PGN-PRINCIPIO DE IGUALDAD - No fue vulnerado en relación con trámite de aprobación de ley deman

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Por presunta violación de reserva de ley orgánica DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Por la presunta vulneración del principio de unidad de materia LEYES ORGANICAS-Regula temas específicos RESERVA DE LEY-Debe interpretarse de manera restrictiva y estricta según jurisprudencia de la Corte Constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Deben indicarse las disposiciones específicas que quebrantan el principio Respecto de este segundo cargo, en primer lugar esta vista fiscal debe reiterar las consideraciones plasmadas en el concepto rendido dentro del expediente D-10970, ya citado, en el que sea acusó una violación del principio de unidad de materia de la ley demandada, y bajo una argumentación muy similar a la demanda que dio origen al presente proceso. En efecto, en la demanda anterior se acusó de forma general a la Ley 1762 de 2015 de desconocer el principio de unidad de materia, sin señalar alguna o algunas disposiciones en específico que no tengan conexidad temática, teleológica o sistemática con el resto del articulado. Y por esta razón en aquella oportunidad se solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo, solicitud que será reiterada en esta oportunidad….. …… Así, en el presente caso estamos ante una situación idéntica a la anterior porque nuevamente no se demandó una disposición específica sino que de forma general se afirmó que la ley demandada violó el principio de unidad de materia por versar sobre diferentes temas, de lo cual, sin embargo, necesariamente no se deduce que las disposiciones normativas estén desconectadas entre sí.

1 Procurador General Concepto PRINCIPIO DE IGUALDAD-No fue vulnerado en relación con trámite de aprobación de ley demandada TRÁMITE LEGISLATIVO-No se determinó existencia de vicio por violación al principio de publicidad Sin embargo, esta jefatura encuentra al respecto que es necesario distinguir entre la omisión de la Mesa Directiva de reemplazar al ponente incumplido y la violación del principio de publicidad. Pues mientras que el segundo sí implica la violación de un principio constitucional de especial relevancia para la democracia, el primero es una regla legal que, por el contrario, más que una carga insuperable consiste en una herramienta que se le dio a las Mesas Directivas para destrabar el trámite legislativo cuando por cualquier motivo se retrase el curso normal de debate del proyecto de ley en razón de la demora en la presentación del ponente. Así, en atención a esta diferencia, se concluye que en este caso no hay una violación del principio de publicidad porque no se omitió la publicación de actuación alguna, puesto que esta simplemente no existió toda vez que no se reemplazó al ponente incumplido. Lo anterior, sin perjuicio de la eventual responsabilidad que le quepa a los ponentes por el incumplimiento de sus deberes como congresistas, como ya lo ha señalado la Corte Constitucional en un caso similar al actual En síntesis, este despacho considera que la omisión de reemplazo del ponente incumplido que pone de presente el accionante, no tiene la entidad suficiente para viciar el trámite legislativo porque no se compromete ningún principio constitucional. DEMANDA-Se formuló como cargo concreto únicamente por omisión de publicación en Gaceta del Congreso/LEY-Solicitud de declaratoria de

exequibilidad reiterándose argumentos de expediente D-10970 El accionante también firma de manera genérica que se omitió la publicación de “ponencias y de lo aprobado, según lo regulado en los artículos 157 y 161 de la Constitución”. Sin embargo, debe advertirse que en su demanda únicamente formula un 2 Procurador General Concepto cargo concreto en relación a la alegada omisión de la publicación en la Gaceta del Congreso del texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Pues bien, nuevamente esta jefatura se ve en la necesidad de reiterar los argumentos que presentó en el expediente D-10970, toda vez que en esa oportunidad también se afirmó que había una vulneración del principio de publicidad porque no se publicó el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, acusación ante la cual se conceptuó lo siguiente:“[N]o le asiste razón al accionante puesto que en la verificación que pudo hacer esta vista fiscal, la publicación que el ciudadano echa de menos se encuentra en la Gaceta 387 del 9 de junio de 2015 en la que se publicó la ponencia para el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y al final de la Gaceta se publicó también el texto aprobado por la comisión primera de esa corporación”. Por las razones expuestas, el Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional ESTARSE A LO CONCEPTUADO en el expediente D-10970 y, en consecuencia, que declare EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015. En segundo lugar, que se declare INHIBIDA para pronunciarse respecto de los cargos de

unidad de materia y publicidad en relación con la alegada omisión de publicación del texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Finalmente, también se solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015 por el cargo relativo a la omisión de relevo del ponente incumplido, por las razones aquí anotadas. 3 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 29 de febrero de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1762 de 2015, “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”.

Accionante: Cristóbal Blanco Rodríguez.

Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Expediente D-11061. Concepto 6065 Según lo dispuesto en los numerales 2° del artículo 242 y 5° del artículo 278 de la Constitución Política, respectivamente, rindo concepto en relación con la deman4 Procurador General Concepto da instaurada por el ciudadano Juan Cristóbal Blanco Rodríguez, quien, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, solicita que se declare inexequible la Ley 1762 de 2015, cuyo texto no se transcribe debido a su extensión.

1. Planteamientos de la demanda El accionante solicita la inexequibilidad de la Ley 1762 de 2015 porque considera,

en primer lugar, que en su aprobación se incurrió en un vicio de competencia por violar la reserva de ley orgánica (art. 151 C.P.). En efecto, el ciudadano sostiene que la ley demandada: (i) modifica normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y (ii) atribuye competencias a las entidades territoriales para aprehender y decomisar mercancías en los casos previstos en la ley. En segundo lugar se argumenta en la demanda que la Ley 1762 de 2015 desconoce el principio de unidad de materia porque regula diferentes aspectos relacionados con asuntos penales, comerciales, aduaneros y sanciones administrativas por violación del impuesto del consumo, sin que exista una conexión entre las diferentes temáticas o identidad causal con una materia dominante. Por otra parte, los accionantes afirman que durante el trámite de la Ley 1762 de 2015 se incurrieron en algunos vicios procesales, sintetizados así: (i) omisión en el trámite legislativo para rendir el informe de ponencia y en el procedimiento de relevo de ponentes incumplidos, toda vez que el ponente designado por la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes presentó la ponencia fuera de los 15 días fijados al momento de su designación; y (ii) omisión de la publicación de las ponencias y de lo aprobado por las cámaras, como se verá, si bien el accionante hace esta afirmación genérica, el cargo lo construye sólo respecto de la omisión de publicación del texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

2. Problema jurídico

Esta vista fiscal considera que en el presente proceso corresponde analizar si el hecho de que la Ley 1762 de 2015 verse sobre diferentes temas viola el principio 5 Procurador General Concepto de unidad de materia. Y, de igual forma, si las omisiones alegadas por el accionante (relevo del ponente incumplido y publicación del texto aprobado por una de las comisiones) durante el trámite legislativo efectivamente se dieron y tienen la entidad requerida para viciar de inconstitucionalidad por vicios de forma la Ley 1762 de 2015.

3. Análisis constitucional 3.1. Reserva de ley orgánica En primer lugar debe señalarse que los argumentos del accionante sobre la violación de reserva orgánica son similares a los que en su momento se estudiaron en proceso rendido dentro del expediente D-10970, por lo que se reiterarán las consideraciones que resulten pertinentes ahora.

En efecto, en esa oportunidad reciente esta vista fiscal conceptuó a favor de la exequibilidad de la Ley 1762 de 2015, ahora nuevamente demandada, así: “Ahora bien, respecto del caso sub examnine, este despacho considera que no toda norma que se refiera a las competencias de entidades territoriales deben ser de naturaleza orgánica. Pues de ser así un número interminable de disposiciones normativas tendrían que aprobarse por este tipo de ley, terminando por vaciar de competencia al legislador ordinario. De allí que la jurisprudencia constitucional haya señalado que las reservas de ley, 6 Procurador General Concepto incluyendo la reserva de ley orgánica deben interpretarse de manera restrictiva y estricta1. En ese sentido se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional al señalar

por ejemplo que definir las competencias ambientales de los departamentos, municipios y distritos no debe hacerse mediante ley orgánica2. Así, se tiene que no toda norma que se refiera a las competencias de entidades territoriales están bajo la reserva de ley orgánica, sino sólo aquellas competencias que están direccionadas al ejercicio de los derechos que la Constitución les reconoce. Por lo que la Ley 1762 de 2015, en especial los artículos 15 y 16 no desconocen la reserva de ley orgánica, pues la competencia para decomisar bienes de contrabando no compromete el ejercicio de alguno de los derechos de las entidades territoriales”3. 1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-701 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 2 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1340 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 3 Procuraduría General de la Nación, Concepto No. 6022 del 26 de noviembre de 2015, rendido dentro del expediente D-10970. 7 Procurador General Concepto De igual manera, debe agregarse que la Ley 1762 de 2015 no viola la reserva de ley orgánica por el solo hecho de reformar normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues ser disposiciones contenidas en ese cuerpo normativo no les da la naturaleza de norma orgánica, toda vez que esto depende directamente de su contenido, esto es, de que versen o no sobre una de las materias que la Constitución expresamente reservó al legislador orgánico. De allí que una acusación general como la que se hace en la demanda en este sentido no esté llamada a prosperar.

3.2. Unidad de materia Respecto de este segundo cargo, en primer lugar esta vista fiscal debe reiterar las consideraciones plasmadas en el concepto rendido dentro del expediente D10970, ya citado, en el que sea acusó una violación del principio de unidad de materia de la ley demandada, y bajo una argumentación muy similar a la demanda que dio origen al presente proceso. En efecto, en la demanda anterior se acusó de forma general a la Ley 1762 de 2015 de desconocer el principio de unidad de materia, sin señalar alguna o algunas disposiciones en específico que no tengan conexidad temática, teleológica o sistemática con el resto del articulado. Y por esta razón en aquella oportunidad se solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo, solicitud que será reiterada en esta oportunidad. Lo anterior por cuanto, tal y como se conceptuó en aquella ocasión, es claro que: “Para que pueda hacerse una análisis de fondo a un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia se requiere que se señale al menos una norma que rompa la unidad temática. 8 Procurador General Concepto Esto es así porque, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, ‘la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte0’4 (subrayado fuera del original)”5. Así, en el presente caso estamos ante una situación idéntica a la anterior porque

nuevamente no se demandó una disposición específica sino que de forma general se afirmó que la ley demandada violó el principio de unidad de materia por versar sobre diferentes temas, de lo cual, sin embargo, necesariamente no se deduce que las disposiciones normativas estén desconectadas entre sí. 3.3. Omisión del relevo de ponentes Por otra parte, el accionantes sostiene que en el trámite de aprobación de la ley demandada se incurrió en una omisión de tal magnitud que lesiona el principio de igualad que la Constitución previó para el trámite legislativo. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Procuraduría General de la Nación, Concepto No. 6022 del 26 de noviembre de 2015. 9 Procurador General Concepto Así, concretamente en la demanda se afirma que el ponente designado por la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República incumplió el término que ésta le concedió para rendir ponencia, pues la ponencia fue presentada varios meses después y no dentro de los 15 días previstos inicialmente. Por lo tanto, para el actor la Mesa Directiva de aquella comisión incumplió el deber legal de reemplazar al ponente incumplido y publicarlo en la gaceta expresamente impuesto por la Ley 5° de 1992. Así, al efecto señala que “no se reasignó la ponencia y por ello no efectuó la publicación en la gaceta del cambio realizado, es decir, que faltó [la Mesa Directiva] al principio de publicidad establecido en los artículos 174 y 157 de la Constitución Política”.

Sin embargo, esta jefatura encuentra al respecto que es necesario distinguir entre la omisión de la Mesa Directiva de reemplazar al ponente incumplido y la violación del principio de publicidad. Pues mientras que el segundo sí implica la violación de un principio constitucional de especial relevancia para la democracia, el primero es una regla legal que, por el contrario, más que una carga insuperable consiste en una herramienta que se le dio a las Mesas Directivas para destrabar el trámite legislativo cuando por cualquier motivo se retrase el curso normal de debate del proyecto de ley en razón de la demora en la presentación del ponente. Así, en atención a esta diferencia, se concluye que en este caso no hay una violación del principio de publicidad porque no se omitió la publicación de actuación alguna, puesto que esta simplemente no existió toda vez que no se reemplazó al ponente incumplido. 10 Procurador General Concepto Lo anterior, sin perjuicio de la eventual responsabilidad que le quepa a los ponentes por el incumplimiento de sus deberes como congresistas, como ya lo ha señalado la Corte Constitucional en un caso similar al actual6. En síntesis, este despacho considera que la omisión de reemplazo del ponen incumplido que pone de presente el accionante, no tiene la entidad suficiente para viciar el trámite legislativo porque no se compromete ningún principio constitucional. 3.4. Omisión de la publicación del texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes El accionante también firma de manera genérica que se omitió la publicación de “ponencias y de lo aprobado, según lo regulado en los artículos 157 y 161 de la

Constitución”. Sin embargo, debe advertirse que en su demanda únicamente formula un cargo concreto en relación a la alegada omisión de la publicación en la Gaceta del Congreso del texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Pues bien, nuevamente esta jefatura se ve en la necesidad de reiterar los argumentos que presentó en el expediente D-10970, toda vez que en esa oportunidad también se afirmó que había una vulneración del principio de publicidad porque no se publicó el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, acusación ante la cual se conceptuó lo siguiente: 6 Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. Se destaca que en esta sentencia se trataba de una ley que tuvo un grupo de ponentes, siendo sólo uno de ellos el que omitió presentar la ponencia pertinente. 11 Procurador General Concepto “[N]o le asiste razón al accionante puesto que en la verificación que pudo hacer esta vista fiscal, la publicación que el ciudadano echa de menos se encuentra en la Gaceta 387 del 9 de junio de 2015 en la que se publicó la ponencia para el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y al final de la Gaceta se publicó también el texto aprobado por la comisión primera de esa corporación”7.

5. Solicitud 7 Procuraduría General de la Nación, Concepto No. 6022 del 26 de noviembre de 2015.

12 Procurador General Concepto Por las razones expuestas, el Procurador General de la Nación le solicita a la

Corte Constitucional ESTARSE A LO CONCEPTUADO en el expediente D-10970 y, en consecuencia, que declare EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015. En segundo lugar, que se declare INHIBIDA para pronunciarse respecto de los cargos de unidad de materia y publicidad en relación con la alegada omisión de publicación del texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Finalmente, también se solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015 por el cargo relativo a la omisión de relevo del ponente incumplido, por las razones aquí anotadas. De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/ISO

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