PGN-PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Desarrollo en ley 734 de 2002 artículo 14

Bogotá, D.C., enero 10 de 2001 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1o., 2o., 3o. a 11o., 15, 16, 17, 19, 22, 39, 40, 85 y 95 de la Ley 617 de 2000. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley orgánica de Presupuesto, el Decreto 141 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

Actores: ISMANDA LUCIA GONZÁLEZ, ALEXANDER QUIROZ y otro.

Magistrado Sustanciador: Dr. ANTONIO BARRERA

CARBONELL.

Expediente Nos. 3260 y 3262 (Acumulados). Concepto No. 2401 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta Política, y el artículo 7o. del decreto 2067 de 1991, procedo emitir concepto en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES Los ciudadanos ISMANDA LUCIA GONZÁLEZ V, ALEXANDER LÓPEZ QUIROZ y otro, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de las normas mencionadas en la referencia.

Teniendo en cuenta que según constancia que aparece inserta en el expediente No. 3262 (pag. 47) la Sala Plena de esa Corporación decidió acumular dicho expediente a la demanda número D-3260, el concepto que a continuación se emitirá se referirá tanto a la demanda contenida en el expediente número 3260 como a la contenida en el número 3262.

II. NORMAS ACUSADAS Las normas acusadas fueron transcritas en sus totalidad por los demandantes, razón por la cual el despacho se abstiene de reproducirlas aquí.

III. NORMAS PRESUNTAMENTE INFRINGIDAS Y FUNDAMENTOS DE LA

DEMANDA.

Según los demandantes los artículos de la Ley 617 que a continuación se enunciarán vulneran las normas constitucionales que en cada caso se indican, por las razones siguientes: Artículo 1o. Vulnera los artículos 151, 287, 300 y 302 de la C.P. Al partir de la hipótesis según la cual la categorización de los departamentos contemplada en el artículo 1o. es parte del régimen jurídico básico de las entidades territoriales y del presupuesto consistente en que dicho régimen debe ser objeto de regulación mediante Ley Orgánica, de conformidad con lo establecido por esa Honorable Corte en su Sentencia No. C600A de 1995, en la cual se determinó que entre los grandes temas que pertenecen a la reserva de ese tipo de leyes debe contarse el régimen jurídico básico de las entidades territoriales, los actores consideran que dicha categorización vulnera el artículo 151 de la Constitución Política por haberse establecido mediante ley ordinaria.

La hipótesis adoptada se funda en la apreciación según la cual la definición de categorías de los entes territoriales es cuestión medular del régimen jurídico de los entes territoriales, en la medida en que ella es la columna vertebral del ordenamiento territorial, toda vez que da lugar a los distintos regímenes que regulan esas entidades. Así mismo, si la distribución de competencias de dichos entes es materia de ley orgánica, según la sentencia citada, con mayor razón debe serlo la categorización, en tanto ésta es elemento fundamental para la asignación de tales competencias, ya que de la ubicación en una u otra categoría dependerá esa distribución. El artículo 302 de la Carta es vulnerado por el artículo 1o. toda vez que el legislador no tuvo en cuenta todos los criterios allí establecidos para la categorización de las entidades territoriales y, en cuanto a los que tomó en cuenta, lo hizo de manera parcial. Siendo la Asamblea Departamental, el órgano de representación por excelencia de los departamentos y, por tanto, la autoridad normativa propia de estos entes territoriales, al tomarse la decisión de establecer la categoría de ese ente territorial sin la intervención de esa Corporación de elección popular, se desconoce el principio de autonomía y el derecho a gobernarse por autoridades propias, consagrados en favor de aquellos en los artículos 287 y 300 de la Carta Política. Artículo 2o. Al establecer la categoría de municipios dentro de una ley de carácter ordinario vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 de la Carta para este tipo de decisiones legislativas por las mismas razones expuestas respecto

de los departamentos. Así mismo, quebranta el principio de la autonomía de los entes territoriales y el derecho de éstas a gobernarse por autoridades propias. Los fundamentos de este último argumento coinciden con los arriba expuestos en cuanto a las Asambleas Departamentales. Son las normas superiores violadas en este caso, además de los artículos 1o. y 287, el 313. Finalmente, este artículo infringe el artículo 320 constitucional al no tomar en cuenta los cuatro factores de categorización allí previstos para los municipiospoblación, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica-, observando sólo dos -población e ingresos corrientes de libre destinaciónlos cuales terminan por reducirse a uno -ingresos corrientes de libre destinación. Artículos 3 a 11. Los artículos enunciados en los cuales se regulan materias como la determinación de los recursos con que deben costearse los gastos de funcionamiento de departamentos y municipios, el señalamiento de las cantidades máximas que en ello se puede gastar y la distribución de los recursos financieros de dichos entes, vulneran uno de los derechos de las entidades territoriales que se desprenden del principio de la autonomía consagrado en el artículo 287 de la Constitución, como es el de la facultad de dichas entidades para administrar sus recursos propios. Por tratarse de recursos de fuente endógena quedan bajo la protección de la mencionada norma superior, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional sobre la materia ( Sentencias C-219/97 y C897/99). La intervención del legislador en la gestión de esta clase de recursos

solo puede darse en circunstancias excepcionales las cuales en el caso de las normas impugnadas no se dan. Artículos 15, 16, 17 y 19. Teniendo en cuenta que en la Sentencia C-600A de 1995 se considera que las condiciones de creación, subsistencia y supresión de los entes territoriales deben ser reguladas por ley orgánica, toda vez que tales temas hacen parte del núcleo de la reserva de esta clase de leyes, al ser contempladas dichas condiciones en artículos pertenecientes a una ley ordinaria, los artículos 15 a 17 y 19 vulneran el artículo 151 de la Constitución Política. Artículo 22. El Congreso carece de competencia para señalar la asignación concreta de los servidores públicos municipales, puesto que esa Corporación sólo es competente para fijar bases generales y criterios en esa materia a través de una ley marco. Artículo 39 La regulación del término de duración de las incompatibilidades de los alcaldes distritales contenida en el artículo 39 de la Ley 671 de 2000 vulnera tres normas constitucionales. La primera, es el numeral 2. del artículo 179 de la Constitución, norma superior en la que se establecen las inhabilidades para ser congresista en relación con aquellas personas que hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro los doce meses anteriores a la fecha de la elección, puesto que establecida esta inhabilidad por el Constituyente no es competencia del legislador modificarla, a menos que lo haga mediante una reforma constitucional. Ahora bien, de no existir la incompatibilidad antes señalada se estaría

vulnerando el artículo 151 constitucional, toda vez que la determinación de las inhabilidades de los Congresistas por ser del resorte del Reglamento del Congreso debe ser objeto de regulación mediante ley orgánica. Vulnera también el derecho fundamental de toda persona a ser elegida, pues la excesiva duración de la incompatibilidad allí establecida la convierte en una inhabilidad genérica. De contera, al regular este aspecto de un derecho fundamental, el legislador debió hacerlo mediante ley estatutaria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la Carta Política. Artículo 85 de la Ley 617 de 2000 Vulnera este artículo el principio constitucional de la igualdad pues en él se lo otorga un trato privilegiado a los municipios ubicados en la jurisdicción de las áreas metropolitanas, toda vez que el único elemento de juicio tenido en cuenta para efectos de su categorización es el del elemento poblacional, mientras que para los mismos efectos, en cuanto a los otros municipios del país se tomó en cuenta sus ingresos corrientes, sin que cuente para nada la población. Vulnera también el artículo 320 de la Constitución toda vez que no tiene en cuenta ninguno de los criterios allí consagrados por el Constituyente para efectos de la categorización de los municipios ubicados en la jurisdicción mencionada cuando dice "que en todo caso dichos municipios se clasificarán como mínimo en la categoría cuarta" El artículo 95 vulnera la reserva de ley orgánica. La previsión contenida en el artículo 95 en el sentido de que varios artículos de la Ley 617 de 2000 son declarados por el legislador como normas orgánicas del presupuesto, vulnera la Carta Política toda vez que dicha ley no fue tramitada

como una ley orgánica sino como una ley ordinaria.

IV. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

1. COMPETENCIA.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 242-2 de la Constitución Política.

2. EXAMEN MATERIAL.

A propósito de la presunta vulneración de la reserva de ley orgánica por los artículos 1o. y 2o., de la Ley 617 de 2000. El primer aspecto del cuestionamiento a los artículos enunciados consiste en que la categorización presupuestal en ellos contemplada debió ser establecida mediante una Ley Orgánica, toda vez que la misma corresponde a una de las materias legislativas que según el artículo 151 de la Carta deben ser reguladas por esa clase de leyes. Teniendo en cuenta lo anterior debe establecerse entonces si dicha categorización corresponde o no a la previsión del Constituyente relacionada con la Ley de Ordenamiento Territorial. Este Despacho considera que tanto del examen del contenido de las normas acusadas como de su confrontación con las normas superiores reguladoras de la reserva de ley orgánica, así como de los pronunciamientos jurisprudenciales al respecto, se desprende que la forma especial de ley orgánica no es aplicable al asunto allí tratado. En primer lugar, se anota que la previsión constitucional aludida hace referencia a las asignaciones de competencias a las entidades territoriales como materia de regulación propia de Ley Orgánica. Con base en lo anterior puede afirmarse que la categorización cuestionada no encaja dentro de esa previsión toda vez que con ella el legislador no le está asignando competencias a tales entidades, puesto que la circunstancia de situar a los departamentos y

municipios en una u otra categoría presupuestal no significa que se interfiera con las competencias constitucionales de dichos entes o que se les esté asignando nuevas competencias. Tampoco implica lo anterior, el que con la categorización presupuestal en comento el legislador haya regulado asuntos propios de la Ley Orgánica de Presupuesto, como sería lo atinente a la aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales. Si nos detenemos a examinar el objetivo de las normas en cuestión se infiere que éste no es otro que el de adecuar las categorías por ellas adoptadas a la capacidad administrativa que puedan tener en razón de sus ingresos corrientes de libre destinación. Con ello se modifican las normas que regulaban este asunto en leyes ordinarias como son la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1222 de 1986, Código Municipal y Código Departamental, respectivamente. Con esa decisión el legislador trata de prevenir que los niveles de gastos de departamentos y municipios no sobrepasen los ingresos disponibles para costear en forma adecuada dichos gastos. Medida por demás razonable y justificada, pues con ella se pretende controlar el gasto sin medida de las entidades territoriales, a fin de obtener su viabilidad financiera con el consecuente fortalecimiento del proceso de descentralización. Evitando de contera el crónico desajuste fiscal de la nación. De otra parte, el establecimiento de las categorías presupuestales para las entidades en mención constituye un cabal desarrollo del artículo 320 de la Carta Política, cuyo texto reproducimos aquí con el fin de señalar la congruencia entre las medidas adoptadas y nuestro Estatuto Fundamental.

Dice así el mencionado artículo: "La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración".

La plena congruencia entre el establecimiento de dichas categorías por parte del legislador ordinario y la Carta se hace más evidente retomando aquí otra norma superior. Se trata de uno de los artículos constitucionales presuntamente infringidos, el cual fue invocado justamente por el legislador como norma inspiradora de la medida adoptada. Se trata del artículo 302 de la Carta, cuyo tenor literal es el siguiente: "La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades de competencia y gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ello en la Constitución, en atención de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales, y circunstancias sociales, culturales y ecológicas..." Luego, la acusación consistente en la presunta invasión de la competencia reservada a la ley orgánica por parte de los artículos analizados, no tiene lugar en este caso, toda vez que la materia regulada no corresponde a lo que podría llamarse el núcleo esencial de la Ley Orgánica según el artículo 151, esto es, el reparto de competencias normativas entre las diferentes entidades territoriales. Además, como lo ha señalado la propia Corte Constitucional, la previsión constitucional de reserva de ley orgánica para el caso de las competencias normativas de las entidades territoriales no tiene un alcance absoluto. Ha dicho al respecto esa Alta Corporación precisamente en la providencia que le

sirve de sustento argumentativo a los demandantes: "Significa lo anterior que toda asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que no, por cuanto, en algunos casos la Constitución distribuye ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. Esa fue precisamente la razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo de la ley 60 de 1993 no es orgánico por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal y en este caso, el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia". (Corte Constitucional. Sentencia C-600A de 1995. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) Acerca de la presunta vulneración de los artículos 302 y 320 de la C.P. por los artículos 1° y 2° de la Ley 617 de 2000. Como arriba se dijo, el establecimiento de las categorías de departamentos y municipios establecidas en los artículos en examen coincide con las normas constitucionales reguladoras de la materia que son justamente la que los demandantes consideran infringidas. Se explicó cómo los criterios adoptados por el legislador estaban plenamente justificados y eran del todo razonables. Sin embargo, los demandantes plantean que desde este punto de vista los artículos impugnados vulneran los artículos 302 y 320, debido a que en ellos no se tuvo en cuenta la totalidad de los criterios que en las normas superiores

mencionadas se establecieron para que el legislador ejerza la facultad de categorizar a municipios y departamentos, tomando en cuenta sólo algunos de ellos. El enfoque de la demanda parte de una postura interpretativa que se apega de manera literal a los textos constitucionales presuntamente vulnerados, sustrayéndolos del marco normativo a la luz del cual ellos deben ser interpretados. Con ello la demanda descarta el criterio de interpretación sistemática, el cual es igualmente aplicable a las normas de nuestro ordenamiento superior, toda vez que ellas deben constituir un todo armónico dentro del cual las normas orgánicas de la Carta deben ser entendidas como un cabal desarrollo de los principios fundamentales consagrados en la parte dogmática de la misma. En ese orden de ideas, se recuerda aquí que principio fundamental de nuestro ordenamiento superior es la finalidad esencial del Estado Social de Derecho de servir a la comunidad y promover la prosperidad general. Así mismo que la eficacia y la economía son, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución, principios a los cuales debe sujetarse la función administrativa, en cualesquiera de los niveles en que ella se dé. De prosperar el enfoque exegético que plantean los demandantes en cuanto a la obligatoriedad del legislador de tomar en cuenta todos y cada uno de los factores previstos en la Carta para la mentada categorización, se daría al traste tanto con el principio fundamental de la Carta y con la finalidad esencial del Estado previstos en el artículo 2o de la Carta, así como también con los principios rectores de la función administrativa aquí invocados. Ello sería así, pues en la perspectiva de la demanda se pierde de vista que la

finalidad de las normas, como ya se ha dicho, es controlar el gasto sin medida de las entidades territoriales a fin de obtener su viabilidad financiera y el fortalecimiento del proceso descentralizador, a la vez que evitar las consecuencias que en el plano macroeconómico, se incremente el ya crónico déficit fiscal del Estado con sus nefastas consecuencias en lo social. Continuando con la interpretación sistemática de las normas superiores presuntamente vulneradas, es de anotar en este punto que los factores escogidos por el legislador para establecer la categorización analizada, son aquellos previstos en dichas normas que más estrechamente guardan relación con la finalidad esencial del Estado de promover la prosperidad general y con los principios de economía y eficacia de la función administrativa. No otra cosa puede predicarse del criterio adoptado, pues el establecer un equilibrio entre ingresos y gastos es la mejor manera de evitar la insolvencia fiscal de los entes territoriales que ya avanza de manera alarmante y de su consecuencia inmediata en la economía nacional cual es la de mermar la capacidad del Estado para mantener la estabilidad macroeconómica. Todo ello sin contar con el incremento de la deuda pública cuya amortización, como es de público conocimiento, acapara buena parte del presupuesto nacional, en detrimento de otros frentes del gasto público de importancia primordial para la población, como la salud, la educación y el empleo. De allí que se sostenga en este concepto que los criterios adoptados - el económico y el de poblaciónestán íntimamente ligados a principios básicos de nuestro ordenamiento superior como el de la promoción de la prosperidad general por parte del Estado, principio básico de nuestra organización jurídicopolítica, toda vez que sin una infraestructura económica adecuada, el desarrollo humano de los habitantes de las regiones y del país es menos que imposible. Por último, de atender la exigencia de los demandantes en el sentido de tomar todos los factores previstos en los artículos 302 y 320 a la vez el ecológico, el geográfico, el económico. el demográfico., el cultural, el socialel legislador desembocaría necesariamente en una categorización caótica por lo casuística, habida cuenta de la diversidad étnica, cultural y biológica de nuestro país, categorización en la que el objetivo buscado se difuminaría, pues no se podría establecer alguna, en vista de la cantidad inmanejable de categorías de municipios y departamentos a que ella daría lugar. El principio de eficacia y economía de la función administrativa sería entonces relegado a un segundo plano y la racionalización del gasto público se convertiría en un objetivo postergado con las nefastas consecuencias que ello acarrearía en todos los frentes de la vida social. Las normas constitucionales sobre autonomía de las entidades territoriales no fueron vulneradas por los artículos 1.y 2o. de la Ley 617 de 2000. Los autores de la demanda acusan los artículos 1o. y 2o. en este punto por cuanto las corporaciones de elección popular de los departamentos y municipios, las cuales son las que llevan la representación de dichas entidades, no intervinieron en el proceso legislativo de categorización presupuestal, vulnerándose de esa manera, según ellos, los artículos 1o., 287, 300 y 313 de la Carta Política. No comparte el despacho esta acusación debido a que ninguna de las normas

constitucionales presuntamente quebrantadas contemplan el requisito de la intervención de las corporaciones públicas de elección popular de los departamentos y municipios para efectos de la categorización presupuestal contemplada en los artículos impugnados, ni mucho menos la facultad de establecer tal categorización, mientras, como se ha visto, tal facultad sí aparece deferida al legislador por la Constitución en sus artículos 302 y 320. Además, en los numerales 15 del artículo 305 y 10 del artículo 315 de la Carta Política, está previsto que el Congreso de la República está facultado para señalarles tanto a las asambleas departamentales como a los Concejos Municipales funciones y competencias adicionales a las que la Constitución les haya atribuido, como sucede en algunos de los apartes de los artículos en examen. Sobre la presunta vulneración de los artículos 3 a 11 del principio de la autonomía territorial por parte del legislador, por limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y tener injerencia en la gestión de las rentas departamentales y municipales de fuente endógena. Respecto de la acusación consistente en que el legislador vulneró el principio de la autonomía territorial al limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales mediante las normas enunciadas, ya este Despacho tuvo la oportunidad de pronunciarse en los procesos de constitucionalidad Nos. D-3256 y D-3257, en los cuales fueron cuestionados los artículos de la Ley 617 relacionados con dicha limitación por la misma razón que aquí arguyen los demandantes. En esa oportunidad se dijo lo siguiente: "Al respecto el Despacho considera que las normas se ajustan a la

Carta, en tanto las definiciones señaladas en las normas son de libre configuración legislativa, pues no existe en la Carta garantía institucional sobre el tema, de otra parte, es necesario señalar que las normas, así mismo son constitucionales, en la medida que si bien las entidades territoriales tienen autonomía para manejar sus propios asuntos, hemos reiterado que el concepto de autonomía debe entenderse asociado con el principio de unidad que soporta el Estado colombiano, es decir, como quiera que somos un Estado Social de Derecho, erigido en república unitaria, el grado de autonomía de los entes territoriales es relativo, y dicho grado de autonomía será el que determine la ley, pues el mismo artículo 287 superior, autoriza al legislador a fijarle los límites en que se debe desarrollar la autonomía de los entes territoriales. Siendo así, el legislador sí puede señalarle a las entidades territoriales límites a los gastos de funcionamiento de las entidades y personas jurídicas derecho público que la integran" (Concepto No. 2385 del Procurador General de la Nación. Expedientes Nos. D-3256 y D-3257) Ahora bien, en cuanto a la impugnación formulada en el sentido de que los artículos 3 a 11 vulneran el principio de la autonomía de los entes en mención, pues según los demandantes con dichas normas el legislador se ha inmiscuido en las rentas endógenas de dichos entes, este Despacho considera que ese cargo no debe prosperar habida cuenta de la perspectiva macroeconómica en que fueron concebidas las normas de la Ley 617 de 2000 a la cual se ha hecho

referencia antes. En esa perspectiva el manejo de los recursos presupuestales de las entidades territoriales debe someterse a los dictámenes generales del legislador toda vez que dicho manejo se proyecta sobre las finanzas del Estado a nivel nacional, lo cual hace contraproducente, desde el punto de vista del saneamiento de dichas finanzas, el que dichas entidades actúen como ruedas sueltas en la distribución de sus recursos. Además, el manejo de los recursos presupuestales debe entenderse siempre dentro del marco o de la concepción unitaria del Estado nacional asumida por nuestra Constitución Política, la cual si bien reconoce un margen de autonomía a tales entidades, esta debe estar igualmente limitada por las decisiones del Congreso en esa materia. Respecto de este último punto la Corte Constitucional sentó desde un principio su criterio coincidente con la consideración anterior y que puede verse claramente desarrollado en los siguientes apartes jurisprudenciales: "Hay que entender la extensión de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta que limita la independencia o la autonomía presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales y, en últimas, de la coherencia del gasto público. (...) "La actuación macroeconómica del Estado, adelántese ésta bajo la forma de intervención legal económica (art.334 C.P.), o bajo la forma de la acción permanente del ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias

sectoriales (....) "5.3. Tercera regla de solución de conflictos. Los principios expuestos (Jerarquía, prohibición de competencias), tienen una especial trascendencia en materias económicas, una de cuyas expresiones se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de solución pone de presente que en materias económicas se intensifica el alcance y peso unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento autónomo se exacerban cuando se trata de lo económico. En el ámbito económico, el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegración y la disfuncionalidad del sistema. La administración de recursos escasos, requiere de un manejo coherente y de una visión que sobrepase el corto plazo. En materia económica, como se vio existe una tendencia cohesionante muy fuerte, más exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ahí que el principio de jerarquía será también el de aplicación preferencial. (...) "5.5. Los límites. De manera general, lo unitario, en asuntos que puedan tener incidencia la nación, prima sobre lo autonómico en razón de la necesaria coordinación que tiene que ejercer y por su carácter preeminente en la vida social en su conjunto...." (Corte Constitucional. Sentencia No. 478. de 1992. M. P. Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ) (Subraya el Despacho). Los artículos 15, 16, 17 y 19 no desconocen la reserva de Ley orgánica. El argumento de inconstitucionalidad esgrimido en contra de estos artículos

en el sentido de que las condiciones de creación, supresión fusión de los municipios deben ser reguladas mediante ley orgánica carece de toda validez, en criterio del Despacho, toda vez que las decisiones adoptadas por el legislador coinciden plenamente con las previsiones del constituyente en esta materia. En las consideraciones anteriores referentes a la reserva de ley orgánica en materia territorial se retomó el pronunciamiento de esa Corte en el sentido de que "en algunos casos la Constitución distribuye ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta". (Sentencia C-600A de 1995). El establecimiento de los requisitos para la creación de municipios o para la fusión de los mismos, en atención a su viabilidad financiera, es justamente uno de esos casos. En efecto, la Carta Política en el numeral 6o. del artículo 300 dispone que corresponde a las Asambleas Departamentales crear y suprimir municipios , segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias y que esta facultad debe ser ejercida por las mencionadas corporaciones con sujeción a los requisitos que señale la ley". (Subraya el Despacho). Luego, el legislador, en el caso de las normas acusadas, no ha hecho otra cosa que desarrollar la Carta Política al establecer unos determinados requisitos en el campo presupuestal, los cuales deben ser tenidos en cuenta por las Asambleas Departamentales, para efectos de la creación o fusión de municipios, en atención a la viabilidad financiera de los mismos. El Legislador no tiene competencia para fijar los topes salariales de los empleados públicos del nivel territorial.

Respecto de la acusación proferida en contra del artículo 22 de la Ley 617 de 2000, en el sentido de que el legislador no es competente para adoptar la medida allí contemplada, esto es, la de establecer los topes salariales de personeros y contralores municipales y distritales, los cuales no podrían superar el 100% del salario de los alcaldes según lo allí dispuesto, pues al Congreso sólo le corresponde en materia salarial fijar las bases generales y criterios al Gobierno Nacional, este Despacho considera que le asiste la