PGN-PRINCIPIO DE IGUALDAD - No se vulnera cuando el campo de aplicación es solo a empleadso del

SALARIOS-Competencia para su fijación a servidores públicos De conformidad con el artículo 150 Superior, numeral 19, literales e y f, el Legislador y el Presidente de la República regulan las materias salarial y prestacional de los servidores públicos, a través de normas generales, señalando los objetivos y criterios en los cuales se fundamenta la política estatal. Tal es el caso de la Ley 4ª de 1992, marco de los salarios, en la que se determinan los objetivos y criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el limite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-La Ley facultó al Presidente de la República para regular el régimen salarial de los servidores del orden nacional/ FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Gobierno Nacional no puede usurpar las competencias de las autoridades territoriales La expresión demandada hace parte de un decreto con fuerza de ley, proferido en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante Ley 5ª de

1978. Esta ley es precisa en determinar, en su artículo 1º, que las facultades se otorgan: para fijar las escalas de remuneración de “la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas especiales”, en el numeral 1º, literal a; y para “revisar el sistema de clasificación y nomenclatura de los mismos empleos o modificar aquellas series y clases cuya creación o modificación se estime indispensable”, en el numeral 2. Por lo tanto, el Gobierno no podía fijar en el decreto bajo examen el

régimen salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, pues ello excede las facultades conferidas y, además, usurpa las competencias que en estas materias tienen los gobernadores, los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales. PRINCIPIO DE IGUALDAD-No hay vulneración cuando el campo de aplicación es solo a empleados del nivel nacional La pretendida vulneración del derecho a la igualdad, al no equipararse en el Decreto Ley 1042 de 1978, a los servidores del orden nacional con los servidores del orden territorial, no se presenta. La diferencia de trato obedece a que la fijación del régimen de los servidores territoriales es, en buena medida, competencia de las autoridades administrativas territoriales y no de las nacionales, y a que la ley con arreglo a la cual se dicta el señalado decreto, no faculta al Presidente de la República para regular dicho régimen. Bogotá, D.C., SELLO (21 SET. 2010) Señores

CONCEPTO N° 5020

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del artículo 1º del Decreto Ley 1042 de 1978.

Demandante: Julio Cesar López Espinosa.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO.

Expediente D-8187. Concepto No. 5020. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano JULIO CESAR LOPEZ ESPINOSA,

quien en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Carta, solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1º del Decreto Ley 1042 de 1978. A continuación se transcribe el texto de la norma y se subraya el numeral demandado.

DECRETO 1042 DE 1978

(Junio 7) Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 5 de 1978, DECRETA: Artículo 1.- Del campo de aplicación. El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el presente Decreto regirá para los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante.

1. Planteamientos de la demanda.

2

CONCEPTO N° 5020

El actor considera que la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1º del Decreto Ley 1042 de 1978, vulnera el artículo 13 de la Carta, porque establece y reconoce ciertos factores salariales solamente

para los servidores del orden nacional y excluye de los mismos a los servidores del orden territorial. Aduce esta exclusión es injustificada, pues en materia de régimen prestacional ya se hizo la correspondiente equiparación, por medio del Decreto 1919 de 2002 y, por medio de los Decretos 627 de 2007, 4869 de 2009, 1396 de 2010 y 1398 de 2010 se equipara lo concerniente a algunos de los factores salariales fijados por el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978. En concreto, el actor señala que no hay motivo para dejar de reconocer a los servidores territoriales los incrementos por antigüedad, la prima de servicios y la bonificación por servicios. Para sustentar su dicho, cita apartes de una decisión del Consejo de Estado, mediante la cual se inaplica la expresión “del orden nacional”, para reconocer a los servidores territoriales prestaciones propias del régimen de los servidores del orden nacional1. También se cita apartes de una consulta absuelta por la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma corporación, en la cual se sostiene, por el contrario, que los elementos salariales contemplados en el Decreto 1042 de 1978 no pueden hacerse extensivos a los servidores del orden territorial2.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si la expresión “del orden nacional”, contenida en artículo 1º de la Ley 1042 de 1978, que al señalar el campo de aplicación de la norma, determina que sólo es aplicable a los servidores del orden nacional, vulnera el derecho a la igualdad de los servidores del orden

territorial.

3. Análisis jurídico.

Los artículos 285 y 286 Superiores, relativos a la estructura política y administrativa, establecen que los departamentos, los distritos, los 1 Radicación 080012331000200401018 01. Expediente: No. 0507-2006. <<Esta ha sido la filosofía que inspiró el legislador al expedir el Decreto 1919 de 2002, en tanto que extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados nacionales al de los territoriales, cuando textualmente estableció en su artículo 1º que los empleados de los entes territoriales “gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional”>>. 2 Radicado 1956 del 10 de septiembre de 2009. Consejero Ponente Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 3 CONCEPTO N° 5020 municipios y los territorios indígenas son las entidades territoriales en las cuales se puede dividir el territorio nacional, y defieren a la ley el establecer regiones y provincias. Estas entidades, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-1112 de 2001, están sujetas a una serie de limitaciones constitucionales y legales, que corresponden a un Estado social y democrático de derecho estructurado a partir de una concepción unitaria. El artículo 123 Superior establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Estos servidores sirven al Estado y a la comunidad, ejercen sus funciones conforme a la Constitución, la ley y el reglamento.

Como lo advierte la Corte en la Sentencia C-315 de 1995, de conformidad con el artículo 150 Superior, numeral 19, literales e y f, el Legislador y el Presidente de la República regulan las materias salarial y prestacional de los servidores públicos, a través de normas generales, señalando los objetivos y criterios en los cuales se fundamenta la política estatal. Tal es el caso de la Ley 4ª de 1992, marco de los salarios, en la que se determinan los objetivos y criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el limite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. El antedicho límite máximo es un parámetro relevante para que las autoridades territoriales, valga decir, el gobernador y el alcalde, al tenor de los artículos 305.5 y 315.7 Superiores, determinen la escala de remuneración de las distintas categorías de empleos en sus ámbitos territoriales. A las asambleas departamentales y a los concejos municipales corresponde, conforme a los artículos 300.7 y 313.6 ibidem, establecer los incrementos para los servidores públicos del respectivo ente territorial. La Corte, al estudiar la concurrencia de diversas autoridades en el proceso de regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos territoriales, lo considera como “un proceso de definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el mismo” . En cuanto a señalar las prestaciones sociales, la Corte reitera, en la Sentencia C-1218 de 2001,

que esta competencia, al tenor del artículo 150.19, es indelegable a las corporaciones territoriales y que éstas no podrán arrogársela. El discurso de la Corte se sintetiza y destaca en la Sentencia C-173 de 2009, en la cual se dice lo siguiente: 4

CONCEPTO N° 5020

En efecto, mediante la sentencia C-1218/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 134 de la Ley 115/94 – General de Educación–,3 norma que establecía que “los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional”. El cargo en contra de esta disposición se fundaba en considerar, entre otros argumentos, que la decisión del Legislador de reconocer una bonificación4 a favor de los docentes que prestaran sus servicios en las condiciones previstas en la norma acusada, desconocía la autonomía presupuestal y administrativa que la Constitución reconoce a las entidades territoriales (Art. 287 C.P.). Para resolver este cuestionamiento, la Corte realizó las consideraciones siguientes que, en razón de su importancia nodal para resolver el problema jurídico materia de este apartado, la Corte considera pertinente transcribir in extenso: “De conformidad con el artículo 150-19literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de

prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. (…) La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150-19, lit. e) 3 Debe acotarse que este precepto fue expresamente derogado por el artículo 113 de la Ley 715/01. 4 La jurisprudencia constitucional se ha ocupado, del mismo modo, de establecer la naturaleza jurídica y la justificación en la Carta Política, de las bonificaciones que el Legislador reconoce a los docentes que laboran en zonas de difícil acceso. Sobre el particular, la sentencia C-1278/01, antes citada, la Corte señaló: “ … [dicho] estímulo económico crea incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que laboren en las zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas, logrando conciliar la realización del derecho fundamental de las personas a la educación (CP arts. 2º y 67), la prestación de la misma como servicio público en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas zonas del país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el sistema educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de que accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (CP arts. 67 y 44), con el recibo de una retribución económica que compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los docentes beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en “condiciones dignas y justas” (CP,

art. 25). (...) La misma proporcionalidad puede también apreciarse en el ámbito del cumplimiento de los fines estatales, pues además de garantizar la prestación del servicio público de la educación, en forma continua y permanente, se posibilita la materialización de principios constitucionales indispensables para la consolidación de un Estado social de derecho, como así sucede con los de participación ciudadana en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, con el pluralismo, la tolerancia, el respeto a la dignidad humana, básicos en la formación y desarrollo de una identidad nacional dentro de una cultura democrática”. 5 CONCEPTO N° 5020 y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficialeslo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992 (Ley marco de salarios y prestaciones sociales). (…) En lo relativo al ámbito territorial, cabe destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria (sic), con el fin de adoptar en esas secciones del territorio la política de salarios.

Efectivamente, con base en el máximo salarial previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el mismo. En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos territoriales, la competencia es indelegable en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por expresa prohibición constitucional. (…) Como se observa, la Corte en esa sentencia adoptó una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas. De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes. (…) Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales. Existe, de acuerdo con las normas constitucionales

interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales. 6

CONCEPTO N° 5020

De otra parte, la expresión demandada hace parte de un decreto con fuerza de ley, proferido en desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante Ley 5ª de 1978. Esta ley es precisa en determinar, en su artículo 1º, que las facultades se otorgan: para fijar las escalas de remuneración de “la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas especiales”, en el numeral 1º, literal a; y para “revisar el sistema de clasificación y nomenclatura de los mismos empleos o modificar aquellas series y clases cuya creación o modificación se estime indispensable”, en el numeral 2. El Presidente de la República, cuando ejerce una facultada extraordinaria otorgada por el Congreso, goza de una competencia limitada, precisa y puntual, como lo reconoce la Corte, entre otras, en la Sentencia C-097 de

2003. La ley que otorga las facultades es un parámetro relevante para juzgar la constitucionalidad del decreto ley dictado bajo su amparo, que en ningún caso puede exceder los límites fijados por ésta. Por lo tanto, el Gobierno no podía fijar en el decreto bajo examen el régimen salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, como lo pretende el

actor, pues ello excede las facultades conferidas y, además, usurpa las competencias que en estas materias tienen los gobernadores, los alcaldes, las asambleas departamentales y los concejos municipales. La pretendida vulneración del derecho a la igualdad, al no equipararse en el Decreto Ley 1042 de 1978, a los servidores del orden nacional con los servidores del orden territorial, no se presenta. La diferencia de trato obedece a que la fijación del régimen de los servidores territoriales es, en buena medida, competencia de las autoridades administrativas territoriales y no de las nacionales, y a que la ley con arreglo a la cual se dicta el señalado decreto, no faculta al Presidente de la República para regular dicho régimen.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE la expresión “del orden nacional”, contenida en el artículo 1º de la Ley 1042 de 1978, “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”, por las razones expuestas. Señores Magistrados, 7

CONCEPTO N° 5020

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/Nroa 8