PGN-PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA - Definición

Procurador General LEY ESTATUTARIA-En materia de administración de justicia En diversas ocasiones la jurisprudencia de la Corte, como en las sentencias C-005 de 1995 y C-836 de 2002, ha manifestado que la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia tiene un carácter restrictivo, referido exclusivamente a la estructura orgánica esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones generales, en el sentido que, una ley de esa naturaleza, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento. LEY ESTATUTARIA-Sentido restrictivo a la reserva En ese sentido, se ha dispuesto que debe darse un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales. En el caso que nos ocupa, el legislador ordinario le confirió a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercer el poder preferente en los asuntos disciplinarios de su competencia, frente a lo cual el demandante manifiesta que es propio del trámite de una ley estatutaria; al respecto el Ministerio Público considera que la decisión del legislador está enmarcada dentro del giro usual de sus funciones consagrado en el

numeral 2º del artículo 150 de la Carta, que le otorga un amplio margen de configuración para regular los procedimientos, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. En así, que lo dispuesto en la norma demandada, no hace parte del núcleo esencial que debe ser regulado a través de una ley estatutaria, pues como también se ha reiterado no todo lo que tenga que ver con la administración de justicia debe tramitarse mediante el procedimiento constitucional para las mencionada leyes, pues de ser así, entonces resultaría inocua la atribución del numeral 2º del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta. Así las cosas, el contenido normativo del artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, no regula ni modifica la estructura de la administración de justicia, para que se pueda considerar que era necesario el trámite consignado en la referida norma constitucional, sino que por el contrario, constituye una más de las facultades otorgadas al legislador ordinario con el fin de que regule una materia, que en este caso, corresponde a una norma meramente procedimental en el ejercicio de función disciplinaria que la Constitución Política le ha conferido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Procurador General Concepto 5340 PODER PREFERENTE-La Sala Disciplinaria del Consejo Superior Es claro, y contrario a lo afirmado por el actor, que el legislador de manera expresa le fijó a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la función a la que se refiere

la norma, relacionada con el ejercicio del poder preferente, y en ella señaló los derroteros que debe seguir cuando reglamente el contenido normativo, al disponer que su ejercicio se llevará a cabo respetando el debido proceso y la doble instancia, así como que podrá disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa. La autorización del legislador a la Sala Disciplinaria para la creación mediante el reglamento interno de las salas de decisión pertinentes, con el fin de darle cumplimiento a esas funciones está en consonancia, con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 257 de la Constitución Política, en el que se señala que con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura dictará los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no regulados por el legislador. PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Definición Respecto a la vulneración al principio de la doble instancia, es de recordar que si bien es una garantía que se desprende del derecho de defensa y contradicción, el cual, a su vez, hace parte del principio del debido proceso, y cuya finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía a efectos de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección, la cual está íntimamente relacionada con el principio de la “doble conformidad”, que surge del interés

superior del Estado de evitar errores judiciales; también lo es, que no es absoluta. En ese orden, el legislador puede establecer el principio de la doble instancia, conforme a las circunstancias que considere necesarias para garantizar el mismo, es decir, que le es dable al Congreso de la República, diseñar la doble instancia, sin que haya lugar a consagrar la clásica concepción en la que el superior revisa la decisión del inferior, que es la consideración del demandante al estructurar el cargo, cuando señala que la concepción de dicha figura jurídica siempre debe tenerse en cuenta este aspecto, sin lo cual se torna inconstitucional. 2 Procurador General Concepto 5340 Bogotá, D.C., marzo 26 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”

Actor: Raúl de Jesús Lugo Hernández

Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio

Expediente D-8906 Concepto 5340 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda instaurada por el ciudadano RAÚL DE JESÚS LUGO HERNÁNDEZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, solicita a la Corte que se declare la

inconstitucionalidad del artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, el cual se transcribe enseguida, con lo demandado en negritas.

LEY 1474 DE 2011

(julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. ARTÍCULO 42. PODER PREFERENTE DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a solicitud de parte u oficiosamente ejercerá el poder preferente jurisdiccional disciplinario, en relación con los procesos que son competencia de sus 3 Procurador General Concepto 5340 seccionales, respetando el debido proceso y la doble instancia; igualmente podrá disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa. Para el cumplimiento de estas funciones y las de su competencia creará por medio de su reglamento interno las salas de decisión pertinentes”.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la norma demandada, desconoce los artículos 13, 29, 150 numeral 23, 152 literal b) y 256 numeral 3º de la Constitución Política por cuanto la decisión del legislador de otorgarle facultades a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que creen las salas de decisión pertinente, debe ser regulado a

través de una ley estatutaria. Agrega que corresponde a la ley, de conformidad a lo establecido en el numeral 23 del artículo 150 superior, la asignación de funciones públicas, por lo que no era dable al Congreso de la República, autorizar para que a través de los reglamentos administrativos se le de alcance a estas funciones, como lo establece el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, vulnerando con ello el principio de la reserva legal a que alude el mencionado artículo de la Constitución Política. De la misma forma, hay desconocimiento del debido proceso, porque es al legislador a quien corresponde la asignación de funciones judiciales y a además la norma impugnada atenta contra el principio de la doble instancia, pues el ejercicio del poder preferente a pesar de que se disponga que se garantiza la misma, ésta no se logra como quiera que hace parte del concepto de competencia, en la que se es posible que una decisión judicial sea susceptible de ser revisada por otro funcionario, atribución que no se puede asignar el mismo funcionario, que es lo que acontece con la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. 4 Procurador General Concepto 5340 Este principio también es quebrantado, en la medida que el concepto de doble instancia opera cuando hay un superior jerárquico facultado para conocer las decisiones del inferior, situación que no sucede en el presente evento, dado que una misma Corporación está fungiendo formalmente en dos instancias, cuando realmente es una y está ejerciendo de superior funcional de sí misma. Igualmente contraviene el principio del juez natural, debido a que desplaza a las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, sin criterios establecidos en la ley. En ese

sentido se viola el derecho a la igualdad, por cuanto van a coexistir dos funcionarios competentes, la Sala Disciplinaria del C.S.J. cuando ejercen el poder disciplinario preferente y las salas seccionales que habitualmente tiene asignada la competencia.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la decisión del legislador de atribuir a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura el ejercicio del poder preferente jurisdiccional disciplinario, debió tramitarse a través de una ley estatutaria y además establecer si desconoce el derecho a la igualdad, la reserva legal de conferir funciones a las autoridades públicas, y el debido proceso.

3. Análisis jurídico En diversas ocasiones la jurisprudencia de la Corte, como en las sentencias C-005 de 1995 y C-836 de 2002, ha manifestado que la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia tiene un carácter restrictivo, referido exclusivamente a la estructura orgánica esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones generales, en el sentido que, una ley de esa naturaleza, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los

5 Procurador General Concepto 5340 principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento. En ese sentido, se ha dispuesto que debe darse un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales de la función

pública de justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales. En el caso que nos ocupa, el legislador ordinario le confirió a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercer el poder preferente en los asuntos disciplinarios de su competencia, frente a lo cual el demandante manifiesta que es propio del trámite de una ley estatutaria; al respecto el Ministerio Público considera que la decisión del legislador está enmarcada dentro del giro usual de sus funciones consagrado en el numeral 2º del artículo 150 de la Carta, que le otorga un amplio margen de configuración para regular los procedimientos, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. En así, que lo dispuesto en la norma demandada, no hace parte del núcleo esencial que debe ser regulado a través de una ley estatutaria, pues como también se ha reiterado no todo lo que tenga que ver con la administración de justicia debe tramitarse mediante el procedimiento constitucional para las mencionada leyes, pues de ser así, entonces resultaría inocua la atribución del numeral 2º del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta. 6 Procurador General Concepto 5340 Así las cosas, el contenido normativo del artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, no regula ni modifica la estructura de la administración de justicia,

para que se pueda considerar que era necesario el trámite consignado en la referida norma constitucional, sino que por el contrario, constituye una más de las facultades otorgadas al legislador ordinario con el fin de que regule una materia, que en este caso, corresponde a una norma meramente procedimental en el ejercicio de función disciplinaria que la Constitución Política le ha conferido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Tampoco le asiste razón al demandante, en relación con el cargo de desconocimiento del numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política, porque según él, es de reserva legal la asignación de funciones públicas a las entidades estatales, y no es dable la autorización a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para asignar competencias judiciales a través del reglamento. Es claro, y contrario a lo afirmado por el actor, que el legislador de manera expresa le fijó a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la función a la que se refiere la norma, relacionada con el ejercicio del poder preferente, y en ella señaló los derroteros que debe seguir cuando reglamente el contenido normativo, al disponer que su ejercicio se llevará a cabo respetando el debido proceso y la doble instancia, así como que podrá disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa. La autorización del legislador a la Sala Disciplinaria para la creación mediante el reglamento interno de las salas de decisión pertinentes, con el fin de darle cumplimiento a esas funciones está en consonancia, con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 257 de la Constitución Política, en

el que se señala que con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura dictará los reglamentos necesarios para el eficaz 7 Procurador General Concepto 5340 funcionamiento de la administración de justicia, relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no regulados por el legislador. Respecto a la vulneración al principio de la doble instancia, es de recordar que si bien es una garantía que se desprende del derecho de defensa y contradicción, el cual, a su vez, hace parte del principio del debido proceso, y cuya finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía a efectos de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección, la cual está íntimamente relacionada con el principio de la “doble conformidad”, que surge del interés superior del Estado de evitar errores judiciales; también lo es, que no es absoluta. En ese orden, el legislador puede establecer el principio de la doble instancia, conforme a las circunstancias que considere necesarias para garantizar el mismo, es decir, que le es dable al Congreso de la República, diseñar la doble instancia, sin que haya lugar a consagrar la clásica concepción en la que el superior revisa la decisión del inferior, que es la consideración del demandante al estructurar el cargo, cuando señala que la concepción de dicha figura jurídica siempre debe tenerse en cuenta este aspecto, sin lo cual se torna inconstitucional.

Así, en el presente evento, la decisión del legislador se ajusta a la Constitución Política, puesto que pudo haber ejercido el poder preferente, sin recurrir a la doble instancia, porque se reitera no es absoluta, pero decidió incluirla como una garantía adicional para los disciplinados, sin que se desconozca la estructura constitucional de dicho principio que la primera instancia sea revisada por otra sala del mismo Consejo Superior de la Judicatura, pues ante todo, lo que se persigue es cumplir con su 8 Procurador General Concepto 5340 esencia, que el fallo sea examinado por otro funcionario con el fin de que haya una nueva deliberación con propósitos de corrección. Tampoco desconoce el concepto de juez natural, al asumir los asuntos que le correspondería tramitar a los Consejos Seccionales de la Judicatura, dado que es la misma Constitución la que autoriza al legislador adoptar esa clase de decisiones, cuando señala en el numeral 3 del artículo 256, que corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el cado y de acuerdo a la ley, examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de la profesión, en la instancia que señale la ley. La regulación del legislador no es más que el desarrollo de la citada disposición constitucional, consistente en que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pueda decidir, con base en criterios objetivos y razonables, qué investigaciones, quejas o procesos disciplinarios desea asumir, lo cual conduce a que se desplace en la labor disciplinaria a los Consejos Seccionales de Judicatura, sin que ello

desconozca el principio del juez natural y el derecho a la igualdad, como lo pregona el actor.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el artículo 42 de la Ley 1474 de 2011, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados, 9 Procurador General Concepto 5340

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 10