PGN-PRINCIPIO DE IGUALDAD - En proceso electoral

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN-Según jurisprudencia de la Corte Constitucional/ CADUCIDAD DE LA ACCIÓN-Definición según la jurisprudencia contenciosa administrativa A través de dicha figura jurídica procesal, el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración normativa (artículo 150 C. P.), establece un término de tiempo para que toda persona pueda ejercer su derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 C. P.). Su objeto es garantizar la seguridad jurídica, en aras del interés general. Por ser una institución de orden público, puede ser declarada de oficio por el juez cuando establezca su ocurrencia. Por su parte, la jurisprudencia contencioso administrativa también se ha ocupado de la caducidad y coincide con la jurisprudencia constitucional al considerar que el legislador instituyó la figura de la caducidad para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, como una sanción en aquellos casos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Dicha institución busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2007, Radicación número: 19001-23-31-000-2006-00958-01(33372). PRINCIPIO DE IGUALDAD-En proceso electoral/PRINCIPIO DE IGUALDADJurisprudencia según la Corte Constitucional En concordancia con el anterior marco jurisprudencial, el nuevo Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo condicionó la reforma de la demanda de la acción electoral, en cuanto a la adición de cargos, a que no haya operado la caducidad en relación con los mismos, lo cual, a juicio de este Despacho, no vulnera el principio de igualdad, por cuanto el proceso electoral tiene un carácter especial, que lo diferencia del procedimiento contencioso administrativo ordinario, lo cual permite que por su misma naturaleza en uno y otro se apliquen reglas diferentes, tales como la caducidad. Así, por ejemplo, el contencioso electoral trae su origen de un acto político de elección que la administración consagra en un acto administrativo, que reconoce y declara la voluntad de los electores. No se trata entonces de la manifestación unilateral de voluntad de la administración, por lo tanto, implica una acción pública especial de legalidad o de impugnación de un acto administrativo que posee características propias. Sobre el particular, vale recordar que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la igualdad de trato requiere que deban tratarse de la misma forma dos casos iguales, desde un punto de vista que sea relevante, de acuerdo con la finalidad perseguida por la norma o por la autoridad política. Concepto No. 5530 Bogotá, D.C., febrero 19 de 2013 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 278, parcial, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de los

Contencioso Administrativo.

Demandante: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO

Magistrado Sustanciador: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Expediente No. D-9369 Concepto No. 5530 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, contra el artículo 278, parcial, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo texto se resalta a continuación, con lo demandado en negritas.

LEY 1437 DE 2011

(enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 <Rige a partir del 2 de julio de 2012, Art. 308> CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 278. REFORMA DE LA DEMANDA. La demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante y se resolverá dentro de los tres (3) días siguientes. Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos. Contra el auto que resuelva sobre la

admisión de la reforma de la demanda no procederá recurso. (Negrilla fuera de texto).

1. Planteamientos de la demanda

2 Concepto No. 5530 En opinión del demandante, la disposición acusada vulnera los artículos 13, 40, numeral 6, y 229 de la Carta Política, al determinar que la demanda podrá reformarse y adicionar cargos, siempre que no haya operado la caducidad, pues en caso contrario se rechazará la reforma en relación con dichos cargos. Las razones de inconstitucionalidad aducidas por el actor son las siguientes: (i) La disposición acusada desconoce el derecho de participación política, pues impide al accionante el ejercicio de la acción de nulidad electoral, que además de ser pública se interpone en defensa del interés general, porque una vez interpuesta la misma no permite su adecuado desenvolvimiento procesal en orden a lograr un fallo de fondo, al restringirle en el tiempo, sin justificación objetiva y razonable alguna, la posibilidad de reformar la demanda con nuevos cargos si el término de caducidad ya venció. Negarle al demandante la posibilidad de reformar la demanda dentro de un plazo procesal, es negarle el derecho a accionar en defensa de la Constitución y la Ley. (ii) La norma cuestionada también viola el derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto desconoce sus pilares fundamentales, al no ofrecerle al ciudadano la posibilidad de que pueda plantear integralmente el problema al juez competente, mediante una reforma a la demanda cuando no incluyó en la misma todos los cargos, si ya venció el término de caducidad de la acción. Si no se puede replantear al juez el

problema integralmente no se puede accionar. (iii) La disposición acusada vulnera el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, al tratar de manera diferente situaciones iguales y crear, sin fundamento fáctico suficiente, un supuesto diferente cuando retrotrae al término de caducidad la posibilidad de reformar la demanda en el proceso de nulidad electoral, estableciendo limitaciones que la misma ley 1437 de 2011 no consagra para el procedimiento general.

2. Problema jurídico

3 Concepto No. 5530 Corresponde al Ministerio Público determinar si la disposición acusada vulnera los derechos a la igualdad, a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, y de acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 40, numeral 6, y 229 de la Carta Política, respectivamente, al determinar que la demanda podrá reformarse y adicionar cargos, siempre que no haya operado la caducidad, pues en caso contrario se rechazará la reforma en relación con dichos cargos. Sobre el particular el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Análisis de constitucionalidad Para resolver el problema jurídico planteado vale destacar que el artículo 237, numeral 7, superior, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2009, corregido por el Decreto 3259 de 2009, consagra dentro de la funciones del Consejo de Estado conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley.

Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo en el artículo 139 consagró la acción de nulidad electoral, como una acción especial, fijando un término de treinta días para presentar la demanda (art. 164, numeral 2, literal a ibídem) y estableciendo en el título VIII, artículos 275 y siguientes, unas reglas también especiales para el trámite y decisión de las pretensiones, las cuales tienen como objetivo principal darle celeridad al proceso, con miras a obtener una sentencia en el menor tiempo posible. En relación con el fenómeno de la caducidad de la acción, hay que resaltar que la misma ha sido definida por la jurisprudencia constitucional, contenida, ente otras, en la sentencia C-250 de 2011, como “el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico.” A través de 4 Concepto No. 5530 dicha figura jurídica procesal, el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración normativa (artículo 150 C. P.), establece un término de tiempo para que toda persona pueda ejercer su derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 C. P.). Su objeto es garantizar la seguridad jurídica, en aras del interés general. Por ser una institución de orden público, puede ser declarada de oficio por el juez cuando establezca su ocurrencia. Por su parte, la jurisprudencia contencioso administrativa también se ha ocupado de la caducidad y coincide con la jurisprudencia constitucional al considerar que el legislador instituyó la figura de la caducidad para garantizar la seguridad jurídica de

los sujetos procesales, como una sanción en aquellos casos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Dicha institución busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2007, Radicación número: 19001-23-31-000-2006-00958-01(33372). Con anterioridad a la vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo, el Consejo de Estado había advertido que de conformidad con el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo la corrección de la demanda estaba sujeta a que la acción de nulidad no hubiese caducado. Así, en la sentencia de fecha 23 de marzo de 2006, radicación 23001-23-31-000-200301456-01(3906), la Sección Quinta manifestó lo siguiente: Por lo expuesto, la corrección de la demanda regulada por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo, está sujeta a que la acción de nulidad no haya caducado, pues si ello ocurrió dicha corrección queda limitada a la aclaración de la causa petendi, las partes, las pretensiones y pruebas inicialmente propuestas, así como a la supresión de algunas de éstas, mas no a la adición de nuevas. La solución anterior no vulnera el derecho de defensa del demandado, ni el interés que la sociedad y el Estado tienen en que

las situaciones jurídicas que derivan de nombramientos y elecciones queden en firme a la mayor brevedad posible. Precisa, además, el alcance del derecho de los ciudadanos de acceder a la administración de justicia y a ejercer acciones en defensa de la Constitución y de la ley. 5 Concepto No. 5530 En relación con la corrección de la demanda en el contencioso electoral, el Consejo de Estado en la Sentencia nº 23001-23-31-000-2003-01456-01(3906) de la Sección Quinta, proferida el 23 de Marzo de 2006, manifestó que el vencimiento del término de caducidad de la acción sí impide que pueda ser modificada. Al respecto, señaló la citada Corporación: No obstante, por razones ligadas a los principios de celeridad y de seguridad jurídica, así como por la necesidad de garantizar el derecho de defensa del demandado, las posibilidades de reformar la demanda han sido doblemente restringidas; en primer lugar, por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo y en segundo término, por el numeral 12 del artículo 136 ibídem. Una y otra norma constituyen límites para las posibilidades de reforma de la demanda; pero mientras el vencimiento del término para corregir la demanda no impide necesariamente el ejercicio de la acción de nulidad electoral, pues si no ha caducado los ciudadanos pueden formular otras demandas con fundamento en los motivos que no expusieron en la primera, el vencimiento del término de caducidad de la acción sí impide que pueda ser modificada, pues se entiende que fue presentada en ejercicio de aquella, para cuyo ejercicio la ley establece un término

perentorio. Admitir que la demanda pueda ser reformada luego de vencido el término de caducidad de la acción implica que ésta puede seguir siendo ejercida, lo que resulta contradictorio. Por lo expuesto, la corrección de la demanda regulada por el artículo 230 del Código Contencioso Administrativo, está sujeta a que la acción de nulidad no haya caducado, pues si ello ocurrió dicha corrección queda limitada a la aclaración de la causa petendi, las partes, las pretensiones y pruebas inicialmente propuestas, así como a la supresión de algunas de éstas, mas no a la adición de nuevas. La solución anterior no vulnera el derecho de defensa del demandado, ni el interés que la sociedad y el Estado tienen en que las situaciones jurídicas que derivan de nombramientos y elecciones queden en firme a la mayor brevedad posible. En concordancia con el anterior marco jurisprudencial, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo condicionó la reforma de la demanda de la acción electoral, en cuanto a la adición de cargos, a que no haya operado la caducidad en relación con los mismos, lo cual, a juicio de este Despacho, no vulnera el principio de igualdad, por cuanto el proceso electoral tiene un carácter especial, que lo diferencia del procedimiento contencioso administrativo ordinario, lo cual permite que por su misma naturaleza en uno y otro se apliquen reglas diferentes, tales como la caducidad. Así, por ejemplo, el contencioso electoral trae su origen de un acto político de elección que la administración consagra en un acto administrativo, que reconoce y declara la voluntad de los electores. No se trata entonces de la manifestación unilateral de voluntad de la administración, por lo tanto, implica una acción pública

6 Concepto No. 5530 especial de legalidad o de impugnación de un acto administrativo que posee características propias. Sobre el particular, vale recordar que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la igualdad de trato requiere que deban tratarse de la misma forma dos casos iguales, desde un punto de vista que sea relevante, de acuerdo con la finalidad perseguida por la norma o por la autoridad política. Dijo la Corte en la sentencia C-1110 de 2001: La igualdad ante la ley, reitera la Corte, no implica exactitud ni uniformidad en la regulación de situaciones esencialmente distintas. Por el contrario, exige ponderación de los hechos sobre los cuales recae una solución jurídica determinada para ajustarla de manera equitativa y razonable. Por otra parte, la disposición acusada tampoco vulnera el derecho de todo ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley (art. 40.6 C. P.), ni de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), pues, en primer lugar, se trata de derechos que no son absolutos y, por lo tanto, su ejercicio puede ser condicionado por el legislador (artículo 150 superior) y, en segundo lugar, no se puede olvidar que la situación regulada por la norma cuestionada es la corrección de la demanda, lo cual implica que ya se le ha permitido al actor mover el aparato jurisdiccional, aunque se le imponga el límite de la caducidad, en el caso de que la corrección consista en adicionar nuevos cargos contra el acto administrativo cuya nulidad se pretende. Una conclusión se impone del anterior examen y es que la norma acusada no

contraviene los preceptos constitucionales invocados por el demandante, razón por la cual se solicitará a la Corte que declare su exequibilidad.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre que no haya operado la

7 Concepto No. 5530 caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos”, contenida en el artículo 278 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

GMR/ML.

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