cada Cámara. Por su parte, el artículo 375 Superior, dispone que los actos legislativos tendrán lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y que en el segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. En efecto, en virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley2; y los actos legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas

constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna3. Proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un carácter flexible o relativo4. En la Sentencia C-839 de 2003, al estudiar el principio de identidad flexible y su relación con el principio de consecutividad, dijo la Corte: (…).

1. La jurisprudencia constitucional define el principio de identidad como la condición según la cual “para que un proyecto se convierta en ley de la república, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero 1 Ver entre otras las sentencias C-772 de 1999, C-807 de 2001, C-198 de 2002, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-1147 de 2003, 372 de 2004. 2 Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003. 3 Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997. 4 Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002, C-1056 de 2003, C-1092

de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-305 de 2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004. 4 Procurador General Concepto 5074 manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto”5. Por lo tanto, debe conservarse la coherencia interna del contenido del proyecto durante el transcurso del debate parlamentario, según las etapas contempladas en el artículo 157 C.P.

2. Con todo, esta Corporación ha admitido que el principio de identidad, en contraposición a lo que sucedía en el régimen constitucional anterior6, debe entenderse de manera flexible con el objeto de preservar el principio democrático inescindible a la actividad legislativa, pues esta fue la intención del Constituyente al consagrar, en el inciso segundo del artículo 160

Superior, la posibilidad de que cada cámara, en segundo debate, pudiera introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Esta facultad, empero, no debe entenderse como la negación del principio de consecutividad (Art. 157 C.P.), que obliga a que todo proyecto, para convertirse en ley, deba ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en segundo por la plenaria tanto del Senado como de la Cámara de Representantes. (Regla de los cuatro debates). La Corte, entre otras, en las Sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C501 de 2001, C-887 de 2002, C-560 y C-786 de 2004, C-1025 de 2007, C230 y C-714 de 2008 y C-400 de 2010, desarrolla un amplio discurso

sobre la unidad de materia, que en algunas ocasiones es considerada como regla y en otras como principio, para advertir que dicha unidad se vulnera sólo cuando no se pueda establecer una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica entre la disposición que se acusa y la ley que la contiene. El Proyecto de ley 212 de 2008 Cámara, 331 de 2009 Senado, que una vez aprobado dio lugar a la promulgación de la Ley 1378 de 2010, tuvo origen en la Cámara de Representantes. En esta cámara se radicó la ponencia para primer debate bajo el título “INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 212 DE 2008 CAMARA, por el cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”. Éste titulo se conserva hasta la promulgación de la Ley 1378 de 2010. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-198/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6 Cfr. Artículo 81 de la Constitución de 1886. 5 Procurador General Concepto 5074 Entre los objetivos del proyecto, según aparece en la exposición de motivos, publicada junto con el texto del articulado en la Gaceta del Congreso 141 del 19 del marzo de 2009, se encuentra el siguiente: “Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de los licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación”. Y en la explicación de los objetivos dicen los ponentes: De acuerdo con la norma descrita, la finalidad de un monopolio será el

interés público o social, que en el caso de la industria licorera se manifiesta en la destinación para financiar los servicios de Salud y Educación. Es así como la Nación ha cedido a las entidades territoriales el IVA recaudado por concepto de venta de licores destilados, vinos, aperitivos y similares, nacionales y extranjeros, según lo dispuesto en la Ley 14 de 1983. En consecuencia, el régimen aplicable a este tipo de industria es especial en consideración al mandato constitucional, por la finalidad que este persigue. Luego de revisar el contenido de las Gacetas del Congreso 141 del 19 de marzo de 2009, 261 del 29 de abril de 2009, 300 del 12 de mayo de 2009, 568 del 10 de julio de 2009, 616 del 23 de julio de 2009, 417 de 2009 y 302 de 2010, que dan cuenta del Proyecto de Ley 212 de 2008 Cámara, 331 de 2009 Senado, desde su publicación y ponencia para primer debate en la Comisión tercera constitucional, con su respectiva exposición de motivos, hasta el texto aprobado por la Plenaria en la Cámara de Representantes en segundo debate, se constata que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, no fue discutido, debatido, ni aprobado en esta cámara. Al estudiar el contenido de las Gacetas del Congreso 772 del 24 de agosto de 2009 y 1183 del 19 de noviembre de 2009, se constata que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, no fue discutido, debatido, ni

aprobado por la Comisión tercera constitucional del Senado de la República. El parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010 se introduce al proyecto de ley en comento en la Plenaria del Senado de la República, cuyo anuncio para debate y votación consta en la Gaceta del Congreso 26 del 5 6 Procurador General Concepto 5074 de febrero de 2010. En la sesión del 15 de diciembre de 2009, según consta en la página 77 de la Gaceta del Congreso 27 del 5 de febrero de 2010, una vez surtido el debate, ante la falta de acuerdo respecto de la introducción de un artículo nuevo y la existencia de tres proposiciones entre supresivas y modificatorias del proyecto en discusión, la presidencia propone, en aras de avanzar en su estudio, con la anuencia del senador ponente, crear una subcomisión para que presente un informe al día siguiente. Ante esta circunstancia se decide aplazar la discusión y aprobación del proyecto. En la referida gaceta se lee: “La Presidencia aplaza la discusión y aprobación del Proyecto de ley número 331 de 2009 Senado, 212 de 2008 Cámara, e indica a la Secretaría retomar la discusión del Proyecto de ley 341 de 2009 Senado, 236 de 2008 Cámara”. En la página 84 de la misma gaceta se lee: “La Presidencia indica a la Secretaría retomar el Proyecto de Ley 331 de 2009 Senado, 212 de 2008 Cámara”. Reabierta la discusión, la Senadora Dilian Francisca Toro Torres, manifiesta:

Gracias, la proposición quedó el parágrafo, se adiciona un parágrafo al artículo 1°, y que dice así: los recursos que se obtengan por el descuento del IVA serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de salud, hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del plan obligatorio de salud en el respectivo departamento así conciliamos y pienso que así queda muy bien el proyecto de ley. Al votarse el Proyecto de ley 331 de 2009 Senado, 212 de 2008 Cámara, en la plenaria del Senado de la República, con la adición del parágrafo antes mencionado, es aprobado por 54 votos a favor y 4 en contra, según consta en la página 87 de la Gaceta del Congreso 27 del 5 de febrero de 2010. La circunstancia de haberse introducido el parágrafo del artículo 1° en la Plenaria del Senado de la República, en el último de los debates al Proyecto de ley, impone la necesidad de someter el proyecto a consideración de una comisión de conciliación. Para que la tarea de esta comisión sea viable, se requiere, según lo advierte la Corte en las 7 Procurador General Concepto 5074 Sentencias C-292 de 2003 y C-307 de 2004: i) que el texto normativo genere desacuerdo respecto de su redacción; ii) que el texto aprobado en una de las cámaras sea diferente del que se aprobó en la otra; y, iii) que una de las cámaras haya introducido artículos nuevos. Requisitos que se cumplen en este caso. Lo aprobado por la comisión de conciliación debe someterse a la

aprobación de las plenarias de ambas cámaras, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 161 de la Carta y 186 y siguientes de la Ley 5ª de 1992. La comisión accidental de conciliación adopta el texto del artículo 1°, aprobado por la Plenaria del Senado de la República, ello es, como queda en el texto definitivo de la Ley 1378 de 2010, con inclusión del parágrafo cuestionado a través de la demanda en estudio. En lo que respecta al Senado de la República, previo anuncio y publicación del informe de ponencia del texto conciliado, existe constancia del secretario General de esa Corporación en el sentido de su aprobación en la plenaria convocada para dicho fin, y de que fue votada afirmativamente por 53 de los 58 senadores presentes, lo cual, a su vez, aparece en las Gacetas del Congreso 27 del 5 de febrero de 2010 y 047 del 23 de febrero del mismo año. Por su parte, la Cámara de Representantes en Oficio S.G. 2.1976-10, dirigido a la Corte por medio de su secretario general, hace constar que el texto conciliado fue anunciado previamente y aprobado por la plenaria. Tales afirmaciones coinciden con las constancias obrantes en las Gacetas del Congreso 1311 del 16 de diciembre de 2009, 228 de la misma fecha, 50 del 3 de marzo de 2010 y 45 del 23 de julio de 2010, en cuya página 26 consta que el informe de conciliación fue aprobado por 86 de los representantes que asistieron a la respectiva plenaria. 8 Procurador General

Concepto 5074 A pesar de que las Comisiones Terceras de las Cámara y del Senado no tuvieron la oportunidad de discutir y votar el texto del parágrafo del artículo 1° de la ley 1378 de 2010, sí lo hicieron las plenarias de ambas corporaciones, al aprobar un texto nuevo, introducido en el cuarto debate en el Senado de la República y conciliado por la comisión de senadores y representantes designados para dicho fin, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, según el cual. “(…). Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. (…)”. Como se aclara atrás, y se reitera ahora, la correcta interpretación de la regla de los cuatro debates es que tal imposición se predica del proyecto y no de su articulado. Por lo anterior, es claro que en el proceso de formación de la norma demandada no se presenta el vicio de elusión constitucional, al que se refiere la Corte en la Sentencia C-208 de 2005, pues la disposición que se cuestiona se ajusta a lo dispuesto por la Carta y por la ley para su proceso de formación, en cuanto a su discusión, número de debates y votación. De ello se sigue que no se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. En cuanto a la acusación por falta de unidad temática, al revisar la exposición de motivos contenida en la Gaceta del Congreso 141 del 19 de marzo de 2009, se advierte que el proyecto estuvo encaminado a lograr la cesión del IVA por parte de las licoreras departamentales a las finalidades

previamente establecidas, ello es la salud y la educación, finalidad que reitera expresamente el parágrafo acusado. De otra parte, el título del proyecto, que se reitera, fue el mismo que adoptó la ley aprobada, guarda estrecha relación y concordancia con la disposición acusada, ello es la destinación de los recursos del IVA de los licores, cedido por las licoreras departamentales para la prestación del servicio público de la salud. 9 Procurador General Concepto 5074 No sobra señalar que una serie de normas que va desde el Decreto 2073 de 1965 hasta la Ley 788 de 2002, ha tenido como finalidad la destinación del IVA cedido por las licoreras oficiales al sector de la salud. Esta circunstancia pone de relieve la existencia de una continuidad histórica, que refuerza la afirmación de que existe unidad de materia entre el título y sentido de la ley y la norma demandada.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1378 de 2010, por los cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 10