PGN-PRINCIPIO DE IGUALDAD - Debe asegurar igual trato a situaciones idénticas y diferenciado an

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra los artículos 93.2 del CGP y 173.3 del CPCA en atención al trato diferenciado que poseen estos respecto a la exigencia de conciliación prejudicial al reformarse la demanda DEMANDA-Corrección, aclaración y reforma según regulación legal PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fue consagrado por la Constitución como un mandato que debe ser materializado por las autoridades en especial por el legislador PRINCIPIO DE IGUALDAD-Debe asegurar igual trato a situaciones idénticas y diferenciado ante circunstancias no asimilables según jurisprudencia de la Corte Constitucional TRATO DIFERENCIADO-Que contemplan normas acusadas respecto a requisitos de procedibilidad para reformar demanda tiene su fundamento en criterio de especialización de Rama Judicial En la Sentencia C-091 de 2018 la Corte Constitucional indicó que el trato diferenciado que establecen las normas procesales dirigidas a regular las causas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en comparación con las disposiciones adjetivas orientadas a ordenar los trámites ante la Jurisdicción Ordinaria, encuentra una razón suficiente en el criterio de especialidad de la Rama Judicial. Ello, porque se trata de un elemento característico de la administración de justicia, el cual fue retomado en la Carta Política de 1991 a efectos de gestionar en debida forma los intereses legítimos que son propios de los diferentes actores que acuden al aparato de justicia NORMAS DEMANDADAS-Trato diferenciado que contienen está justificado al fundamentarse en creación de jurisdicción especializada por el constituyente para

resolver controversias con entidades públicas REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD-Es una oportunidad para resolver los conflictos en forma auto-compositiva REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD-En materia contencioso administrativa es oportunidad para que entidad pública analice si se configuran los hechos que se le imputan, según pronunciamiento del Instituto Colombiano del Derecho Procesal REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD-El no adelantarse segunda conciliación en civil por reforma de demanda no genera afectación material Adicionalmente, la Procuraduría advierte que la inexistencia del deber de adelantar una segunda conciliación en materia civil ante la reforma de la demanda no genera una Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 afectación material en términos de acceso a la justicia, pues ello no impide que las partes puedan llegar a un acuerdo amistoso sobre el conflicto. Lo anterior, ya que, según el artículo 372 del Código General del Proceso, “desde el inicio de la audiencia [inicial] y en cualquier etapa de ella, el juez exhortará diligentemente a las partes a conciliar sus diferencias, para lo cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento”. Así las cosas, la Procuraduría General de la Nación concluye que las normas acusadas no desconocen el mandato de igualdad del articulo 13 Superior y, por ello, le solicitará a la Corte Constitucional que declare su exequibilidad.

NORMAS DEMANDADAS-No desconocen el mandato de igualdad consagrado en la Constitución Nacional Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 25 de octubre de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14886

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Guillermo Otálora Lozano contra los artículos 93.2 del Código General del Proceso y 173.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7129

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Guillermo Otálora Lozano interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 93.2 del Código General del Proceso (CGP)2 y 173.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), cuyos textos se transcriben a continuación: CGP: “Artículo 93. Corrección, aclaración y reforma de la demanda. El demandante podrá corregir, aclarar o reformar la demanda en cualquier momento, desde su presentación y hasta antes del señalamiento de la audiencia inicial. La reforma de la demanda procede por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: (…) 2. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones formuladas en la demanda, pero sí prescindir de algunas o

incluir nuevas (…)”.

CPACA: “Artículo 173. Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: (…) 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad (…)”.

En atención al trato diferenciado que establecen las citadas normas en relación con la exigencia de conciliación prejudicial en caso de reformarse la demanda, el accionante solicita que se declare su inconstitucionalidad a efectos de superar la 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, y Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 desigualdad que afecta a las partes de los procesos civiles, quienes no tienen la oportunidad de llegar a acuerdos de manera previa al litigio jurisdiccional que sí tienen los mismos sujetos de los procesos contenciosos administrativos3.

II. Consideraciones del Ministerio Público El principio de igualdad fue consagrado en el artículo 13 de la Constitución como

un mandato de optimización que debe ser materializado en la mayor medida de lo posible por las autoridades, en especial, por el legislador al expedir las leyes, asegurando igual trato a situaciones idénticas y diferenciado ante circunstancias no asimilables4. Entonces, la base del modelo de igualdad acogido por el Constituyente de 1991 se fundamenta en la fórmula clásica: “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual”5, la cual, según la doctrina, deriva en dos presupuestos6: (i) “Si no hay una razón suficiente para permitir un trato desigual, entonces está ordenado un trato igual”; y (ii) “Si hay una razón suficiente para ordenar un trato desigual, entonces está ordenado un trato desigual”7. Pues bien, la Procuraduría considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, porque el trato diferenciado que contemplan las normas acusadas en relación con el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad a efectos de reformar la demanda encuentra una razón suficiente en el criterio de especialización de la Rama Judicial, conforme pasa a explicarse. A fin de atender de forma eficaz y adecuada los diversos conflictos que surgen en la sociedad, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 optó por la especialización en la Rama Judicial8, en tanto contempló la existencia de diferentes jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativo, constitucional y especiales)9, reconociendo con ello la evolución de la organización de la administración de justicia en el país debido a la complejidad técnica de las

controversias y la existencia de distintas ramas del derecho. Sobre el particular, se ha tomado nota de que: 3 Cfr. Artículo 13 de la Constitución. 4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-015 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-586 de 2016 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y C-084 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 5 Cfr. Aristóteles. La Política. Editorial Panamericana: Bogotá, 2000, págs. 134 a 135. 6 En la Sentencia C-084 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte Constitucional resaltó que la igualdad “(…) contiene dos mandatos específicos: de una parte, el deber de tratamiento igual a supuestos de hecho equivalentes; y de otra, la obligación de consideración desigual ante situaciones diferentes que ameriten una regulación diversa”. 7 Alexy, Robert. Teoría de los derechos fundamentales (2ª ed.). Centro de Estudios y Políticos de Madrid: España, 2016, página 372. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2000 (M. P. Álvaro Tafur Galvis). 9 Cfr. Artículos 228 y siguientes de la Constitución. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 “Inicialmente fueron unos mismos los jueces a quienes se les encargó la administración de justicia en toda clase de casos y materias; existía entonces

una sola clase de jurisdicción, que se denominaba fuero común. Pero la complejidad de las relaciones sociales obligó a diversificar el derecho que debía armonizarlas, y así fue como aparecieron la rama civil y la penal, luego vinieron la comercial, la administrativa, la laboral, la de minas, la fiscal y la constitucional; posteriormente y ante muy diversas situaciones que en las varias ramas del derecho material se presentaron y cuyo estudio requería de normas, principios y criterios diversos, surgió la agrupación de las cuestiones procesales tocantes a ellas, en grupos similares. Y así luego surgió la clasificación de la jurisdicción, según el número de organizaciones judiciales paralelas, que hoy existen”10. De esta manera, fundado en el criterio subjetivo, el Constituyente estableció las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria, bajo la idea de que, en términos generales, la primera tiene a cargo la resolución de los conflictos que involucren autoridades estatales y, en cambio, la segunda asume la atención de las controversias propias de los particulares, sin perjuicio de la distribución de competencias que realice el legislador bajo criterios de razonabilidad11. En la Sentencia C-091 de 201812, la Corte Constitucional indicó que el trato diferenciado que establecen las normas procesales dirigidas a regular las causas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en comparación con las disposiciones adjetivas orientadas a ordenar los trámites ante la Jurisdicción Ordinaria, encuentra una razón suficiente en el criterio de especialidad de la Rama Judicial. Ello, porque se trata de un elemento característico de la administración de

justicia, el cual fue retomado en la Carta Política de 1991 a efectos de gestionar en debida forma los intereses legítimos que son propios de los diferentes actores que acuden al aparato de justicia. Ciertamente: “(…) mientras las normas del Código Civil y del Código General del Proceso tienen por finalidad amparar la autonomía de la voluntad privada y permitir la libre disposición de los sujetos para permitirles hacer valer o renunciar a la prescripción, las normas del CPACA tienen una finalidad diferente, de interés general, que consiste en el amparo del patrimonio público, cuya protección también goza de respaldo constitucional, al tratarse de un interés colectivo y su protección, un principio constitucional”13. En esta misma línea, el Ministerio Público estima que el trato diferenciado que contienen las disposiciones demandadas se encuentra justificado, porque se fundamenta en la creación de una jurisdicción especializada por parte el Constituyente para resolver las controversias en las que están involucradas entidades públicas, en las que la protección del patrimonio público tiene una especial relevancia14. 10 Cfr. Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), citando a Hernando Devis Echandía en su Compendio de Derecho Procesal Civil (Temis: Bogotá, 1963). 11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-314 de 2021 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 12 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-091 de 2018 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Ciertamente, la exigencia de que se realice nuevamente la conciliación ante la reforma de la demanda en materia contencioso administrativa, tiene como finalidad que las entidades tengan la oportunidad de verificar si se configuraron los hechos que se le imputan a la administración y, con base en ello, tomar las medidas correspondientes para salvaguardar el patrimonio público15. Al respecto, se resalta que, en atención a dicha exigencia, las instituciones accionadas tienen la oportunidad de: (a) llegar a acuerdos para precaver un detrimento patrimonial mayor en caso de advertir la culpabilidad de sus agentes, (b) adelantar la pretensión de repetición, (c) iniciar acciones disciplinarias, penales o fiscales en contra de los responsables, o (d) tomar medidas correctivas inmediatas para cesar la conducta antijurídica16. En este sentido, se comparte la posición del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, el cual pone de presente que: “El requisito de procedibilidad en materia contencioso-administrativa es una oportunidad de oro para que la entidad pública analice claramente si se configura o no los hechos que se le imputan (…). Esto permite que la administración pueda tomar la decisión de conciliar a fin de evitar una futura sentencia en contra y con ello hacer más gravosa la afectación al patrimonio de la entidad. Además, debe la entidad analizar temas como: (i) procedencia de la acción de repetición; (ii) posibles denuncias disciplinarias, fiscales y penales; (iii) tomar correctivos inmediatos para evitar que la conducta

imputada vuelva a suceder (…)17. Por el contrario, el requisito de procedibilidad en materia de civil, comercial y de familia es una oportunidad para resolver el conflicto de manera auto compositiva, pacífica y sin desgastar a la administración de justicia; pero las partes libremente deciden cómo y de qué manera protegen o no su patrimonio. Las partes pueden decidir asumir el proceso con todos sus riesgos, e ir, incluso, en contra de sus propios intereses y su propia realidad patrimonial”18. 14 En este sentido, la Universidad Libre en su intervención explica que “claramente en la jurisdicción contencioso-administrativa se solucionan conflictos con efectos colosales que pueden conllevar a socavar el erario público (aspecto de por si crucial en la subsistencia de los Estados)”. A su vez, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal destaca que “el CPACA regula relaciones de derecho público, principalmente entre los administrados y el Estado o entre dos entes o emanaciones del Estado. Bajo esta óptica, los principios que le inspiran son especiales o específicos para esta rama del Derecho, tal y como puede avizorarse de una simple lectura del artículo 3 CPACA. Básicamente, la presencia del Estado en la Litis implica que el legislador deba tener en cuenta elementos o principios como la protección del patrimonio público, la transparencia, participación, responsabilidad, coordinación entre otros. Estos principios no se pueden llevar a los conflictos de derecho privado”. 15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 2021 (M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar). 16 A ese respecto, en su intervención la Universidad de Nariño resalta que “el proceso Contencioso

Administrativo lo que se busca con el requisito de procedibilidad para incluir nuevas pretensiones en la reforma de la demanda permite garantizar que la entidad tenga la oportunidad de analizar el conflicto en sede del comité de conciliación, y poder determinar y analizar si se concilia o no, para de esta forma evitar dañar -o agraviar aún másel erario”. 17 “Es por ello que el legislador busca, en contencioso administrativo, que toda pretensión sea previamente objeto del trámite de conciliación extrajudicial, puesto con ello se protege el interés público y el patrimonio del estado”. 18 Página 6 de la intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 Adicionalmente, la Procuraduría advierte que la inexistencia del deber de adelantar una segunda conciliación en materia civil ante la reforma de la demanda no genera una afectación material en términos de acceso a la justicia, pues ello no impide que las partes puedan llegar a un acuerdo amistoso sobre el conflicto. Lo anterior, ya que, según el artículo 372 del Código General del Proceso, “desde el inicio de la audiencia [inicial] y en cualquier etapa de ella, el juez exhortará diligentemente a las partes a conciliar sus diferencias, para lo cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento”19. Así las cosas, la Procuraduría General de la Nación concluye que las normas acusadas no desconocen el mandato de igualdad del articulo 13 Superior y, por

ello, le solicitará a la Corte Constitucional que declare su exequibilidad.

III. Solicitud Por las razones expuestas, en relación con el cargo presentado en la demanda de la referencia, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 93.2 del Código General del Proceso y 173.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Tania Milena Daza Márquez – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 19 Además, no puede desconocerse que la reforma de la demanda: (i) puede ser inadmitida por el juez, pues está sujeta a los mismos requisitos del escrito introductorio, y, en todo caso, (ii) es trasladada a la parte accionada a efectos de que se pronuncie sobre la misma, con lo cual se permite que pueda poner de presente la adición de pretensiones caducadas o cualquier otra maniobra de mala fe del extremo actor a fin de que se adopte la decisión que en derecho corresponda (Cfr. Artículo 93 del CGP). Sobre este punto, ver la intervención de la Universidad Externado de Colombia.

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