PGN-PRINCIPIO DE ECONOMIA - Desarrollo y aplicación en materia contractual ley 8093 art 25

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., Radicación: 161-02054 (165-049365/2000)

Disciplinado: ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ

Cargo y Entidad: Alcalde del Municipio de Leticia Quejoso: CARLOS ENRIQUE TORRES MUÑOZ Fecha queja: 21 de junio de 2000

Fecha Hechos: 25 y 29 de febrero de 2000

Asunto: Resuelve apelación de sentencia P.D. PONENTE:Dr. LEÓN DANILO AHUMADA RODRÍGUEZ En virtud de la atribución conferida por el numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 de 2000 y el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del disciplinado ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ, en su condición de Alcalde del Municipio de Leticia, la Sala Disciplinaria revisa la providencia del 8 de agosto de 2003, por medio de la cual la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal lo declaró responsable disciplinariamente y le impuso sanción de multa de sesenta (60) días de salario devengado para la época de los hechos.

ANTECEDENTES PROCESALES En virtud de la queja presentada por el señor Carlos Enrique Torres Muñoz (fls. 2-3 C.O), el 5 de julio de 2000 la Procuraduría Regional del Amazona ordenó indagación preliminar, por las presuntas irregularidades presentadas en la celebración de los contratos números 046 y 050 del 25 y 29 de febrero de 2000, respectivamente (fls. 76-77 C.O).

El 2 de noviembre de 2002 la Procuraduría Regional del Amazonas ordenó enviar la investigación a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal (R), de conformidad con el artículo 261 del Decreto 262 de 2000 (fls. 101 C.O), en virtud de lo cual, correspondiéndole en reparto a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, se abrió investigación disciplinaria al señor ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ, en su condición de Alcalde del Municipio de Leticia (fls. 105-111 C.O). Esta providencia fue notificada personalmente al implicado (folio 213 del C.O). Practicadas las pruebas ordenadas, el 13 de agosto de 2002 se formularon cargos al señor ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ, en su condición de Alcalde del Municipio de Leticia (fls. 217-224 C.O.), decisión que le fue notificada personalmente y en atención a lo cual presentó sus descargos (folios 226 y 228-238 C.O). El 1 de noviembre de 2002 se decretaron las pruebas de descargos (fls. 239-241 C.O.) y vencido el término probatorio se dio traslado al disciplinado para presentar alegatos de conclusión (fls. 248 C.O.), los que reposan a folios 253-254 C.O. Radicación No. 161-02054 El 8 de agosto de 2003, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal profirió fallo de primera instancia, declarando disciplinariamente responsable al señor ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ e imponiéndole sanción de multa de

sesenta (60) días de salario devengado para la época de los hechos (fls. 257-273 C.O), el que fue recurrido por el disciplinado (fls. 279-292 C.O.). DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA En los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva del fallo sancionatorio, se dispuso (fls. 271-272 C.O.): “Primero: DECLARAR al señor ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ, en su condición de Alcalde que fuera del MUNICIPIO DE LETICIA, responsable del cargo que esta Delegada le hizo en el auto de acusaciones de 13 de agosto de 2002.

Segundo: IMPONER al señor ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ, identificado con la Cédula de Ciudadanía número 79.287.982, quien para la época de los hechos aquí investigados desempeñaba las funciones de Alcalde del MUNICIPIO DE LETICIA, como sanción principal la de MULTA por la suma de CINCO MILLONES DOSCIENTOS DIECISEIS MIL QUINIENTOS VEINTIDÓS PESOS MONEDA CORRIENTE ($5.216.522M/CTE) equivale a sesenta (60) días de salario de $2.608.261, que devengaba para el año 2000 momento en el que cometió la falta, conforme con la certificación que obra a folios 181 del Cuaderno 1 del expediente, y con destino al presupuesto del citado MUNICIPIO”.

El a quo con base en los textos de los contratos números 046-200 y 050-2000, la certificación de las Empresas de Obras Sanitarias de Leticia (folios 87-88 del C.O.) y

las pruebas que reposan en los Anexos 1 a 3, estimó que el disciplinado celebró los dos contratos y pagó el valor de los mismos, no obstante que ambos hacían referencia a un mismo objeto, esto es la construcción y mantenimiento del alcantarillado de Leticia en la carrera 5a con calles 10 y 11; aserción que surge como consecuencia del hecho que los ítems determinados en el contrato 046-2000 fueron los mismos a los que se ciñó el contrato 050-2000. Frente a los argumentos de la defensa, en cuanto a la diferencia de los objetos contractuales, en el sentido que el contrato 046-200 se refería al mantenimiento del alcantarillado de “aguas negras o residuales” y el 050-200 a la construcción del alcantarillado de “aguas de lluvias”, el fallador de primera instancia consideró que visto en su plena dimensión el contrato 046-2000, la conclusión ineludible que surge es que esa negociación por ningún lado hace referencia a que la tarea encargada al contratista fuera el mantenimiento del alcantarillado de “aguas negras o residuales”. La tarjeta de control de contratos, el certificado de disponibilidad presupuestal, el oficio del Secretario de Obras por medio del cual le informa al disciplinado cual es la oferta más favorable, las invitaciones, las propuestas, las pólizas, las actas de iniciación, no particularizan o precisan que el mantenimiento fuera justamente sobre el alcantarillado de “aguas negras o residuales”; incluso el acta de recibo final, que en su encabezamiento se refiere al mantenimiento de “aguas negras o residuales”,

en la parte sustancial de su cuerpo nada menciona acerca de que las obras allí descritas hubieran recaído sobre tan particularizados ductos. 2 Radicación No. 161-02054 Por otro lado, indicó que si el contrato 046-2000 hubiera ciertamente recaído sobre el mantenimiento del alcantarillado “aguas negras o residuales”, sin duda así se hubiera explicitado en los diferentes actos gestados con miras a su celebración y ejecución, como así sucedió con el contrato 050-2000, respecto del cual desde el acto mismo de la invitación, en el certificado de disponibilidad presupuestal y en el acta de entrega de recibo final se hizo mención a que el objeto del contrato era la construcción del alcantarillado de “aguas de lluvia”. Concluyendo que: “En puridad de verdad, es claro, en consecuencia, que aquel contrato 046 lejos está de decir que la misión que se encomendó al respectivo contratista, éste tuviera que realizarla sobre el alcantarillado de “aguas negras o residuales”, y la prueba legal y oportunamente incorporada al plenario tampoco demuestra que ese contratista hubiere ejecutado tarea alguna sobre los ductos y cañerías que en Leticia constituye el mentado alcantarillado de “aguas negras o residuales”. De suerte que si el contrato por ningún lado expresa que su ejecución fuera sobre el señalado canal, no resulta defensable la conducta que al procesado se le cuestiona, afirmando que lo que sucedió es que esa tarea se cumplió sobre ese alcantarillado y no sobre el que su construcción se encargó tras el contrato 050”. El a quo mantuvo la calificación de la falta como grave, a título de dolo.

RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de apelación (fls. 279-283 C.O.) se argumentó que el fallo de primera instancia desconoció las actas de recibo final de los contratos, en las cuales se advierte la diferencia de objeto; los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal, así como los oficios números 141 del 18 de febrero de 2000, remitido por el Secretario de Obras Públicas al disciplinado informándole que “... revisando las propuestas presentadas para el mantenimiento del Alcantarillado de la carrera 5 entre calles 10 y 11 del Municipio de Leticia...”, y el 145 del 21 de febrero de 2000, mediante el cual el Secretario de Obras Públicas informó que “... que revisando las propuestas presentadas para la Construcción del alcantarillado de Aguas lluvias en las carrera 5 con calle 10 y 11...”, pruebas que demuestran que la Secretaría de Obras Públicas sí proyectó y viabilizó la ejecución de dos (2) obras distintas para el mismo sector de la ciudad: a) el mantenimiento del alcantarillado existente en la carrera 5 con calle 10 y 11, que era el único existente allí y correspondía al viejo alcantarillado de aguas negras, y b) la construcción del alcantarillado de aguas lluvias, hasta ese momento inexistente en esa misma zona. En cuanto a los testimonios de los señores Andrés Fabricio Zambrano Muller y Wilson Elizalde Moor, la defensa no comparte la evaluación subjetiva de los mismos, pues se le restó objetividad a la declaración del primero en cuanto a la ejecución de

obras distintas, deteniéndose el a quo a considerar que por no saber las fechas de su celebración, las obras no existieron cuando están allí para la comunidad de Leticia. Respecto de la certificación de EMPOLETICIA, sostuvo que: “La prueba recaudada de “EMPOLETICIA E.S.P.” citada en el punto 4.7 del fallo impugnado hace relación a una Orden de Servicios para “ejecutar el mantenimiento de colectores de alcantarillado de las carreras 5, 6 y 7 de la ciudad” anotando que cada carrera tiene 3 Radicación No. 161-02054 varias cuadras, esto es, cientos de metros y tal mantenimiento hace relación a la limpieza de los mismos para impedir sus taponamientos con materiales de desechos, lo que es necesario ejecutar periódicamente como medida preventiva. La construcción del alcantarillados de aguas lluvias y el mantenimiento del alcantarillado de aguas negras de la carrera 5 entre calles 10 y 11, como obras materia investigación, tuvieron que ver exclusivamente en tal área”. El contrato celebrado por EMPOLETICIA se refería sólo a la limpieza de los colectores y no a la ejecución de obras públicas, como lo fueron las obras materia de investigación. Por todo lo anterior, el disciplinado considera que el fallo impugnado se encuentra motivado por falta de apreciación integral de las pruebas allegadas a la investigación e indebida apreciación de algunas de las pruebas obrantes en el plenario. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA Al disciplinado, en su condición de Alcalde del Municipio de Leticia, se le formuló el

siguiente cargo único: “La prueba atrás recaudada determina que ud. como Alcalde encargado del municipio de Leticia, suscribió con un contratista el 25 de febrero de 2000 el contrato 046-2.000, por la suma de $32.454.253.oo, para mantenimiento de Alcantarillado de la carrera 5a entre calles 10 y 11 del citado municipio, y posteriormente cuatro (4) días después - 29 de febrero de 2000-suscribió otro acuerdo de voluntades por la suma de $32.487.488.oo con otro contratista, para la construcción del Alcantarillado ubicado en el mismo lugar atrás reseñado. Como puede observarse los ítems a desarrollar en uno y otro contrato son similares, y no resulta claro, coherente, y lógico que se suscriba primero un contrato para realizar el mantenimiento de una obra cuya construcción es contratada para efectuarla cuatro (4) días después. En otras palabras, no puede suscribirse un contrato para efectuar el mantenimiento de una obra que todavía no existe, y más grave aún, como en efecto ocurrió en el presente caso, pagar a dos contratistas, a través de dos (2) contratos independientes, doble suma de dinero proveniente del erario público municipal, para desarrollar un mismo objeto, con unos ítems a cumplir de contenido similar en más del 90%. Al haberse suscrito los dos (2) negocios jurídicos que anteceden, cuando el objeto a desarrollar era en realizada uno solo, y pagarlos por partida doble a dos (2) contratistas diferentes, puede estar usted violando los principios de

transparencia, economía y responsabilidad señalados en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, y con ello desconociendo los artículos 38, 41 numerales 1, 2 y 18 de la Ley 200 de 1995, pues con su conducta se le causó un grave detrimento patrimonial a los intereses económicos del Municipio de Leticia” (fls. 222-223 C.O.). En primer lugar, resulta necesario describir las características de cada uno de los contratos, en aras de determinar la supuesta identidad del objeto contractual: 4 Radicación No. 161-02054

CONTRATO No. 046-2000 CONTRATO No. 050-2000

(fls. 29-31 C.O.) (fls. 49-50 C.O) FECHA DE 25 de febrero de 2000 29 de febrero de 2000 SUSCRIPCIÓN OBJETO Mantenimiento del alcantarillado Construcción del alcantarillado de de la carrera 5 entre calle 10 y 11 aguas lluvias en la carrera 5 entre del Municipio de Leticia calles 10 y 11 del Municipio de Leticia VALOR $32.454.253 $32.487.488

IMPUTACIÓN Programa: 30031615 Programa: 30035210

PRESUPUESTAL Artículo: 0205 Artículo: 2020

Descripción: Construcción Descripción: Mantenimiento

Alcantarillado Alcantarillado DISPONIBILIDAD No. 03/81 Concepto: No. 04/17 Concepto: Construcción PRESUPUESTAL Mantenimiento del alcantarillado del alcantarillado de aguas lluvias de la carrera 5 entre calles 10 y 11 en la carrera 5 entre calles 10 y 11,

del Municipio de Leticia, según oficio del Municipio de Leticia, según número 141 emanada de la Oficio No. 145 emanado de la Secretaría de Obras Públicas Secretaría de Obras Públicas Municipal (fls. 32 C.O) Municipal (fls. 51 C.O.) La Sala no comparte las apreciaciones del a quo, pues aunque en el texto del Contrato No. 046-2000 no se especificó que se trataba del mantenimiento del alcantarillado “de aguas negras o residuales”, en el expediente reposan documentos de los cuales puede apreciarse la diferencia con el objeto del Contrato No. 050-2000.

1. Planos de los contratos en cuestión, en los cuales se aprecian los trazados de cada uno de los proyectos de alcantarillado de aguas negras (Contrato No. 0462000) y de aguas lluvias (Contrato No. 050-2000): uno por el eje de la vía y otro en la zona de andenes (fls. 90 C.O). Lo anterior, en concordancia con lo manifestado por el señor Andrés Fabricio Zambrano Muller, Secretario de Obras Públicas, en declaración rendida el 4 de diciembre de 2002: “PREGUNTADO: Sabe o le consta, que el señor ÁNGEL MARIA MEJÍA GÁMEZ suscribió como alcalde encargado del Municipio de Leticia el 25 de febrero de 2000, un contrato para el mantenimiento de Alcantarillado de la

carrera 5a entre calles 10 y 11 del citado municipio. CONTESTO: Si se realizaron dos contratos respecto a alcantarillado de ese tramo de la carrera

5a. Uno era alcantarillado de aguas negras y el otro el alcantarillado de aguas lluvias. PREGUNTADO. Sabe o le consta, que cuatro días después de suscribirse el primer contrato en cita, el mencionado alcalde firmó otro acuerdo de voluntades de similar contenido al primero, pero con otro contratista. En caso afirmativo explique el porqué de esa situación. CONTESTO: La fecha no la se, ni se el porque se habría firmado 4 días después. El hecho de que sean dos contratos distintos, es que son dos tipos de obra distinto, como lo mencioné anteriormente uno es aguas negras y el otro es aguas lluvias. Digamos los dos alcantarillados tienen que trabajar independientemente; el primero debe ir por el eje de la vía; y el segundo debe ir en la zona de los andenes, por eso son dos contratos. (...) Yo creo que la coincidencia de los contratos pudo presentarse en los ítems a ejecutar, mas no en el objeto, pues uno era para un alcantarillado de aguas lluvias y el otro para aguas negras, por eso no pueden ser un solo alcantarillado. Aunque esos intimes pueden ser similares en algunos casos, las especificaciones técnicas de construcción son distintas: como por ejemplo: el alcantarillado de aguas negras exige mayor 5 Radicación No. 161-02054 profundidad de excavación, mejor compactación de la subbase, otro tipo de conexión a la red de alcantarillado municipal, entre otros” (fls. 18-19 Anexo 3). La Sala no comparte las razones del a quo para no apreciar la anterior declaración, pues a pesar de que el señor Zambrano Muller manifestó no saber la fecha de los

contratos, claramente señaló la diferencia en el objeto de los mismos.

2. Actas de Recibo Final de Obra, en las cuales se describieron los objetos de cada una de las obras, con cantidades de obra diferentes (fls. 149 y 174 C.O.)

3. En otra serie de documentos, aunque no se especificó que el objeto del Contrato No. 046-2000 era el mantenimiento del alcantarillado de aguas negras o residuales, confrontándolos con los relativos al Contrato No. 050-2000, se aprecia la diferencia de los objetos contractuales, pues mientras que en unos se refiere de manera general al mantenimiento del alcantarillado, los otros hacen alusión específica a la construcción del alcantarillado de aguas lluvias: a) Certificados de disponibilidad presupuestal (fls. 32 y 51 C.O.); b) Invitaciones a contratar y ofertas

(fls. 34-41 y 52-54,62-64 C.O.); c) Oficios No. 141 y 145, por medio de los cuales el Secretario de Obras Públicas recomienda el señor Alcalde la escogencia de los respectivos contratistas (fls. 33 y 61 C.O), y d) Tarjetas de Control de Contrato (fls. 28 y 4 C.O.). El fallo parte del supuesto que ambos contratos se referían a la construcción y mantenimiento del alcantarillado en la carrera 5 entre calles 10 y 11, para luego concluir que no se entiende como es posible contratar primero su mantenimiento y luego la construcción. Sin embargo, los anteriores documentos indican que se trataba de alcantarillados diferentes, no siendo motivo suficiente para sostener el

cargo el hecho que en el texto de los contratos se consignaron los mismos ítems, pues las cantidades para cada uno de ellos eran diferentes en los dos contratos. Si para el operador disciplinario era dudoso que para el mantenimiento se requirieran los mismos ítems que para la construcción de un alcantarillado han debido ordenarse la práctica de pruebas en ese sentido, sin embargo no es dable deducirlo del sólo texto de los contratos. En cuanto a la certificación de EMPOLETICIA EPS del 21 de julio de 2000 a folio 88 C.O., tenemos que a través de la misma, por un lado, se informó de la existencia de redes de alcantarillado de aguas negras, agua potable y aguas de lluvias en la carrera 5a entre calles 10 y 11, y por el otro, que se suscribió la orden de servicios No. 146 con la señora Marleny Castro Poveda, cuyo objeto era el mantenimiento de colectores de alcantarillado de las carreras 5, 6 y 7, orden que se ejecutó, quedando pendiente el sondeo de la red principal. El primer aspecto, no es soporte probatorio del cargo, pues siendo la certificación posterior a la celebración y ejecución de los contratos, nada obsta que ciertamente se hubiere contratado con anterioridad la construcción del alcantarillado de aguas de lluvias y mucho menos el mantenimiento del alcantarillado de aguas residuales; y el segundo, tampoco es prueba de la identidad de los objetos contractuales, puesto que claramente señala que sólo trató del mantenimiento de colectores, sin que comprendiera el sondeo de la red principal, de lo cual no se puede deducir que no pudiera contratarse el mantenimiento del

alcantarillado de aguas residuales o negras de la red principal, pues ello no fue objeto de la citada orden de prestación de servicios. Así las cosas, la Sala no advierte elementos de juicio para sostener el cargo, pues reposan en el expediente documentos y declaraciones indicativos que el Contrato No. 046-2000 tenía por objeto el mantenimiento del alcantarillado de aguas 6 Radicación No. 161-02054 residuales o negras, y el Contrato No. 050-2000 la construcción del alcantarillado de aguas lluvias, con lo cual queda desvirtuada la supuesta identidad de objetos. En consecuencia de lo anterior, la Sala absolverá al disciplinado del cargo único que le fuera formulado. En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR los ordinales primero y segundo de la parte resolutiva de la providencia recurrida, por medio de los cuales se declaró disciplinariamente responsable al señor ÁNGEL MARÍA MEJÍA GÁMEZ, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79.287.982 de Bogotá, en su condición de Alcalde del Municipio de Leticia, imponiéndole sanción de multa de sesenta (60) días de salario devengado para la época de los hechos, y en su lugar ABSOLVER al disciplinado del cargo único, de conformidad con lo plasmado en referencia.

SEGUNDO: Por el Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, NOTIFICAR esta decisión al interesado. Para el efecto se tendrá en cuenta

lo establecido en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndole que contra la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

TERCERO: Por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal INFORMAR la presente decisión a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, para los fines pertinentes.

CUARTO: DEVOLVER el proceso a la citada dependencia, previos los registros y las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LEÓN DANILO AHUMADA RODRÍGUEZ

Procurador Primero Delegado

DORA ANAIS CIFUENTES RAMÍREZ

Procuradora Segunda Delegada Expe. 161-02054 (165-049365/2000)

LDAR/DACR/KAM

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