PGN-PRINCIPIO DE IGUALDAD - Aplicación para las victimas de secuestro y desaparición forzada

Bogotá, D.C. enero 18 de 2006. Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º y 15, parágrafo 3º, de la ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones”

Actor: Faisury Perdomo Estrada.

Magistrado Ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Expediente No. D-6470 Concepto No. 4249 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5° de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1° de la Carta, instauró la ciudadana FAISURY PERDOMO ESTRADA contra los artículos 2º Y 15, parágrafo 3º, de la ley 986 de 2005; el primero, que establece a los secuestrados, sus respectivas familias y las personas que dependan económicamente de ellos como los destinatarios de los instrumentos de protección consagrados en la misma; y el segundo, que regula lo relacionado con la continuidad en el pago de salarios u honorarios de los secuestrados, luego del vencimiento de su contrato laboral o del periodo legal o constitucional de su cargo, según corresponda. Así, el texto de las normas demandadas es el siguiente:

“ ARTÍCULO 2o. DESTINATARIOS DE LOS INSTRUMENTOS DE

PROTECCIÓN. Los instrumentos que esta ley consagra tienen por objeto Procurador General Concepto No. 4249 proteger a la víctima del secuestro, a su familia y a las personas que dependan económicamente del secuestrado. Asimismo, los instrumentos de protección definidos en los Capítulos I y IV del Título II de esta ley tendrán aplicación para el caso de la empresa unipersonal cuyo titular sea una persona secuestrada. Para los efectos de esta ley, cuando se utilicen las expresiones "secuestrado" y "víctima de secuestro", se entenderá que se hace referencia a la víctima de un delito de secuestro, según se desprenda del proceso judicial adelantado por la autoridad judicial competente. ARTÍCULO 15. PAGO DE SALARIOS, HONORARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES DEL SECUESTRADO. El empleador deberá continuar pagando el salario y prestaciones sociales a que tenga derecho el secuestrado al momento de ocurrencia del secuestro, ajustados de acuerdo con los aumentos legalmente exigibles. También deberá continuar este pago en el caso de servidores públicos que no devenguen salarios sino honorarios. Dicho pago deberá realizarse al curador provisional o definitivo de bienes a que hace referencia el artículo de la presente ley. Este pago se efectuará desde el día en que el trabajador, sea este particular o servidor público, haya sido privado de la libertad y hasta cuando se produzcaa <sic> una de las siguientes condiciones:

1. En el caso de trabajador con contrato laboral a término indefinido, hasta cuando se produzca su libertad, o se compruebe la muerte, o se declare la

muerte presunta.

2. En el caso de trabajador con contrato laboral a término fijo, hasta el vencimiento del contrato, o hasta cuando se produzca su libertad o se compruebe la muerte o se declare la muerte presunta si alguno de estos hechos se produce con anterioridad a la fecha de terminación del contrato.

3. En el caso de servidor público hasta cuando se produzca su libertad, o alguna de las siguientes circunstancias: Que se compruebe su muerte o se declare la muerte presunta o el cumplimiento del período constitucional o legal, del cargo.

4. El cumplimiento de la edad y los requisitos para obtener la pensión, caso en el cual corresponde al curador iniciar los trámites para solicitar su pago.

No podrá reconocerse un pago de salario u honorarios superior a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, excepto en aquellos casos de secuestro ocurridos con anterioridad a la expedición de esta ley en los que se mantendrán las condiciones laborales previamente establecidas. 2 Procurador General Concepto No. 4249 El empleador deberá continuar pagando las prestaciones sociales del secuestrado, atendiendo a las reglas de pago señaladas en los numerales 1 al 4, así como también los aportes al sistema de seguridad social integral. PARÁGRAFO 1o. Al secuestrado con contrato laboral vigente al momento que recobre su libertad, se le deberá garantizar un período de estabilidad laboral durante un período mínimo equivalente a la duración del secuestro, que en todo caso no exceda un año, contado a partir del momento que se produzca su libertad. Igual tratamiento tendrán los servidores públicos,

salvo que el secuestrado cumpla la edad de retiro forzoso, o que se cumpla el período constitucional o legal del cargo. También se exceptúan de este beneficio a las demás personas que cumplan con la edad y requisitos para obtener pensión, tal como lo dispone el numeral 4 de este artículo. Lo anterior no obsta para que, si llegare a ser necesario, durante el período de estabilidad laboral se dé aplicación a las causales legales de terminación del vínculo laboral por justa causa o tenga lugar la remoción del cargo con ocasión del incumplimiento de los regímenes disciplinario, fiscal o penal según el caso. PARÁGRAFO 2o. Por regla general, el curador provisional o definitivo de bienes deberá destinar en forma prioritaria los dineros que reciba en virtud de lo dispuesto en este artículo, para atender las necesidades de las personas dependientes económicamente del secuestrado. PARÁGRAFO 3o. En el evento contemplado en el numeral 2 de este artículo y en el caso del cumplimiento del período constitucional o legal del cargo en el caso de servidores públicos, el fiscal o el juez competente podrán determinar la continuidad en el pago de los salarios u honorarios más allá del vencimiento del contrato o del período correspondiente, y hasta tanto se produzca la libertad, o se compruebe la muerte, o se declare la muerte presunta del secuestrado, si al ponderar los elementos de juicio a su alcance, infiere que entre el desempeño del trabajador como servidor público o particular y las causas del secuestro existe un vínculo inescindible. PARÁGRAFO 4o. Los miembros de la Fuerza Pública secuestrados

mantendrán su sueldo básico asignado y un promedio de los haberes devengados durante los últimos tres (3) meses. El tiempo que duren privados de su libertad será contabilizado como tiempo de servicios. Los miembros de la Fuerza Pública secuestrados serán ascendidos cuando cumplan el tiempo reglamentario. Al cónyuge y los hijos de los miembros de la Fuerza Pública secuestrados se les reconocerán los derechos adquiridos en materia de salud, educación y servicios sociales.” (Apartes demandados, subrayados). 3 Procurador General Concepto No. 4249

2. Planteamientos de la demanda 2.1. Primer cargo. La actora manifiesta que el artículo 2° de la ley 986 de 2005 vulnera los artículos 5º, 13, y 42 de la Constitución Nacional, dado que contempla como destinatarios de aquella a las víctimas del secuestro, sin tomar en consideración a las personas que se encuentran igualmente privadas de la libertad por grupos al margen de la ley, bajo las modalidades delictivas de toma de rehenes y desaparición forzada, a quienes excluye injustificadamente de las medidas especiales de protección que consagra dicha ley, no obstante que la condición de todas éstas es asimilable desde el punto de vista fáctico.

En este sentido, puntualiza en su demanda, que el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa reprochable constitucionalmente por cuanto al regular el tema de los beneficios a favor de los secuestrados, se abstuvo de aplicarlos también a los rehenes y desaparecidos, quienes son igualmente sujetos

de especial protección del Estado por encontrarse en las mismas circunstancias de debilidad manifiesta predicables de aquellos, en concreto, ante la pérdida de su libertad a manos de grupos ilegales, de modo tal que su ausencia dentro del grupo de destinatarios delimitado en el artículo en mención, constituye una imperfección del régimen jurídico creado por la ley 986 de 2005, haciéndolo inequitativo e incompleto. 2.2. Segundo cargo. Por otra parte, expresa la demandante, que el artículo 15, parágrafo 3°, de dicho cuerpo normativo vulnera los artículos 11, 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, al establecer un trato diferenciado a favor de las víctimas del secuestro consistente en la posibilidad de continuar recibiendo el pago de sus salario u honorarios más allá del vencimiento de su contrato laboral o del periodo legal o constitucional de su cargo, según corresponda, bien hasta que se produzca su libertad, o hasta que se compruebe o declare presunta su muerte, siempre que el juez o fiscal competente infiera fundadamente que existe un 4 Procurador General Concepto No. 4249 vínculo inescindible entre el desempeño del secuestrado como servidor público o trabajador particular y las causas de su retención. Al respecto, considera la ciudadana Faisury Perdomo Estrada, que con tal proceder el legislador quebranta el derecho a la igualdad de las personas víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, a quienes margina arbitrariamente de este beneficio, pasando por alto que unas y otras se encuentran en una situación subsumible dentro del presupuesto fáctico que

contempla dicha norma.

3. Problema jurídico Corresponde, entonces, al Ministerio Público establecer: i) Si en el artículo 2º de la ley 986 de 2005, se configura o no una omisión legislativa, al excluir del grupo de destinatarios de las medidas especiales de protección consagradas en aquella a los rehenes y desaparecidos, sus familias y quienes dependen económicamente de éstos; y ii) si en el artículo 15, parágrafo 3º, de la ley 986 de 2005 se configura o no una vulneración del derecho a la igualdad de los rehenes y desaparecidos, sus familias y quienes dependen económicamente de éstos, al no hacerlos partícipes del beneficio contemplado en aquel a favor de los secuestrados, sus familias y quienes dependen económicamente de éstos, consistente en la continuación en el pago de sus salarios u honorarios hasta tanto se produzca su libertad, se compruebe su muerte, o se declare su muerte presunta, siempre y cuando el juez o fiscal competente constate la existencia de un vínculo inescindible entre los móviles de sus respectivas retenciones y el desempeño de sus cargos, como servidores públicos o como trabajadores particulares, según corresponda.

5 Procurador General Concepto No. 4249 En relación con esta segunda parte del análisis jurídico que sigue, este Despacho debe precisar, a modo de consideración preliminar, que si bien la actora acusa únicamente el parágrafo 3º del artículo 15 de la ley 986 de 2005, para efectos del presente concepto de constitucionalidad, es necesario tener en cuenta todo el

texto de dicho artículo, pues sólo así se puede comprender el sentido integral del parágrafo demandado. Además, el estudio y decisión de este segundo cuestionamiento elevado por la actora en relación con el reconocimiento a la continuidad en el pago de salarios y honorarios para los trabajadores secuestrados, hace necesario analizar previamente en qué consiste dicho derecho y cuáles son las condiciones legales para acceder y gozar de él. Así, teniendo en cuenta la estrecha e indisoluble unión que existe entre el aparte acusado y el texto restante del artículo al que pertenece, es menester integrar la unidad normativa para proceder a efectuar el juicio de exequibilidad sobre todo el contenido del mismo, a partir del test de igualdad pretendido por la demandante. En este orden de ideas, el Procurador General de la Nación ha de realizar, a continuación, algunas consideraciones relevantes en relación con: i) la ineptitud sustantiva del primer cargo formulado por la actora; ii) la imposibilidad de realizar distinciones arbitrarias entre secuestrados y desaparecidos dentro de la regulación legal de su derecho a la continuidad en el pago de salarios u honorarios hasta tanto se produzca su liberación o muerte -probada o presuntay iii) la imposibilidad de realizar distinciones arbitrarias entre secuestrados y rehenes dentro de la regulación legal de su derecho a la continuidad en el pago de sus salarios u honorarios hasta tanto se produzca su liberación o muerteprobada o presunta-.

4. Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo por omisión legislativa.

6 Procurador General Concepto No. 4249

En esta oportunidad, a la Corte le correspondería resolver si el artículo 2° de la ley 896 de 2005 incurre efectivamente en una omisión legislativa, como lo alega la actora, por afectar el derecho a la igualdad de las personas que se encuentran privadas de su libertad, en calidad de rehenes o desaparecidos. No obstante, para que dicha discusión tuviese lugar, sería indispensable que tal acusación fuera efectivamente predicable de la norma en comento. Sin embargo, como se demostrará enseguida, la demanda presentada por la ciudadana Faisury Perdomo Estrada incurre en una ineptitud sustantiva consistente en que el cargo de inconstitucionalidad formulado no se predica del contenido normativo de la disposición atacada. 4.1. Requisitos de forma y de fondo de la demanda de inconstitucionalidad. En su sentencia C-041 de 2002, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte realizó una breve descripción de los requisitos generales de forma que toda demanda de inexequibilidad debe cumplir para efectos de su admisión, de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, por el cual se regulan las actuaciones surtidas ante la Corte Constitucional. En aquella ocasión se dijo: “La demanda debe transcribir o señalar con precisión las disposiciones acusadas de transgredir el ordenamiento jurídico constitucional; adicionalmente debe precisar las razones por las cuales la Corte tiene competencia para conocer de dicha demanda; debe incluir las normas de la Constitución que se consideran infringidas por la norma demandada, y, por último, debe contener las razones o argumentos jurídicos que sustentan

dicha infracción. La jurisprudencia de la Corporación reconoce que los anteriores son los cuatro requisitos formales que se necesitan para obtener la admisión de una demanda de inconstitucionalidad. No obstante, como dichas demandas persiguen un fin jurídico concreto -la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que contradice el estatuto superior-, la doctrina constitucional ha considerado necesario adicionar ciertos requisitos mínimos de lógica argumentativao requisitos materiales de la demandacuyo cumplimiento 7 Procurador General Concepto No. 4249 garantiza la viabilidad del juicio de constitucionalidad encomendado a la Corte. La existencia de dichos requisitos se impone como una necesidad sustantiva del procedimiento que no se satisface con el cumplimento de los llamados requisitos formales y que persigue, fundamentalmente, la coherencia del discurso jurídico y el respeto por la lógica de la argumentación, bases indispensables del juicio de inexequibilidad. Bajo estos supuestos, la Corporación ha proclamado la necesidad de que las demandas de inconstitucionalidad contengan cargos predicables de las normas demandadas, es decir, cargos que guarden conexión de pertinencia con ella. Esta relación de correspondencia es indispensable para que el cotejo entre la norma legal y la norma constitucional sea posible, pues constituye el nexo lógico que permite enfrentar los contenidos normativos en pugna.1 Del mismo modo, la jurisprudencia de la Corte advierte la necesidad de la relevancia del cargo como supuesto objetivo para la confrontación normativa. Este concepto tiene relación con la necesidad de que la

oposición entre la norma constitucional y la norma legal sea real y no meramente deducida de una lectura irrazonable de la norma. De este modo, él cargo debe ser constitucionalmente relevante, es decir, que las razones de oposición entre la norma legal y la constitucional deben provenir de una contradicción real entre dichos regímenes2. De lo anterior también se deduce que el cargo de la demanda debe consistir en un argumento normativo y no en una oposición que se ha hecho manifiesta como resultado de la aplicación práctica de la norma, por parte de autoridades o particulares involucrados.3 Como consecuencia de la última restricción, el cargo de inconstitucionalidad no puede estar sustentado en las objeciones que al demandante le surjan respecto de la resolución de un caso particular4. Finalmente, aunque éste requisito también tenga que ver con la forma en que se presentan los argumentos de la demanda, los cargos formulados en el libelo deben ser suficientemente claros como para arrojar elementos mínimos de juicio que permitan al juez constitucional deducir una oposición razonable entre las normas confrontadas.” 1 Sentencia C-1294/01 2 Idem 3 Cfr. Sentencias C-447/97 y C-1294/01 4 Ver C-1294/01 y Cfr. C-568/95 8 Procurador General Concepto No. 4249 Además de lo que ha dicho acerca de los requisitos generales de forma y contenido de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte ha hecho también ciertas precisiones acerca de aquellas demandas cuyos cargos se dirigen a

cuestionar la exequibilidad de normas en las que se advierten omisiones legislativas, las cuales son relevantes para el estudio del presente cargo por cuanto el impugnante hace residir la inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley 986 de 2005 en que el legislador se abstuvo de incluir dentro del grupo de destinatarios de las medidas de protección contempladas en aquella a los rehenes y desaparecidos, quienes, al igual que los secuestrados, son sujetos de especial protección del Estado por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta derivadas de la pérdida de su libertad a manos de grupos ilegales. Tales precisiones jurisprudenciales fueron esquemáticamente expuestas por la Corte en su sentencia C-621 de 2001, que enunció los requisitos especiales de forma que debe satisfacer toda demanda de constitucionalidad fundada en la configuración de una omisión legislativa, a saber: “1. Que la demanda no sea manifiestamente irrazonablé5, es decir: 1.1 Que se trate de una óposición objetiva, verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que establece la Constitución6, 1.2 Que recaiga sobre un texto real y no simplemente sobre uno deducido por el actor, es decir que se refiera a proposiciones existentes7, 5 “Corte Constitucional, Sentencia C-011/94, MP: Alejandro Martínez Caballero. En esta ocasión la Corte señaló que no era admisible constitucionalmente una interpretación de un texto legal que fuera manifiestamente irrazonable, como cuando por efecto de la interpretación literal de una norma se conducía

“al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición”. Corte Constitucional, Sentencia C-496/94, MP: Alejandro Martínez Caballero, señaló la Corte “Por todo lo anterior, debe entonces la Corte excluir las interpretaciones de disposiciones legales que sean manifiestamente irrazonables o que no respeten el principio de favorabilidad, por cuanto la atribución de un sentido irrazonable a un texto legal o la opción hermenéutica por el sentido desfavorable al capturado o al trabajador violan claros mandatos constitucionales.” “ 6 “Corte Constitucional, Sentencia C-504/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo. La Corte profirió un fallo inhibitorio por inexistencia de proposición jurídica, pues ‘para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito’.” 7 “Corte Constitucional, Sentencia C-504/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo; Corte Constitucional, Sentencia C-060/96, MP: Antonio Barrera Carbonell. La Corte señaló en esas circunstancias que la demanda se dirigía contra lo que el texto legal no decía o preveía, con lo cual no había objeto sobre el cual decidir.” 9 Procurador General Concepto No. 4249 suministradas por el legislador y no a hipótesis arbitrariamente inferidas de la normá8, 1.3 Que el sentido demandado sea uno de los posibles que razonablemente pueden surgir del precepto legal cuestionado9,

2. Que los cargos no se refieran exclusivamente a aspectos meramente interpretativos de la ley, sino que tengan como punto de referencia la Constitución10. “3. Que el demandante no pretenda que a través de la acción de inconstitucionalidad se dé una interpretación de autoridad ni se efectúe un cambio jurisprudencial11, sino que busque excluir del ordenamiento la norma cuestionada. En caso contrario se estaría ante una ínepta demanda, pues no se ha planteado una verdadera confrontación entre el precepto acusado de orden legal y la Constitución Políticá12.” Para mayor claridad y precisión al respecto, se reseñarán a continuación los desarrollos jurisprudenciales más relevantes realizado por la Corte, frente al tema de la admisión y decisión de las demandas de inexequibilidad fundadas en cargos por omisión legislativa. 4.2 Cargos relacionados con omisiones legislativas en las demandas de inconstitucionalidad.

En numerosas providencias la Corte Constitucional ha aceptado que el legislador puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión. No obstante, la 8 “Corte Constitucional, Sentencia C-509/96, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; Corte Constitucional, Sentencia C-371/94, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En estas dos sentencias, la Corte exigió la existencia real de una ‘oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes no establecidas por el precepto legal ni coincidentes con la

intención legislativa’.” 9 “Corte Constitucional, Sentencia C-504/95, MP: José Gregorio Hernández Galindo. Señaló la Corte que al analizar una norma debe diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto, admitiendo aquellos que se avienen a la Constitución y desechando los que la contradicen, pero no podía pronunciarse cuando la demanda recaía sobre una disposición no consagrada por el legislador.” 10 “Corte Constitucional, Sentencia C-236/97, MP: Antonio Barrera Carbonell. En este caso la Corte señaló que no era posible que a través de control constitucional se enjuiciara una norma legal sin tener como punto de referencia la Constitución.” 11 Corte Constitucional, Sentencia C-362/01, MP: Alvaro Tafur Galvis 12 “Corte Constitucional, Sentencia C-403/98, MP: Fabio Morón Díaz. La Corte se declaró inhibida para fallar por cuanto el demandante no planteó una verdadera controversia entre la norma cuestionada y la Constitución, sino que buscaba una interpretación con autoridad del sentido del artículo 38 de la Ley 81 de 1993.” 10 Procurador General Concepto No. 4249 misma jurisprudencia reconoce que no toda omisión puede ser sometida a control constitucional. En efecto, las omisiones absolutas (omisiones de legislador, tal como las conoce la doctrina13) consisten en la falta total de regulación normativa, referida a un aspecto cualquiera de la realidad regulable. Como, por sustracción de materia, la ausencia íntegra de normatividad no puede ser cotejada con ningún texto, lo cual incluye, por supuesto, el de la Constitución, la jurisprudencia admite que frente a

este tipo de omisiones el juez constitucional se encuentra impedido para ejercer el juicio de correspondiente. No obstante, la omisión del legislador también puede ser relativa, caso en el cual se le denomina, llanamente, omisión legislativa. Una omisión es relativa cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica; y se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas (específicamente por razones constitucionales), debería estar incluido en el sistema normativo de que se trata, hipótesis en que resulta susceptible de control constitucional. Al respecto, según la Corte, el legislador incurre en una omisión legislativa cuando éste ha regulado “de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad.14”. Esa Corporación también ha dicho que para que la juez constitucional pueda declarar la inexequibilidad por omisión se requiere que: 13 Cfr. Sentencia C-635 de 2000 14 Sentencia C-1549 de 2000. 11 Procurador General Concepto No. 4249 “a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al

carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador.”15. Complementando el esquema expuesto, la Corte Constitucional ha entendido que también se incurre en omisión legislativa relativa cuando el legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.”16. Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en afirmar que para que una demanda de inconstitucionalidad contra una norma por omisión legislativa relativa sea admisible es forzoso que el actor acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión, de suerte que no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normas17 con el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos. 4.3 Análisis de la demanda de la referencia En el caso sometido a estudio, la demandante sostiene que en el artículo 2° de la ley 986 de 2005 se presenta una omisión legislativa al establecer como destinatarios de las medidas especiales de protección consagradas en aquella a los secuestrados, sus familias y quienes dependen económicamente de éstos,

con exclusión de los rehenes y desaparecidos, sus familias y quienes dependen económicamente de éstos, a pesar de que la situación de unos y otros es 15 Sentencia C-427 de 2000. 16 Sentencia C-543 de 1996 17 Ídem. 12 Procurador General Concepto No. 4249 asimilable desde el punto de vista fáctico, a partir de las circunstancias de debilidad manifiesta que padecen con motivo de su arbitraria privación de la libertad. De esta manera, atendiendo a los requisitos reseñados precedentemente, que fueron estatuidos por la ley y la jurisprudencia como elementos indispensables para el adelantamiento del juicio constitucional frente a cargos de esta clase, este Despacho considera que la acusación bajo análisis carece de la especificidad y suficiencia argumentativa requeridas para su estudio de fondo por parte de la Corte. En efecto, como se dijo atrás, uno de los requisitos de la demanda cuando se trata de cuestionar la exequibilidad de una norma por configurar una omisión legislativa, es que el actor demande todo el contenido normativo concretamente vinculado con la omisión, y no solamente una parte del mismo, fundamentando de acuerdo con la lógica del discurso jurídico el concepto de la violación de la Constitución en que incurre la regla de derecho directamente relacionada con el cargo formulado, derivada del precepto legal demandado. Pues bien, aquí la actora cuestiona el artículo 2º de la ley 986 de 2005 que trata sobre los destinatarios del sistema de protección creado por ésta y, sin embargo, no discute el resto de su texto normativo que contempla, no sólo beneficios a

favor de las víctimas del secuestro y sus familias, sino también los requisitos y procedimientos para su aplicación, los instrumentos jurídicos que le son propios, y los agentes encargados de su ejecución y control, pretendiendo en última instancia la extensión de la totalidad de este régimen a las víctimas de la desaparición forzada y la toma de rehenes, al igual que a sus familias. Al respecto, se evidencian dos defectos de la demanda insalvables en esta etapa de proceso: i) que el fundamento de la acusación por omisión legislativa desarrollado en la demanda es indeterminado e incompleto, sin que logre articular 13 Procurador General Concepto No. 4249 un cargo de inconstitucionalidad específico que plantee una verdadera contradicción entre el precepto legal demandado y la Constitución Política; y, ii) que la actora no busca, en absoluto, la exclusión de la norma acusada del ordenamiento jurídico sino que la Corte realice una interpretación con autoridad de la misma, ajena al objeto del control de exequibilidad y contraria a sus fines. Lo anterior conduce a concluir que existe una ineptitud sustancial de la demanda por adolecer de vicios sustantivos en relación con el presente cargo y, en consecuencia, corresponde al Juez Constitucional emitir un pronunciamiento inhibitorio frente al mismo. En síntesis, para el Ministerio Público, sólo con base en los argumentos de inconformidad expuestos por la actora, no es posible adentrarse en un pronunciamiento de fondo respecto de la omisión legislativa aducida. Aunado a ello, se recuerda que la amplia jurisprudencia de la Corte ha señalado que, en

relación con el cargo de la omisión legislativa relativa, la carga de demostrar que se está ante tal situación radica en cabeza del dema