PGN-PRINCIPIO DE IGUALDAD - Debe tenerse en cuenta personas en igual situación fáctica

Procurador General CONFIGURACIÓN NORMATIVA-Límites en materia tributaria De acuerdo con los parámetros anteriores, se advierte que el legislador puede asignar obligaciones fiscales a algunas personas que acuden a la justicia, e idear medios para hacer efectivo su recaudo, tal y como se desprende del análisis integral de la Ley 1394 de 2010, en la que se contienen las disposiciones demandadas. También se aprecia, que el legislador puede imponer sanciones a los obligados, a sus recaudadores o liquidadores. Al expedir las normas cuestionadas el legislador actuó en el marco de sus competencias, en particular de las previstas en el artículo 150.12 de la Carta. No se advierte que en la regulación del arancel judicial contenida en ellas, se generen distorsiones que afecten la política económica o macroeconómica de la Nación, un alto costo social para los contribuyentes, o un impacto social negativo. Los fines perseguidos por la ley se encuentran dentro de los cometidos estatales de imposición, en cuanto se traducen en el ejercicio adecuado de la función pública y en la prestación eficiente de la justicia, conforme a los artículos 228 y 365 Superiores. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Debe tenerse en cuenta personas en igual situación fáctica Se respeta el principio de igualdad, pues la carga impositiva derivada del arancel judicial tiene como destinatarios a un universo de personas que se encuentran en igual situación fáctica, frente al resultado de los procesos judiciales para los cuales rige la contribución parafiscal, excluyendo de dicho gravamen a quienes no lo están, esto es, que se toman en cuenta las diferencias de hecho existentes en la sociedad al momento de imponer una

nueva carga tributaria. De ahí que no se advierta arbitrariedad, desmesura o discriminación negativa objeto de reproche. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Respeto de derechos fundamentales Se preserva el principio del Estado Social y Democrático de Derecho, ya que no se evidencia que se afecten de manera irrazonable derechos fundamentales de los contribuyentes, como la vida, el trabajo o la propiedad, los elementos constitutivos de la justicia social, el núcleo del principio de la dignidad humana o la libertad y los demás derechos inherentes al desarrollo de las aptitudes u opciones de las personas. REPRESENTACIÓN-El Congreso es titular de la potestad tributaria Se acata el principio de representación, ya que el Congreso, como titular de la potestad tributaria, ejerce una facultad constitucional que le es propia, con lo cual se cumplen los principios de representación y de legalidad del tributo. Procurador General Concepto 5056 Bogotá, D.C. sello (7 DIC. 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad de la Ley 1394 de 2010, “Por la cual se regula el arancel judicial”.

Actores: OSCAR ALFONSO RUEDA GÓMEZ y JUÁN PABLO

SERRANO FRATTALI.

Magistrado Sustanciador: GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO.

Expediente D8245. Concepto 5056. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral

5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por los ciudadanos OSCAR ALFONSO RUEDA GÓMEZ y JUÁN PABLO SERRANO FRATTALI, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicitan declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010, cuyos textos son los siguientes: LEY 1394 DE 2010 (julio 12) Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se regula un Arancel Judicial. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA . El Arancel Judicial es una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia. Los recursos recaudados con ocasión del Arancel Judicial serán administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia. 2 Procurador General Concepto 5056 PARÁGRAFO. La partida presupuestal que anualmente asigna el Gobierno Nacional para la justicia no podrá ser objeto, en ningún caso, de recorte presupuestal, so pretexto de la existencia de los recursos recaudados por concepto de arancel. (…) ARTÍCULO 3o. HECHO GENERADOR . El Arancel Judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso

administrativos cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales y en los siguientes casos: a) Por el cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo. b) Por el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación. c) Por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza. PARÁGRAFO 1o. El monto de las pretensiones se calculará de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. El valor del salario mínimo legal será el vigente para el momento de la presentación de la demanda. (…) ARTÍCULO 5o. SUJETO PASIVO . El Arancel Judicial está a cargo de l demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a título universal o singular.

1. Planteamientos de la demanda.

Los actores consideran que los artículos demandados vulneran los principios de gratuidad, acceso a la administración de justicia, igualdad y los principios que rigen el sistema tributario. Aducen que es inequitativo que el arancel judicial, en los procesos ejecutivos, recaiga en quien acude a la justicia a hacer efectivo su derecho y no en quien incumple sus compromisos; que por medio del arancel judicial se privatiza el servicio público de la justicia, lo que lo hace regresivo e injusto; y que no es razonable presumir que el demandante tiene capacidad de pago para cubrir el arancel, pues esa presunción rompe el equilibrio existente entre

el Estado y el ciudadano.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si las normas demandadas, relativas a la naturaleza jurídica, al hecho generador y al sujeto pasivo del arancel judicial, vulneran los 3 Procurador General Concepto 5056 principios de gratuidad, acceso a la administración de justicia, igualdad y los principios que rigen el sistema tributario.

3. Análisis jurídico.

Desde la Sentencia C-037 de 1996, la Corte, luego de reconocer que el principio de la gratuidad de la justicia tiene su origen en valores fundantes del Estado, tales como la justicia, la convivencia, la paz y la igualdad, advierte que este principio no es absoluto y que, por tanto, puede ser objeto de restricciones. Conforme a este criterio la Corte declara exequible la expresión: “sin perjuicio de las expensas, las agencias en derecho y costos judiciales”, contenida en el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la administración de Justicia. Este criterio se reitera, respecto del proceso laboral, en la Sentencia C-102 de 2003. En la Sentencia C713 de 2008, además de retirar de nuevo el anterior criterio, la Corte precisa que el arancel judicial se encuentra dentro de la clasificación de las contribuciones parafiscales. Son sus palabras: A juicio de la Corte, la existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de gratuidad de la justicia, que no afecta el acceso a esa función pública.

El marco general sobre el arancel judicial y las excepciones a esta contribución parafiscal, se recogen y reiteran en el artículo 2° de la Ley Estatutaria 1285 de 2009, que modifica el artículo 6° de la Ley 270 de 1996. Dicho estatuto prevé que el arancel judicial se genera: a) Por el cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo. b) Por el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación. c) Por el cumplimiento de las obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza. Lo anterior es suficiente para advertir que arancel judicial no es una novedad de la ley cuyos artículos se demanda, como lo indica, además, el mismo título de la ley. Un análisis integral de la regulación del arancel judicial, visible en los artículos 3º y 4 Procurador General Concepto 5056 4º, permite advertir que éste se genera únicamente en los procesos ejecutivos, civiles, comerciales y contencioso administrativos cuyas pretensiones sean iguales o superiores a doscientos salarios mínimos legales mensuales; que su hecho generador es el cumplimiento de lo acordado en una transacción o conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo, el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación, o el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza, valga decir, que el hecho generador es un ingreso real y no supuesto; que la ley garantiza la igualdad en el trámite e impulso de los procesos en los que

no se genera el arancel judicial; y que los procesos penales, los de familia, los de menores, los declarativos, los que versen sobre seguridad social, los originados en acciones constitucionales, y los promovidos por actores que pertenecen a los niveles 1 y 2 del sisbén, o de quienes sin tener carné de sisbén obtengan un amparo de pobreza, están exceptuados del cobro del arancel judicial. Dentro del anterior contexto, no es acertado sostener, como lo hace la demanda, que la ley de un trato inequitativo a los demandantes, que privatice la justicia o que presuma su capacidad de pago. Y no lo es, porque el demandante debe asumir algunas cargas, más aún si es quien obtiene provecho de la actividad de la justicia, aunque tenga también el derecho a cobrar ciertos gastos del proceso al demandado. La demanda repite con frecuencia la acusación de que el arancel judicial es injusto. No obstante esta acusación carece del sustento suficiente para que sea posible abordar un juicio de constitucionalidad. Para ilustrar lo dicho vale la pena traer a cuento, a modo de ejemplo, las siguientes afirmaciones de la demanda: Lo preocupante del tema es que el origen de esos recursos radican (sic) en cabeza del demandante inicial y por lo tanto está obligado a sufrir el pago de un gravamen encareciendo el acceso a la Administración de Justicia, resultando injusto que un ciudadano que de manera forzada acude a la Justicia para ver garantizados sus derechos, sea responsable de un tributo en los procesos ejecutivos (…) [el arancel] privatiza de forma rampante un servicio público tornándolo regresivo e injusto para los ciudadanos (…) [presumir la capacidad de pago] rompe el equilibrio

existente entre el ciudadano y el Estado, lo que en mi criterio resulta 5 Procurador General Concepto 5056 injusto desde cualquier punto de vista y merece protección constitucional (…) No debe crearse un tributo a favor de la rama judicial, para que funcione el aparato judicial, en ese sentido el hecho generador resulta inequitativo y quebranta el artículo 363 de la Constitución política y el preámbulo de la misma, al no prevalecer lo social sobre el derecho. La Corte, entre otras, en las Sentencias C-733 y C-776 de 2003, señala que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia tributaria, en ejercicio de su facultad impositiva, dentro de los parámetros de la Constitución. Respecto de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, señalados en el artículo 363 Superior, la Corte precisa, en las Sentencias C-183 de 1998 y C-643 de 2002, que estos principios aluden al sistema tributario en su conjunto, como parámetros para determinar la legitimidad del sistema, mas no de una carga impositiva en particular. Para que sea posible estudiar una carga impositiva en particular, ésta afecte de manera manifiesta al sistema. Dice la Corte en la Sentencia C-776 de 2003: Ha advertido la Corte: "Si bien la cualidad sistémica de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no puede ser aprehendida en una revisión de constitucionalidad de una ley singular, ello no quiere decir que su examen no pueda llevarse a cabo frente al contenido concreto de la norma acusada cuando la misma, de conservarse, podría aportar al sistema una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad.

Finalmente, las leyes singulares son los afluentes normativos del sistema que resulta de su integración y, de otra parte, los principios, como se ha recordado, tienen un cometido esencial de límites que, desprovistos de control constitucional, quedarían inactuados". En la sentencia atrás citada, la Corte señala el contenido y el alcance del principio de equidad en los siguientes términos: (…) es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión. De esta forma, el principio de equidad exige que se graven, de conformidad con la evaluación efectuada por el legislador, los bienes o servicios cuyos usuarios tienen capacidad de soportar el impuesto, o aquellos que corresponden a sectores de la economía que el Estado pretende estimular, mientras que se exonere del deber tributario a quienes, por sus condiciones económicas, pueden sufrir 6 Procurador General Concepto 5056 una carga insoportable y desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación legal. En el mismo sentido, al delimitar el alcance del principio de equidad tributaria, en la sentencia C-261 de 2002 se estableció que “en el proceso de imposición de determinada carga tributaria se debe tener en cuenta de manera específica la situación en que se encuentran quienes están llamados a contribuir y su capacidad de

pago, con lo cual adquieren connotación los conceptos de equidad horizontal y equidad vertical”. En el presente caso, no cabe duda de que los destinatarios de la carga impositiva fijada en la Ley 1394 de 2010, “por la cual se regula un Arancel Judicial”, gozan de capacidad de pago para satisfacerla, dado su hecho generador y las excepciones previstas. En la Sentencia C-1060 A de 2001, la Corte advierte que en el contexto de la equidad debe mirarse, también, otros principios, como el del Estado Social de Derecho. En este caso, al ser un juez el responsable de liquidar y ordenar el pago del arancel judicial, conforme a las condenas impuestas, es el escenario del correspondiente proceso el idóneo para que las partes hagan valer sus derechos, en aras de la efectiva aplicación de los principios de justicia y de equidad. Respecto del principio de progresividad del sistema tributario, en la citada Sentencia C-776 de 2003, dice la Corte: (…) hace referencia al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen, es decir, es un criterio de análisis de la proporción del aporte total de cada contribuyente en relación con su capacidad contributiva. En este orden de ideas, es neutro el sistema que conserva las diferencias relativas entre los aportantes de mayor y de menor capacidad contributiva; es progresivo el que las reduce; y es regresivo el que las aumenta. En esa misma medida, una dimensión más amplia del principio de progresividad del sistema, relevante en este proceso, invita a valorar el destino y los efectos del gasto público financiado con los recursos recaudados. En este sentido, es

relevante el impacto del gasto público en la situación relativa de los contribuyentes y, en general, de los habitantes de un país. La neutralidad, progresividad o regresividad del sistema en esta perspectiva más amplia se apreciaría comparando las condiciones económicas de los diferentes integrantes de la sociedad después de efectuado el gasto público. 7 Procurador General Concepto 5056 En el caso bajo estudio, no se puede afirmar que se trate de un sistema regresivo, como se hace en la demanda, puesto que es la primera vez que la ley, en su artículo 7º, fija los porcentajes del arancel judicial, el cual no es objeto de la demanda; en todo caso, el sistema respeta las diferencias entre los aportantes de mayor y de menor capacidad contributiva, a la luz de la cuantía de la condena que obtienen a su favor; y el sistema excluye del arancel judicial a algunos procesos y a algunas personas, especialmente protegidos por el Estado Social y Democrático de Derecho. Las normas relativas al arancel judicial son razonables frente al ingreso público derivado de las cargas impositivas, en cuanto el objetivo perseguido es mejorar en el funcionamiento del aparato judicial y, por ende, la descongestión de los despachos judiciales y a la sujeción de las partes a las reglas procedimentales encaminadas a la celeridad en los procesos. La Corte sostiene, en la varias veces citada Sentencia C-776 de 2003, que el principio de eficiencia se refleja en el diseño de los impuestos por el legislador y en el recaudo de los mismos por parte de la administración. Así, un diseño es eficiente en cuanto genere mínimas distorsiones económicas y en cuanto permita obtener la

mayor cantidad de recursos al menor costo posible. Según el principio de eficiencia, se debe buscar que la imposición tributaria genere el menor costo social al contribuyente en su deber fiscal. En palabras de la Corte: En el primer caso, se toma en consideración el impacto general que produce una carga fiscal sobre el escenario económico mientras que en el segundo se valora exclusivamente los resultados de la carga fiscal en cuestión. En cuanto a su recaudo, la eficiencia mide qué tantos recursos logra recaudar la administración bajo las normas vigentes. La Corte ha interpretado, por otra parte, que el principio de eficiencia tributaria no sólo se concreta en el logro de un mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación posible, sino que también “se valora como un principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)”. El ámbito del control de la Corte Constitucional sobre las distorsiones económicas que pueda generar un impuesto o sobre el potencial que éste tiene en tanto que fuente de recursos o sobre la eficiencia de la administración en relación con su recaudo, es limitado. En efecto, como 8 Procurador General Concepto 5056 ya se indicó, el legislador dispone en materia tributaria de "la más amplia discrecionalidad" en materia impositiva, lo cual le permite definir, en el marco de la Constitución, no sólo los fines de la política tributaria sino también los medios que estime adecuados para alcanzarlos. De esta forma, la Corte Constitucional no está llamada, en principio, a

pronunciarse, por ejemplo, sobre la amplitud que debe tener la base gravable de un impuesto ni sobre su régimen tarifario óptimo ni sobre los requisitos que deben garantizar su adecuado recaudo. Respecto de la eficiencia del sistema tributario, la Corte ha ejercido su facultad de controlar la constitucionalidad de las normas impositivas puestas bajo su conocimiento, principalmente, con base (i) en la ponderación de los fines que éstas persiguen y de los medios de los que se valen para tal efecto, a la luz de los parámetros constitucionales; y (ii) en el análisis de las implicaciones que tiene para el sistema tributario la adopción de medidas que, si bien pueden favorecer el principio de la eficiencia en el corto plazo, generan consecuencias negativas para la realización de dicho principio tributario en el largo plazo. De acuerdo con los parámetros anteriores, se advierte que el legislador puede asignar obligaciones fiscales a algunas personas que acuden a la justicia, e idear medios para hacer efectivo su recaudo, tal y como se desprende del análisis integral de la Ley 1394 de 2010, en la que se contienen las disposiciones demandadas. También se aprecia, como lo advierte la Corte en la Sentencia C1144 de 2000, que el legislador puede imponer sanciones a los obligados, a sus recaudadores o liquidadores. Al expedir las normas cuestionadas el legislador actuó en el marco de sus competencias, en particular de las previstas en el artículo 150.12 de la Carta. No se advierte que en la regulación del arancel judicial contenida en ellas, se generen

distorsiones que afecten la política económica o macroeconómica de la Nación, un alto costo social para los contribuyentes, o un impacto social negativo. Los fines perseguidos por la ley se encuentran dentro de los cometidos estatales de imposición, en cuanto se traducen en el ejercicio adecuado de la función pública y en la prestación eficiente de la justicia, conforme a los artículos 228 y 365 Superiores. El medio utilizado para lograr tales fines no encuentra prohibiciones o restricciones en el ordenamiento constitucional. 9 Procurador General Concepto 5056 Antes de finalizar este concepto, es menester destacar tres importantes circunstancias respecto de las normas cuestionadas. La primera es la de que se respeta el principio de igualdad, pues la carga impositiva derivada del arancel judicial tiene como destinatarios a un universo de personas que se encuentran en igual situación fáctica, frente al resultado de los procesos judiciales para los cuales rige la contribución parafiscal, excluyendo de dicho gravamen a quienes no lo están, esto es, que se toman en cuenta las diferencias de hecho existentes en la sociedad al momento de imponer una nueva carga tributaria. De ahí que no se advierta arbitrariedad, desmesura o discriminación negativa objeto de reproche. La segunda es que se preserva el principio del Estado Social y Democrático de Derecho, ya que no se evidencia que se afecten de manera irrazonable derechos fundamentales de los contribuyentes, como la vida, el trabajo o la propiedad, los elementos constitutivos de la justicia social, el núcleo del principio de la dignidad humana o la libertad y los demás derechos inherentes al desarrollo de las aptitudes

u opciones de las personas. La tercera es que se acata el principio de representación, ya que el Congreso, como titular de la potestad tributaria, ejerce una facultad constitucional que le es propia, con lo cual se cumplen los principios de representación y de legalidad del tributo.

5. Conclusión.

El Ministerio Público solicita declarar EXEQUIBLES los artículos 1°, 3° y 5° de la Ley 1394 de 2010, por los cargos analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 10