PGN-PRINCIPIO DE IDENTIDAD LEGISLATIVA FLEXIBLE - Definición

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance Entre otras, en las Sentencias C-940 de 2003 y C-273 de 2011, la Corte precisa el alcance del principio de consecutividad, al señalar que todos los proyectos de ley deben tramitarse en cuatro debates sucesivos en las comisiones y en las plenarias de ambas cámaras, salvo las excepciones constitucionales y legales. En la Sentencia C-138 de 2007, la Corte establece que el principio de consecutividad alude al proyecto de ley en general y a los temas que hacen parte del mismo, y no a cada artículo en particular, pues de ser así se impediría el trabajo eficiente del legislativo y se dejaría sin efecto el artículo 160 Superior, en tanto y en cuanto permite introducir modificaciones o adiciones por las comisiones permanentes y por las plenarias, así como las funciones propias de las comisiones de conciliación, respecto de la solución de las discrepancias que se presenten entre una y otra cámara. PRINCIPIO DE IDENTIDAD LEGISLATIVA FLEXIBLE-Definición En la Sentencia C-138 de 2007, la Corte también precisa que el principio de identidad flexible supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido de que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos, y en el evento de existir discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara se adelante la correspondiente conciliación por medio de comisiones accidentales, quienes someten el texto conciliado a consideración y aprobación de las plenarias de ambas cámaras.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcances

Exige que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia. Por tanto, es inadmisible cualquier disposición que no tenga relación con la materia del proyecto de ley. También exige que el título de la ley corresponda a su contenido. Al ponderar este principio, en la Sentencia C-940 de 2003, que reitera lo dicho en la C-025 de 1993, la Corte señala que la unidad de materia no puede asumirse como un obstáculo para el ejercicio de la actividad legislativa, de tal suerte que anule el principio democrático. FORMACIÓN DE LAS LEYES-Frente al artículo 26 de la Ley 1453 no se advierte vulneración de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Al estudiar el proceso de formación de la Ley 1453 de 2011, se observa que corresponde al Proyecto de Ley 146 de 2010 Senado, 160 de 2010 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso de 737 de 2010. El artículo demandado, al modificar un artículo del Código Penal, corresponde prima facie a la materia de la ley “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”. Este artículo ya existía en el texto original del Código Penal o Ley 599 de 2000, y ya había sido modificado por la Ley 1309 de 2009. El artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que es el demandado, modifica una vez más el tipo penal de violación de los derechos de reunión y asociación. El artículo demandado se introdujo en el trámite legislativo en el tercer debate del proyecto de ley, realizado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en el cual fue

discutido, votado y aprobado, conforme se da cuenta en el Acta 51 de 24 de marzo de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso 263 del 13 de mayo de 2011. Concepto 5318 En el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, según se da cuenta en la Gaceta del Congreso 194 de 2011, el artículo demandado es el 82 del texto aprobado por la Comisión. En la misma gaceta se da cuenta de que el artículo demandado es el 29 dentro del texto sometido a discusión de la plenaria. En vista de que el artículo demandado fue aprobado por la Cámara de Representantes, pero no por el Senado de la República, fue menester incluirlo en los trabajos de la Comisión accidental de conciliación. Esta comisión acogió el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual corresponde en su integridad al artículo 26 de la Ley 1453 de 2011. El texto conciliado fue sometido a consideración de las plenarias de ambas cámaras, siendo aprobado por el Senado de la República el 1 de junio de 2011, según consta en Acta 58 de esta fecha, y por la Cámara de Representantes el 1 de junio de 2011, según aparece en el Acata 68 de esta fecha. Luego de revisar el proceso de formación del artículo 26 de la Ley 1453, no se advierte la vulneración de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Bogotá, D.C., marzo 5 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 200 de la Ley 599 de 2000.

Actor: Daniel Ricardo Cortés Tamayo y otros.

Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa.

Expediente D-8809 Concepto 5318 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentaron los ciudadanos DANIEL RICARDO CORTÉS TAMAYO, FELIPE VILLEGAS MÚNERA, JUAN JOSÉ CASTRO MUÑOZ y LUIS FELIPE SARMIENTO VARGAS contra el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 200 de la Ley 599 de 2000, cuyo texto es el siguiente: LEY 1453 DE 2011 (24 de junio) Diario Oficial No. 48.110 de 24 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

2 Concepto 5318

DECRETA:

CAPÍTULO I. (…) ARTÍCULO 26. Modifíquese el artículo 200 de la Ley 599 de 2000 el cual quedará así: Artículo 200. Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o

perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa. La pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se cometiere:

1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad personal.

2. La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada.

3. Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo grado de afinidad.

4. Mediante engaño sobre el trabajador.

1. Planteamiento de la demanda.

Los actores consideran que en el proceso de formación del artículo demandado, se vulneraron los principios de consecutividad, identidad y de unidad de materia, por cuanto corresponde a una modificación que no fue

debatida ni aprobada en el Senado de la República, en el primer debate en la Cámara de Representantes, ni en la Comisión de conciliación. Agregan que esta modificación no es afín al objeto de la ley, pues no busca por ningún medio combatir el terrorismo o proteger a la ciudadanía, circunstancia por la cual no habría conexidad ni identidad con los postulados de la ley.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en el proceso de formación del artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, se vulneran los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.

3. Análisis jurídico.

3 Concepto 5318 Entre otras, en las Sentencias C-940 de 2003 y C-273 de 2011, la Corte precisa el alcance del principio de consecutividad, al señalar que todos los proyectos de ley deben tramitarse en cuatro debates sucesivos en las comisiones y en las plenarias de ambas cámaras, salvo las excepciones constitucionales y legales. En la Sentencia C-138 de 2007, la Corte establece que el principio de consecutividad alude al proyecto de ley en general y a los temas que hacen parte del mismo, y no a cada artículo en particular, pues de ser así se impediría el trabajo eficiente del legislativo y se dejaría sin efecto el artículo 160 Superior, en tanto y en cuanto permite introducir modificaciones o adiciones por las comisiones permanentes y por las plenarias, así como las funciones propias de las comisiones de conciliación, respecto de la solución de las discrepancias que se presenten entre una y otra cámara. En la Sentencia C-138 de 2007, la Corte también precisa que el principio de

identidad flexible supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido de que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos, y en el evento de existir discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara se adelante la correspondiente conciliación por medio de comisiones accidentales, quienes someten el texto conciliado a consideración y aprobación de las plenarias de ambas cámaras. El principio de unidad de materia exige que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia. Por tanto, es inadmisible cualquier disposición que no tenga relación con la materia del proyecto de ley. También exige que el título de la ley corresponda a su contenido. Al ponderar este principio, en la Sentencia C-940 de 2003, que reitera lo dicho en la C-025 de 1993, la Corte señala que la unidad de materia no puede asumirse como un obstáculo para el ejercicio de la actividad legislativa, de tal suerte que anule el principio democrático. En sus palabras: Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la 4 Concepto 5318 materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Al estudiar el proceso de formación de la Ley 1453 de 2011, se observa que corresponde al Proyecto de Ley 146 de 2010 Senado, 160 de 2010 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso de 737 de 2010.

El artículo demandado, al modificar un artículo del Código Penal, corresponde prima facie a la materia de la ley “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”. Este artículo ya existía en el texto original del Código Penal o Ley 599 de 2000, y ya había sido modificado por la Ley 1309 de 2009. El artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que es el demandado, modifica una vez más el tipo penal de violación de los derechos de reunión y asociación. El artículo demandado se introdujo en el trámite legislativo en el tercer debate del proyecto de ley, realizado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en el cual fue discutido, votado y aprobado, conforme se da cuenta en el Acta 51 de 24 de marzo de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso 263 del 13 de mayo de 2011. En esta acta, al transcribir la intervención del Ministro del Interior y de Justicia, quien solicita la inclusión del artículo, refiere en lo pertinente: Quiero pedirles que nos aprueben dos (2) artículos muy particulares,……… y el segundo,…….. tiene que ver con el tema sindical, es un artículo para tipificar una conducta de quienes atentan y violan los derechos de reunión y de asociación, es una circunstancia que se está presentando con mucha regularidad, esta es una protección a los derechos de organizar sindicatos… (…) … Presidente: Léanos por favor el artículo nuevo que ha planteado el señor Ministro y

hablamos sobre el artículo nuevo, por favor. Porque son dos los que ha planteado. Es decir, sometamos, vamos a leer los dos artículos, leamos el primero y si es sobre eso usted interviene, doctor Navas; si es el segundo, ahí le damos la palabra; me imagino que es el tema sindical. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante

Carlos Germán Navas Talero: 5

Concepto 5318 Mire, doctor, lo que pasa es que cuando el Ministro nos habla de que le afecta el derecho de reunión de los trabajadores, etc., eso no es un delito nuevo, eso está en el Código Penal, ese delito está, lo que habría era que ampliar ese tipo o modificarlo en cuanto a la pena, pero eso ya está en el Código Penal. Quiero hacer esa precisión de carácter técnico, para que no aparezcamos nosotros creando un tipo penal que ya existe; a mí me parece benéfico, doctor Vargas Lleras, ese artículo, sancionar severamente al patrono que impide las reuniones previas a la cuestión del sindicato mediante cualquier maniobra; muchas veces el patrono ordena cerrar la cafetería para que el sábado no se puedan reunir los trabajadores; ese tipo de delito existe, lo que hay es que aumentar la pena y si vamos a ampliar el tipo lo acepto perfectamente, quería esa explicación de parte del Ministro.

Presidente: Entonces léalo, señor Secretario, el artículo nuevo.

Secretario: Sí, Presidente.

Artículo nuevo. Adiciónese un artículo nuevo al proyecto de Ley 160 de 2010 Cámara, 164 de 2010 Senado, modifíquese el artículo 200 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

Artículo 200. Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión lícita, o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales, o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno a dos años y multa (100) de cien a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes cuando se incurra en cualquiera de las siguientes conductas: a) Obstruir o dificultar la afiliación a una organización sindical de las protegidas por la ley, mediante dádivas o promesas o condicionar a esas circunstancias la obtención o conservación del empleo o el reconocimiento de mejoras o beneficios. b) Despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo de los trabajadores en razón de sus actividades encaminadas a la fundación de las organizaciones sindicales. c) Negarse a negociar con las organizaciones sindicales que hubieren presentado sus peticiones de acuerdo con los procedimientos legales. d) Despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo de su personal sindicalizado, con el objeto de impedir o difundir el ejercicio del derecho de asociación. e) Adoptar medidas de represión contra los trabajadores por haber acusado, testimoniado o intervenido en las investigaciones administrativas tendientes a comprobar la violación de esta norma. f) Amenazar con represalias de cualquier índole a quien ostente la calidad de sindicalista, con el fin de atentar contra los derechos de huelga, reunión

o asociación. g) Celebrar pactos colectivos en los que se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa. En caso de que la amenaza tenga el propósito de causar alarmas, zozobra o terror en la población o en un sector de ella, incurrirá en la pena prevista en el artículo 347. Presidente, ha sido leído el artículo que está avalado por el señor Ministro del Interior y de la Justicia.

Presidente: 6

Concepto 5318 En consideración el artículo nuevo leído, se abre su discusión. (…). Continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿La aprueba la Comisión?

Secretario: Ha sido aprobado, señor Presidente, el artículo nuevo, suscrito por el señor Ministro del Interior, y el doctor Guillermo Rivera también lo suscribe.

En el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, según se da cuenta en la Gaceta del Congreso 194 de 2011, el artículo demandado es el 82 del texto aprobado por la Comisión. En la misma gaceta se da cuenta de que el artículo demandado es el 29 dentro del texto sometido a discusión de la plenaria. De la discusión en la plenaria, merece la pena traer a cuento lo siguiente: Palabras del señor Ministro del Interior, doctor Germán Vargas Lleras: Hay un grupo de artículos que son 14, que tienen proposición avalada por el Gobierno, presentada por los ponentes, y ese grupo tampoco tiene ninguna dificultad, porque son 14 artículos con proposición de los ponentes que

avalamos y que podríamos votar. Palabras del honorable Representante Carlos Germán Navas Talero: Le rogaría al señor Ministro que nos determine exactamente qué artículos son, a efecto de que los parlamentarios puedan enterarse sobre qué van a votar. Palabras del señor Ministro del Interior, doctor Germán Vargas Lleras: El doctor Alfredo Deluque, Zar del proyecto, ya los va a explicar. Palabras del honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta: Ya les informamos cuáles son las proposiciones y los artículos que están avalados por el grupo de ponentes y el Gobierno. Los artículos que solamente tendrían una proposición y están avaladas por el grupo de ponentes, son el artículo 1°, 2°, 9°, 8°, 12, 13, 22, 23, 29, 110, 42, 53, 59, 111 y 74. Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero: Le rogaría al señor coordinador de ponentes que los lea, no olvide que en el Orden del Día hay dos textos y que si ellos están conformes con eso, se votan o se niegan. Me gustaría que se ilustre al Congreso sobre lo que se está votando. Tiene la palabra el Representante Iván Cepeda. Palabras del honorable Representante Iván Cepeda Castro: Gracias señor Presidente. Simplemente para pedir que haya votación nominal con relación a todos los artículos que se vayan a decidir en esta Plenaria con relación a este proyecto de ley. Muchas gracias. Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán

Navas Talero: 7

Concepto 5318 En cumplimiento de ley, aceptada su propuesta.

(…) Y en el artículo 29, en cuanto a la violación de los derechos de reunión y asociación, lo que estamos haciendo es dejando la pena, pero a la vez estamos volviendo el delito para que sea un delito querellable. No sé si sea necesario que leamos todo el artículo, toda la proposición. Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero: Léalo porque no me quedó claro. Palabras del honorable Representante Alfredo Rafael Deluque Zuleta: En la Propuesta original de la ponencia, el delito no era querellable lo que estamos haciendo es dejando la misma pena, pero que el delito pueda ser querellable. Lo leo. Artículo 29: Modifíquese el artículo 200 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: Artículo 200. Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociaciones legítimas, incurrirá en prisión de uno a dos años y multa de cien a trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes. En la misma pena incurrirá el que celebre pacto colectivo en lo que en su conjunto se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones contenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa. La pena de prisión será de 3 a 5 años y de multa de 300 a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la conducta descrita en el inciso primero se cometiere:

1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad personal.

2. La conducta se comete en personas discapacitadas que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada.

3. Mediante la amenaza de causar muerte, lesiones personales o daños en bien ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero, compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo o pariente hasta el segundo grado de afinidad.

4. Mediante engaño sobre el trabajador. (…) Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero: Señores Parlamentarios, se han leído los artículos sobre los cuales hay un acuerdo, a renglón seguido vamos a someterlos a su consideración y votación. (…) Vamos a votar los artículos 1°, 2°, 9°, 22, 23, 29, 42, 53, 59, 74, 110 y 111 con las proposiciones avaladas y explicadas por el ponente. Se abre el registro. (…) Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Germán Navas Talero: Cerrada la votación, sírvase dar el consolidado señor Secretario.

8 Concepto 5318 La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo: Se cierra la votación.

Por el Sí: 88

Por el No: 5

Ha sido aprobado el bloque de artículos. Publicación de los registros de votación. Bloque artículos con proposición. Avaladas: 1, 2, 9, 8, 12 y otros

Proyecto de ley número 160 de 2010 25/05/2011 16:34 En vista de que el artículo demandado fue aprobado por la Cámara de Representantes, pero no por el Senado de la República, fue menester incluirlo en los trabajos de la Comisión accidental de conciliación. Esta comisión acogió el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual corresponde en su integridad al artículo 26 de la Ley 1453 de 2011. El informe de conciliación, publicado en la Gaceta del Congreso 342 del 31 de mayo de 2011, dice en lo pertinente: Con el fin de dar cumplimiento a la designación, después de un análisis hemos concluido que el texto aprobado por la honorable Cámara recoge lo aprobado en Senado e incorpora algunas disposiciones aprobadas por las diferentes bancadas. Por lo anterior, hemos decidido acoger en su totalidad el texto aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara, así como el titulo aprobado por esta. El texto conciliado fue sometido a consideración de las plenarias de ambas cámaras, siendo aprobado por el Senado de la República el 1 de junio de 2011, según consta en Acta 58 de esta fecha, y por la Cámara de Representantes el 1 de junio de 2011, según aparece en el Acata 68 de esta fecha. Luego de revisar el proceso de formación del artículo 26 de la Ley 1453, no se advierte la vulneración de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Por lo tanto, el Ministerio Público solicitará a la Corte que declare la exequibilidad de este artículo, por los cargos estudiados.

4. Conclusión.

9 Concepto 5318 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBILE el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 200 de la Ley 599 de 2000, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/Nroa 10