PGN-PRINCIPIO DE EQUIDAD - Definición legal

ACCIÓN DE NULIDAD-Contra la Resolución 1310 del 3 de octubre de 2017 de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que estableció el procedimiento para seleccionar la administradora del sistema de la protección social cuando se requiera de afiliación transitoria DERECHO A LA IGUALDAD-Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional

ESTATUTO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDPrincipios rectores

SERVICIO PUBLICO-Principios PRINCIPIO DE EQUIDAD-Definición legal … El sistema general de seguridad social en salud proveerá gradualmente servicios de salud de igual calidad a todos los habitantes en Colombia, independientemente de su capacidad de pago. Para evitar la discriminación por capacidad de pago o riesgo, el sistema ofrecerá financiamiento especial para aquella población más pobre y vulnerable, así como mecanismos para evitar la selección adversa. REGLA DE OBLIGATORIEDAD-Definición legal …La afiliación al sistema general de seguridad social en salud es obligatoria para todos los habitantes en Colombia. En consecuencia, corresponde a todo empleador la afiliación de sus trabajadores a este sistema y del Estado facilitar la afiliación a quienes carezcan de vínculo con algún empleador o capacidad de pago. SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Principio de protección integral El sistema general de seguridad social en salud brindará atención en salud integral a la población en sus fases de educación, información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia de conformidad con lo previsto en el artículo 162 respecto del plan obligatorio de salud

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regla de libre escogencia …El derecho a la libre escogencia fue definido en los artículos 14 del Decreto 1485 de 1994 y 45 del Decreto 806 de 1998 como la facultad del afiliado de escoger libre y voluntariamente entre las diferentes entidades promotoras de salud (EPS) e instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS), tanto en los regímenes contributivo como subsidiado. Así lo señalan las normas citadas: 1 2 SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regla de la autonomía de las instituciones …Las instituciones prestadoras de servicios de salud tendrán, a partir del tamaño y complejidad que reglamente el gobierno, personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, salvo los casos previstos en la presente ley. SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Descentralización administrativa …La organización del sistema general de seguridad social en salud será descentralizada y de ella harán parte las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. Las instituciones públicas del orden nacional que participen del sistema adoptarán una estructura organizacional, de gestión y de decisiones técnicas, administrativas y financieras que fortalezca su operación descentralizada. SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regla de la participación social …El sistema general de seguridad social en salud estimulará la participación de los usuarios en la organización y control de las instituciones del sistema general de seguridad social en salud y del sistema en su conjunto. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos de vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema. Será obligatoria la participación de los representantes de

las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades de carácter público. SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Regla de la concertación …El sistema propiciará la concertación de los diversos agentes en todos los niveles y empleará como mecanismo formal para ello a los consejos nacional, departamentales, distritales y municipales de seguridad social en salud. 3 Procuraduría Delegada de Intervención - Tercera ante el Consejo de Estado Concepto 214-2022 Radicado 11001-03-25-000-2017-00952-00 (4964-2017)

Demandante: Aída Helena Vergara Vergara

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN

TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 214-2022

Bogotá D.C., 24 de junio de 2022 Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección A

Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas Ciudad RADICADO 11001 03 25 000 2017 00952 00 (4964-2017)

DEMANDANTE Aída Helena Vergara Vergara

DEMANDADO U.G.P.P.

ACCIÓN O MEDIO DE Nulidad CONTROL CONTROVERSIA Afiliación provisional a salud En la condición de Ministerio Público en el trámite de la referencia, y estando en la oportunidad procesal, procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto1, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

1.1. Pretensiones. La señora Aída Helena Vergara Vergara, obrando en causa propia, promovió medio de control de nulidad en contra de la Unidad 1 De conformidad con el ordinal 7º del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 23, 28 y 30 del Decreto Ley 262 de 2000 y los artículos 300 y 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al Ministerio Público intervenir como sujeto procesal especial en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando sea necesario en defensa de los intereses generales, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales. 4 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el propósito de obtener la nulidad parcial de la Resolución 1310 del 3 de octubre de 2017, por medio de la cual se estableció el procedimiento para seleccionar la administradora del sistema de la protección social cuando se requiera de afiliación transitoria. La accionante demandó en nulidad parcial el aparte en negrilla del artículo 1º, así: Artículo 1o. Afiliación transitoria en el sistema de la protección social. La afiliación transitoria es un mecanismo excepcional a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los casos de omisos que no se encuentran afiliados a alguno o algunos de los subsistemas de la protección social y no atiendan la invitación de afiliarse dentro de los ocho (8) días siguientes al envío de dicho

requerimiento. La afiliación transitoria de quien la UGPP determinó como omiso en los subsistemas de salud, pensiones y riesgos laborales será formalizada ante la entidad promotora de salud Nueva EPS, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y Positiva Compañía de Seguros S. A., según corresponda. Para el caso de la afiliación transitoria al régimen del subsidio familiar, la UGPP atenderá el procedimiento que se establezca en la presente resolución. Parágrafo. No habrá lugar a afiliación transitoria al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), teniendo en cuenta que para el pago de estas contribuciones no se requiere la afiliación del omiso. 1.2. Hechos Relevantes. En resumen, la causa petendi es la siguiente: Las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011 y 1751 de 2015 establecieron el marco legal del sistema General de Seguridad Social en Salud, y contienen los principios, fundamentos, coberturas, organización y funcionamiento. Conforme al artículo 152 de la Ley 100 de 1993 el Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene por objeto «regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio en todos los niveles de atención». La Ley Estatutaria 1751 de 2015 definió el sistema de salud como el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades; obligaciones; derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud.

El artículo 153 de la Ley 100 consagró como principios fundantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia, autonomía de las instituciones, descentralización administrativa, participación social, la concertación y calidad. El Presidente de la República como Jefe de Gobierno tiene la facultad de expedir decretos, resoluciones, y las órdenes necesarias para ejecutar las leyes, pero tal 5 facultad es limitada porque no puede modificar, derogar o subrogar y/o desconocer las leyes superiores que se reglamenten. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. La actora transcribió los artículos 1º, 13, 16 y 333 superiores y el numeral 15 del artículo 1º de la Ley 169 de 2008. Formuló los cargos que denominó como: i) exceso de la potestad reglamentaria ejercida. Dijo que a partir de los artículos 6º y 189-11 superiores, el alcance de la facultad reglamentaria impone al ejecutivo límites y no puede entenderse como un poder absoluto, como ha sido expresado por las Altas Cortes. Transcribió apartes del auto 049 del 20 febrero de 1998, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño y una providencia del Consejero Dr. Guillermo Chaín Lizcano, que trataron los límites de la facultad reglamentaria del ejecutivo. Igualmente procedió a destacar la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, que tocó ese mismo

tema, enfatizando que al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la ley, suprimir o modificar las disposiciones legales pues excedería sus atribuciones, según se sigue de lo dicho por la Corte Constitucional. Citó atrás providencias del Consejo de Estado. ii) Violación de la dignidad humana y del libre ejercicio de la personalidad (Arts. 1º y 16 constitucionales). Toda persona tiene derecho a elegir lo mejor para sí en el desarrollo de su vida, sin más limitaciones que las previstas por la ley, potestad que resulta lesionada al impedírsele elegir la institución que elija para el cuidado de su salud, pues no es lógico que el Estado decida por el ciudadano omiso bajo el sofisma de la transitoriedad. Sobre el derecho a proteger los derechos fundamentales asociados a la vida, integridad personal, autonomía personal, libertad individual y acceso a la seguridad social, citó apartes de las sentencias T-1229 de 2008 y T-010 de 2004. Afirmó que no basta con señalar un efecto transitorio porque hecha la elección oficiosa, lo cierto es que se activa un periodo de permanencia de un año y en este caso concreto la norma estableció un término de 8 días para afiliarse y de no hacerse se quedará la persona afiliada un año a la Nueva E.P.S. La simple declaración de omiso por la UGPP no faculta al Estado para subrogarse el derecho de la persona a elegir su administradora de salud, pública o privada y no despoja en manera alguna de sus derechos fundamentales al ciudadano afectado. iii) Violación del derecho a la igualdad. Con fundamento en apartes de las

sentencias C-033 de 2009 y T-268 de 2000 planteó la parte actora que la disposición acusada entró en conflicto de igualdad, porque al partir de un mismo presupuesto de hecho y de derecho generó una posición privilegiada a favor de las administradoras públicas en detrimento de las privadas, porque: - La disposición acusada parte del supuesto hecho de la omisión en la afiliación y el pago de aportes. 6 - Ese supuesto de hecho genera consecuencias, material y formal, como es la afiliación oficiosa al sistema de seguridad social en salud. - A pesar de encontrarse bajo un mismo supuesto de hecho y consecuencias formales y materiales, la disposición genera un trato desigual entre las prestadoras o administradoras de salud al privilegiar a las públicas respecto de las privadas. - La norma introduce una discriminación que no es razonable ni justificada a partir de los elementos objetivos de servicio, como calidad, oportunidad, eficiencia y pertinencia, lo que hace desproporcionado el direccionamiento hacia las administradoras públicas. - Esa condición de desigualdad desencadena una conducta restrictiva de la competencia impuesta por el legislador a partir de la creación de la norma. iv) Violación del artículo 333 constitucional. a) En el marco del ejercicio libre en la economía de los particulares, se generan válidamente las actitudes negociales jurídicamente viables como sujetos de derechos y obligaciones, por lo que cualquier persona puede salir beneficiaria de la afiliación oficiosa por parte de la UGPP como aportantes declarados omisos. Privilegiar a la Nueva E.P.S. desbordó la libertad de configuración del legislador al crear una discriminación injustificadamente objetiva en términos de calidad,

pertinencia, eficiencia e idoneidad y generó limitaciones al desarrollo de la participación privada en el mercado del aseguramiento. b) El inciso cuarto del citado artículo 333 superior ordenó al Estado que a través de la Ley impediría la obstrucción o restricción de la libertad económica, que es lo contrario a lo previsto por la norma atacada, pues el propio Estado el que restringió la libertad económica de la inversión privada al excluir injustificadamente a las administradoras privadas de la posibilidad de recibir afiliados por la vía oficiosa. v) Violación del numeral 15 del artículo 1º del Decreto Ley 169 de 2008. Esta disposición dio la función a la UGPP de afiliar transitoriamente a la administración pública a los evasores omisos que no hubieren atendido la instrucción de afiliarse voluntariamente “hasta que el afiliado elija”. Esta norma es infringida por la disposición demanda por dos razones: - En cuanto la Resolución 1310 acusada modificó la mencionada disposición legal al ordenar la afiliación oficiosa a favor de una EPS constituida como sociedad de economía mixta y de derecho privado con participación mayoritaria del Estado, pues la norma superior previó la afiliación a favor de la administración pública. - La Resolución 1310 modificó la previsión de la afiliación oficiosa hasta que el afiliado eligiera su administradora de salud, por la afiliación condicionada al término de 8 días so pena de quedar inscrito en la Nueva E.P.S. hasta por un año.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de nulidad de la

demandante, sosteniendo que del contenido de la demanda se advierten transcripciones y apreciaciones sin que se expresara en el fondo con claridad y exactitud el quebrantamiento en que pudo incurrir la UGPP al expedir la resolución 7 acusada, que, por el contrario, de la lectura de las normas transcritas se establece que el acto demandado se ajusta al marco normativo. De allí que el concepto de violación no obedeció a una labor argumentativa clara y completa como lo explicó la Corte Constitucional en sentencia del 20 de noviembre de 2013, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa, en la que se dijo que debía tener estas características: certeza, especificidad y suficiencia. Respecto al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, explicó que fue expedida una resolución mas no un Decreto Reglamentario, por lo que no podía argumentarse falta de potestad reglamentaria porque en forma alguna se reglamentó una ley ni se estaban asumiendo competencias propias al Gobierno Nacional o al Presidente de la República. La resolución atacada no excedió facultad o función de la UGPP porque no tuvo por objeto la imposición de la afiliación o su procedimiento, pues tales aspectos se encontraban dispuestos por la ley, solamente la resolución indicó específicamente los nombres de las administradoras públicas o con participación accionaria Estatal para afiliar los omisos que no hubieren atendido la instrucción de afiliarse voluntariamente, aspecto del cual no podía ocuparse la ley. La Resolución acusada tiene por fuentes normativas superiores el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 “ARTÍCULO 156. GESTIÓN DE OBLIGACIONES

PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL”, en el que se le encargó: ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. El literal b del artículo 1º del Decreto Ley 169 de 2008 previó: ARTÍCULO 1o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: (…)

B. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le

hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o 8 cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo. Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones: (…)

15. Afiliar transitoriamente a la administradora pública respectiva a los evasores omisos que no hayan atendido la instrucción de afiliarse voluntariamente, hasta que el afiliado elija.

De acuerdo con la reglamentación existente, la UGPP podrá contratar con terceros las actividades relacionadas con el desarrollo de sus funciones, salvo expresa prohibición constitucional o legal. Las disposiciones contenidas en el presente decreto se dictan sin perjuicio del ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República.” La anterior disposición fue reglamentada mediante el artículo 6º del Decreto 3033 de 2013 y compilada en el artículo 2.12.1.6. del Título 1, parte 12 del libro 2 del Decreto 1058 de 2015, así: ARTÍCULO 2.12.1.6. SELECCIÓN DE LA ADMINISTRADORA EN EL CASO DE REQUERIRSE AFILIACIÓN TRANSITORIA. La afiliación transitoria es un

mecanismo excepcional a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los casos de omisos que no se encuentran afiliados a alguno o algunos de los subsistemas de la protección social y no atiendan la invitación a afiliarse, haciendo uso del derecho de elección, dentro de los ocho (8) días siguientes al envío de dicha invitación. En tal evento, la UGPP procederá a efectuar la afiliación y presentará a nombre del aportante el formulario de afiliación a una administradora pública, que se entenderá efectiva en la fecha de recibo de la solicitud por parte de la administradora, quien deberá informar al afiliado tal condición dentro de los cinco (5) días calendario siguientes. PARÁGRAFO 1o. En caso de no existir una administradora pública, la afiliación transitoria deberá ser efectuada a una administradora con participación accionaria estatal así no sea mayoritaria y en su defecto, a una administradora de naturaleza privada seleccionada de acuerdo con los procedimientos que para tal efecto establezca la UGPP mediante resolución, consultando los principios de transparencia, igualdad y eficiencia, que deberá ser publicada en la página web de la Unidad. PARÁGRAFO 2o. Los afiliados transitorios podrán ejercer su derecho al traslado a otra administradora, una vez cumplan con el periodo mínimo de permanencia exigido por las disposiciones legales vigentes. El legislador entregó a la UGPP las funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales, por lo que en desarrollo de estas y específicamente

del proceso de determinación establece la omisión de afiliarse al sistema de protección social, por esto debe instruir al omiso para que proceda a la afiliación de la administradora de su elección en el término de 8 días siguientes al envío de la instrucción; de no darse cumplimiento a lo anterior, los Decretos 169 de 2008 y 9 1058 de 2015 dieron a la UGPP la facultad excepcional de afiliar transitoriamente a la administradora pública, o en su defecto a una administradora con participación accionaria estatal o, a una de naturaleza privada en defecto de aquellas. Siguiendo las reglas impartidas por la Ley la UGPP expidió la Resolución acusada indicando específicamente a la Nueva E.P.S., Colpensiones, y Positiva ARL, como entidades que cumplían las previsiones legales y estableció el procedimiento para seleccionar la Caja de Compensación. Frente al cargo por violación de los artículos 1º y 16 superiores, explicó la demandada que la Constitución Política no solo contiene derechos y que también previó deberes, por lo que al consagrar la seguridad social como un servicio público obligatorio (Art. 48), bajo la dirección, coordinación y control del Estado, lo cual llevó a la expedición de la Ley 100 de 1993 que previó la afiliación obligatoria en pensiones (Art. 15) y los tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud (afiliados al régimen contributivo o al régimen subsidiado, Art. 157), de allí que quienes se encuentren en el régimen contributivo tiene la obligación de afiliarse al sistema general de seguridad social y por su parte la UGPP tiene la función de seguimiento, colaboración y determinación de la

adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, y desarrollo suyo debe instruir a los omisos para que se afilien a la administradora de su elección en un término de 8 días de lo contrario se les afiliará conforme a las normas citadas anteriormente. No hubo infracción al libre desarrollo de la personalidad porque fue el Gobierno Nacional el que facultó a la UGPP mediante los Decretos 169 de 2008 y 1058 de 2015 para que excepcionalmente afiliara a los omisos, es decir, se expidió el acto acusado siguiendo las pautas establecidas por la ley y, porque el omiso puede elegir la administradora de su elección y cumplir la obligación prevista por la Ley 100 y si no lo hiciere se creó el procedimiento para que una ve instruido sobre la afiliación y agotado el término de 8 días se proceda a afiliarlo a una de las instituciones previstas por la ley. No fue vulnerado el derecho a la igualdad porque se dio cumplimiento a dos ordenamientos superiores, los Decreto 169 y 1058 citados atrás, que establecieron el procedimiento de afiliación de los omisos, así es que fue la ley no la resolución la que previó dicho procedimiento y además la presunta violación no fue explicada debidamente. El artículo 333 constitucional no fue vulnerado porque en momento alguno se limitó la actividad económica de las administradoras privadas, pues si el omiso no se afilia voluntariamente se hace en forma coercitiva con la posibilidad de traslado a otra una vez se cumpla el periodo mínimo de permanencia.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO

10 El debate, según el auto del 17 de febrero de 2022, mediante el cual el ponente decidió resolver la controversia por sentencia anticipada, pronunciarse sobre las pruebas aportadas por las partes y la fijación del litigio, corresponde a lo siguiente: i) si la UGPP, al expedir el artículo 1.º de la Resolución 1310 del 3 de octubre de 2017, lo hizo con infracción y desconocimiento del artículo 1.º, numeral 15, del Decreto Ley 169 de 2008, al establecer la afiliación transitoria de los omisos a una administradora de economía mixta; y ii) si la norma acusada limita a las mencionadas personas a escoger libremente una entidad prestadora de salud. Por el contrario, iii) si la disposición enjuiciada se profirió conforme a derecho, en especial, porque se tuvo en cuenta, además, el artículo 2.12.1.6. del Título 1.º, Parte 12, del Libro 2.º del Decreto 1068 de 2015.2

4. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO Para el Ministerio Público las disposiciones enjuiciadas parcialmente en nulidad se ajustan plenamente al ordenamiento jurídico, en especial a las normas superiores invocadas en la demanda, sin que se observen patentes las irregularidades invalidantes edificadas por la accionante, pues, como lo razonó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de septiembre de 2014, los derechos presuntamente infringidos no son absolutos y deben ser acompasados con los principios fundantes del sistema general de seguridad social y la administración del mismo en forma razonable.

5. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EXPUESTA

5.1. Marco jurídico y jurisprudencial aplicable. El artículo 153 de la Ley 100 de 1993, señaló lo siguiente: ARTICULO. 153. Fundamentos del servicio público. Además de los principios generales consagrados en la Constitución política, son reglas del servicio público de salud, rectoras del sistema general de seguridad social en salud las siguientes:

1. Equidad. El sistema general de seguridad social en salud proveerá gradualmente servicios de salud de igual calidad a todos los habitantes en Colombia, independientemente de su capacidad de pago. Para evitar la discriminación por capacidad de pago o riesgo, el sistema ofrecerá financiamiento especial para aquella población más pobre y vulnerable, así como mecanismos para evitar la selección adversa.

2. Obligatoriedad. La afiliación al sistema general de seguridad social en salud es obligatoria para todos los habitantes en Colombia. En consecuencia, corresponde a todo empleador la afiliación de sus trabajadores a este sistema y del Estado facilitar la afiliación a quienes carezcan de vínculo con algún empleador o capacidad de pago.

3. Protección integral. El sistema general de seguridad social en salud brindará atención en salud integral a la población en sus fases de educación, 2 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito

Público». 11 información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia de conformidad con lo previsto en el artículo 162 respecto del plan obligatorio de salud.

4. Libre escogencia. El sistema general de seguridad social en salud permitirá la participación de diferentes entidades que ofrezcan la administración y la prestación de los servicios de salud, bajo las regulaciones

y vigilancia del Estado y asegurará a los usuarios libertad en la escogencia entre las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadores de servicios de salud, cuando ello sea posible según las condiciones de oferta de servicios. Quienes atenten contra este mandato se harán acogedores a las sanciones previstas en el artículo 230 de esta ley. (Subrayas y cursivas nuestras)

5. Autonomía de las instituciones. Las instituciones prestadoras de servicios de salud tendrán, a partir del tamaño y complejidad que reglamente el gobierno, personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, salvo los casos previstos en la presente ley.

6. Descentralización administrativa. La organización del sistema general de seguridad social en salud será descentralizada y de ella harán parte las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. Las instituciones públicas del orden nacional que participen del sistema adoptarán una estructura organizacional, de gestión y de decisiones técnicas, administrativas y financieras que fortalezca su operación descentralizada.

7. Participación social. El sistema general de seguridad social en salud estimulará la participación de los usuarios en la organización y control de las instituciones del sistema general de seguridad social en salud y del sistema en su conjunto. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos de vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema.

Será obligatoria la participación de los representantes de las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades de carácter público.

8. Concertación. El sistema propiciará la concertación de los diversos agentes en todos los niveles y empleará como mecanismo formal para ello a los consejos nacional, departamentales, distritales y municipales de seguridad

social en salud. De acuerdo con los principios que rigen el servicio público de salud, surge claro que si bien se previó la libre escogencia, no se trata de un derecho absoluto, sino que debe enmarcarse dentro de las regulaciones y la vigilancia estatal, al fin que se trata de un servicio que trasciende al interés general. Del mismo modo, el artículo 1º del Decreto 169 de 2008, consagró: ARTÍCULO 1o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de D